转型社会中的政府再造-理论观察与案例分析 大陸地方政府改造

转型社会中的政府再造

——理论观察与案例分析1联系方式：

研究兴趣：公共行政学理论政策议程民主与官僚跨域/合作治理的理论与实务公共部门管理孔繁斌教授兼系主任南京大学行政管理学系2壹、大陆政府再造：理论观察3一、适应-渐进改革阶段：1980-20051、政府再造主要是作为实现其他改革的手段。社会主义制度渐进改革的一局部；建立市场经济体制的配套措施；参加WTO的组成局部。42、转变职能：建构效劳型政府强政府控制社会强度弱人类社会开展政府主导职能

统治管制管理效劳从政治革命到经济-社会管理，形成宏观调控、市场监管、社会管理和公共效劳的认识。5

3、机构改革：限制政府规模

改革开放后的政府机构改革1982年：国务院各部门从100个减为61个，编制从5．1万人减为3万人。1988年：国务院部委由45个减为41个，改革后人员编制减少了9700多人。1993年：国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20％。1998年：不再保存的部委有15个，新组建4个部委，3个部委更名。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。2003年：设立国资委、银监会，组建商务部、国家食品药品监督管理局、安监总局，将国家开展方案委员会改组为国家开展和改革委员会，国务院组成部门变为28个。2007年：……6二、民主治理阶段：2005——1、总的目标在缩小国家权力范围的同时增强政府的公共责任、在限制国家专断权力的根底上强化政府提供公共产品的制度能力。72、根本策略——重塑管制：便民政府〔政府内外之间〕——大部门制：效能政府〔同级政府内部〕——跨域治理：合作政府〔同级政府外部〕——扩权强县：分权政府〔层级政府之间〕83、成效评估：民主治理的措施及有效性比较价值取向代表性措施公共权力对问题紧迫性的判断措施的有效性安全社会治安综合治理应急管理高度非常有效民主扩大有序参与渠道：政务公开中度一般法治依法行政中度一般廉洁反腐败高度一般透明信息公开中度一般责任行政问责制高度一般参与扩大有序参与渠道低度一般服务服务型政府建设中度非常有效合作公民社会组织的培育公共服务外包中度一般和谐收入分配、公共财政等中度没有充分表现出来资料来源：杨雪冬：?后市场化改革与公共管理创新?，?管理世界?2021〔12〕9三、主要争论：国家的角色问题自1992年市场化改革后，国家的角色被弱化了。自由主义者认为，为了促进不断增长的市场经济，国家必须放权。但新左派阵营坚决主张一定要有一个强有力的国家政权主导市场改革。〔王绍光和胡鞍钢?中国国家能力报告?，1993〕大多数自由主义者不认为中国政府真像王、胡说的那么软弱，还是坚持无论如何政府都该在经济中放手，以解放市场。但政府却不愿轻视新左派的意见，94年1月进行了税务改革，将中央和地方的税收和责任分开，这一措施的社会影响至今仍在不断延续。

10要点新左派自由主义者国家的角色主导最小化国家干预市场的角色促进增长但产生贫富差距促进增长、效率，约束专断的国家权力国家改革向监管转变私有化宏观经济政策新凯恩斯主义新古典主义全球化挑战有益收入不平等的根源市场化改革的负面结果腐败、权钱交易、专制11四、政府再造的主要特点缺乏明确理论指导〔台湾具有比较明显的新公共管理主张，新近又关注民主治理面向。〕缺乏系统的改造策略〔台湾以研考会为幕僚，推出“组织调整〞、“四化〞、“中央地方共同治理〞、“效劳改造〞等框架。〕缺乏结果衡量〔台湾在政府再造同时推进行政绩效管理。〕缺乏转型社会的平衡考量政府再造的政治开展-组织逻辑之间、政府治理模式变迁-规那么之间失衡。

12五、转型社会的政府再造

——一个综合理论分析框架

13贰、“扩权强县〞：政府再造案例分析14一、大陆府际关系管理中的县制大陆正式的政府组织结构中央省市县〔市〕区乡镇街道大陆政府组织中还有条／块关系：垂直官僚组织叫做条，各层级的水平对等关系叫做块。产生两个府际关系特点：一是服从条还是块，例如地方保护；二是治理格局呈现为“支离的威权主义〞〔fragmentedauthoritarianism〕—李侃如：?治理中国?国立编译馆出版151、县的府际关系模式市管县〔目前的体制或治理结构〕省管县〔“扩权强县〞运动欲达成“市县分治〞〕县政自立〔未来的开展〕2、县域治理：地位和问题郡县治，天下安。发动体系的末梢，压力体制中的一根针。地方精英更具有人治色彩。熟人社会，但不是权利社会。市县不分治，政治利益也不同。例如同样是选举全国人大代表，城市人大代表和县人大代表名额分配是双重标准，产生一名全国人大代表农村选民人数是城市4倍。16二、市管县体制的形成1、在政府管理体系中，“市管县〞是大陆地方行政体制的主要模式，涉及被市管的县和领导县的市两种类型。2、演变轨迹分析萌芽与形成阶段〔1959之前〕：截至1957年底，大陆仅有3个市领导着4个县、代管1个县级市。1959年9月全国人大常委会通过了?关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定?，正式从法律上确立了“市管县〞体制〔浦善新，1995〕。17推广阶段〔70年代末80年代初〕：县制总量约2100个，市〔地级市〕管县开始增多，1977年，总共有42个市领导133个县；同时撤县改市开始兴起，所谓县级市。扩张阶段〔80年代中期以后〕：1999年中央关于地方机构改革的[1999]2号文件，确立了“市管县〞体制改革，并要求加大改革力度，至2003年底，共有18个省、民族自治区、直辖市全面实行“市管县〞体制，共有272个市领导1143个县、81个自治县、34个旗，代管312个县级市。183、分析之一：“市管县〞体制扩张的原因方案经济体制的要求。城市中心主义的理念〔开展规划的正义问题〕威权政治的治理运作〔集权式低度分化社会〕4、分析之二：市管县体制的弊端增加了行政层级，影响行政管理高效运转。行政区域与经济区域的强制性统一，不利于经济社会开展和改进公共效劳水平。市县争利严重，影响县域开展。弱市在强县面前没有权威。19三、“扩权强县〞：政策议题分析1、政治流统治转向治理，暴力政治转向协商政治，等级政治转向复合政治。取消农业税；户籍制改革；公共效劳均等化趋势。2、政策流从政府与市场制度建构看，市场体制格局形成。从行政改革积累看：有过一轮行政审批制度实践。从法规政策标志看，今年２月中央深化行政管理体制改革纲要提出“省直接管理县〔市〕财政体制改革〞继续推进。3、问题流从经济社会开展看：基层官民关系紧张。从市县关系法理看：层级平行的政府，条块冲突。从行政级别看：破解县域官员鼓励的因素。20四、“扩权强县〞的范围与方法1、“扩权强县〞的提出与推进实施首先从江、浙开始，在1992、1997、2002、2006、2021年进行了5轮扩权改革。2、2002年，地方上以县级扩权改革为特色的地方府际关系改革实践得到中央认同。目前大陆已有河北、安徽、广东、湖北、江西、吉林、四川等23个省制定出台了扩权强县政策，11个省实施了省直管县的财政体制。212、“扩权强县〞的主要范围扩权的内容从下放几十项权限到拥有“但凡法律、法规、规章明确规定以外的其它省、市管理权限〞。在财政上实现“省管县〞，县财政直接对省负责，即在财政收支、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算方面，由省直接分配下到达县〔市〕，县财政和地级市本级财政一样都直接同省财政挂钩。在财政分配上，县的地方财政收入的50%上交省，自留其余，地级市的财政只能靠市本级财政解决。22扩大县级政府的职权，把局部省市及经社会管理权下放给县政府。[浙江]下放的权限主要是两类，一是除国家法律、法规有明文规定之外，须经市审批或由市管理的，由扩权县〔市〕自行审批、管理；二是须经市审核、报省审批的，由扩权县直接报省审批，报市备案。对国务院有关部委办文件规定的，须经市审核、审批的事项，原那么上也要放，具体操作中可以采取两种形式：一是采取省、市政府委托、授权、机构延伸、个案处理的方法；二是争取中央有关部委办授权或同意。23［成都］作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，已经把土地使用的审批权和环保评估的审核权两项重要权力下放到县级政府。［河北］扩大管理权限的根本原那么是：权责统一、重心下移、能放都放、依法合规。[江苏]下放各项经济社会管理事项443项，其中省级事项311项，占70%，市级事项132项，占30%；涵盖方案、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类。243、扩权主要方式：组织扁平化减少管理层级，变原由县〔市〕报地级市再报省，为直接上报省审批和管理。由省以交办方式下放，直接由县〔市〕审批和管理。由地级市通过交办方式下放给县〔市〕审批。25五、“扩权强县〞政策评价——面临的问题及其制度主义分析1、什么类型的政府再造？——绩效？民主化？……行政分权解决的是中央和地方的关系问题，政治分权那么是解决政治权力结构和权力来源问题。政治分权的主要目标，是建立一整套地方领导人的鼓励体制。目前“扩权强县〞式的行政分权，由于没有政治分权作为根底，就很难防范权力被滥用的产生。大陆实行省直管县的体制，县〔市〕委书记行政级别高〔正厅级〕，权力过于集中，班子内部监督和同级纪委监督较难。要解决这些问题，需要实行地方自治：以地方之人、按地方之意、治地方之事。262、市县合作协调关系传统的行政命令模式，包括人财物的分配都是按照行政命令进行的，是上下级之间的关系。基于治理主体地位平等的合作模式，实行合作治理，治理工具依赖交易和契约。例如：水权交易；义务教育券。进入整体性治理的大框架中，构成真正的多层级/多中心的治理结构。27公共管理改革在努力限制公共部门权力的同时又在增强其解决问题的职能，并且把大量的公共资源转移到这些领域，造成了公共权力的能力与资源的严重失衡，有限的治理能力无法承担对这些公共资源的有效管理。283、超越“强县扩权〞，推向县政自治“扩权强县〞在加强县级政府自主权的同时，也增加了权力滥用和公共利益的被侵害的风险，可能产生严重的社会问题。重新思考治理权的配置，从行政分权到治理权相对独立。把县政自治作为县域开展的方向和目标，“县政自治〞和“省管县〞虽然在扩权方面是一致的，但在最终制度上性质迥异。县政自治是根据宪法和法律所获得的自治地位，而“省直管县〞只是省的授权。29谢谢诸位聆听30把密切相关的职能和权力集中在一个大的部门统一行使，将更加突出政府的公共效劳和宏观调控作用。"过去部门之间职能交叉，决策周期长、本钱高，协调沟通困难，重要原因就在于受到了部门利益的严重影响，即所谓'权力部门化，部门利益化，利益集团化'。"干部／公务员已经成为靠政治而不是为政治的利益集团，无论是社会地位／职业声望、福利保障、还是社会资本，都居于优势位置。3