中央银行独立性问题

第四章中央银行独立性问题.学习目的与要求本章主要讲述中央银行与政府部门和金融机构等的关系。通过对本章的学习，要求同学们在了解中央银行在现代经济运行中的地位与作用的根底上重点掌握中央银行相对独立性的内涵与意义，重点探索我国中央银行相对独立性中存在的问题及其原因，探索我国中央银行相对独立性开展的方向和对策。.第一节中央银行独立性含义及争论.一、中央银行独立性的含义含义(CentralBankIndependence,CBI)：是指法律赋予中央银行在国民经济宏观调控体系中制定和执行货币政策、进行金融监管与调控的自主权，以确保自主权的有效行使而采取的相关法律措施。实质是确定中央银行的法律地位。理解要点：一是中央银行应对政府保持一定的独立性；二是中央银行对政府的独立性是相对的。政府要都对议会负责。中央银行作为一国货币当局，一方面要对政府提供效劳，还要接受政府的一定控制。在很多国家中央银行是作为政府机构存在的。.二、中央银行相对独立性的主要内容垄断货币发行不能搞多头发行发行量、时间和方式独立制定按经济原那么发行独立的制定与执行货币政策尽可能保持货币政策目标与宏观经济目标一致。存在分歧时与政府必须本着相互信任、相互尊重的态度进行充分沟通。央行必须掌握货币政策操作权，政府部门密切配合。独立地管理金融市场、调控宏观经济。.三、独立性的判断标准1980年英国考察金融机构职能委员会从以下五个方面评判独立性：归谁所有，私有还是国有？总裁与理事的职权及任命与任期。在执行货币政策方面有哪些法定职责，履行这些职责时是否受到政府支配，双方有矛盾时如何解决。同政府有关部门是否有人员交换或人员之间的联系，政府在其理事会里有无直接代表。是否直接向议会汇报工作。.1990年1月在北京举行的国际中央银行研讨会指出的标准：独立享有货币发行权；发行货币根据经济原那么发行；独立解决严重的通货膨胀而无须向财政部报告工作；重大决策由中央银行理事会决定；享有充分的权力对金融系统进行监管；拥有资金来源与运用的支配权而不依赖财政拨款。.1994年纽约联邦储藏银行行长麦克多诺在其著作?一个民主国家中独立的中央银行——联邦储藏委员会的经验?提出独立性标准：中央银行在制定和实施政策方面对着政府享有多大程度的自由任命和撤销中央银行领导人的程序中央银行在筹措资金的方法是否依赖政府或议会的拨款费希尔观点：目标独立，即中央银行可以自由选择政策目标〔主要是物价与增长的选择〕。手段独立，指中央银行在明确自身职责之后可以自由选择货币政策的操纵手段及政策工具。.总结：职能独立性标准，即中央银行能否独立制定和实施货币政策，如何解决货币政策与政府其他宏观经济政策之间的矛盾和冲突，能否抵御财政透支及其他不合理的融资要求，能否独立进行金融监管。组织独立性标准，即中央银行是否隶属于政府或政府的有关部门，其内外组织机构与政府及政府有关部门的关联程度。人事独立性标准，主要领导人的任免、任期、组成是否由政府批准和决定，有无政府人员的兼职和渗透。经济独立性标准，即中央银行是否依赖于财政拨款，有无可供独立支配的财源。.参考资料：中央银行独立性的法律框架主要成分特定变量行长或总裁行长的任期谁任命行长

行长免职的条款行长是否可以兼职谁制定政策（央行或政府）谁对最终目标负责中央银行参与或制定政府预算政策形成价格稳定或其他

央行目标贷款限制对政府透支的限制对证券化贷款融资的限制谁控制贷款的期限中央银行借款范围贷款限制的形式贷款的期限利率的限制初级市场贷款限制.四、保持中央银行相对独立性的必要性〔意义〕货币政策的特殊性：依赖于市场机制，央行职能与业务有一定的专业性与技术性；中央银行与政府地位、目标、利益驱动和制约机制不同：防止政治性经济波动产生的可能；防止财政赤字货币化的需要；代表和保卫社会利益；为了搞好金融监督与管理。但在特殊情况下，央行必须完全服从政府的领导和指挥。为了防止央行陷入独善其身的误区，需要让央行承担政策责任。加强对央行组织效率的监督。.参考资料：中央银行独立性的理论支持80年代在理性预期根底上建立的动态不一致性理论在金融政策分析中的应用,使得有关中央银行独立性的理论分析趋于成熟。目前对加强中央银行独立性的分析主要有两个代表性的理论。其一是动态不一致性理论;其二是公共选择学派的政治商业周期理论,以及由这一理论开展甚至独立出来的委托代理理论。动态不一致性理论〔时间不一致性〕是在70年代后期由KydlandandPrescott(1977)最先提出,而后由BarroandGordon(1983)加以开展和完善。动态不一致性理论认为,在某一个时点上政策当局制订的最优政策方案,从事后来看,可能已经不是最优的了,即产生经济政策的动态不一致性问题。.阿莱西那那么以政治经济周期理论为根底赋予中央银行以充分独立性的合理性,认为为了防止货币政策的运营成为政府谋取连任的手段,并缓和因政府的更迭而造成的经济波动,从而使经济运行有一个稳定的货币环境,由一个中立的、免受政治压力的中央银行来独立地管理货币政策就显得十分必要。从动态不一致性理论这一思路出发,Rogoff(1985)提出了委托理论,主张任命对通货膨胀的厌恶程度高于一般群众的人物出任中央银行总裁,并委托其负责货币政策的运营。而Waistle(1995)针对中央银行的目标为稳定物价时,如何明确中央银行的责任的问题提出最优契约模型,证明了通过与中央银行缔结“随业绩奖惩〞(performancecontract)的契约,可以促使中央银行实现既定目标,社会到达最优均衡。.四、独立性的实证研究〔一〕兴旺国家的研究1990年哈佛大学的学者针对17个工业化国家从1951－1988年的央行独立性问题进行了实证研究，将独立性按如下两个标准划分：政策独立性准那么，即通过政府在决策体制中对货币政策的干预程度，依据中央银行行长行使的权力来判断。经济独立性准那么，即央行对财政赤字提供的信用额度及形式来判断。.结果说明：通货膨胀程度和独立性反相关，独立性越差通货膨胀率越高。见以下图央行独立性非常高比较高比较低非常低国家德、瑞士美、日、荷、加法、英、丹、瑞典、比澳、新西兰、爱经济增长率通货膨胀率3.1％4.3％3.4％3.8％3.1％4.4％6.0％7.5％.五、中央银行独立性争论的几个阶段关于中央银行独立性的理论争论支持观点：独立性差导致赤字货币化和通货膨胀。反对观点：独立性强导致政府难以有效控制央行来实现整个目标。第一阶段：中央银行成立至一战以前独立性情况：政府对央行干预较少，央行相对独立。背景：资本主义处于自由竞争阶段、经济思想背景、金本位制度的稳定、央行尚未开展成成熟的中央银行。.第二阶段：一战至20世纪60年代独立性情况：独立性受到严重威胁，货币政策成为国家干预经济的重要手段。背景：自由竞争的资本主义时代终结、金本位制解体、凯恩斯主义盛行、两次大战政府的战争筹款第三阶段：1970年代至今独立性情况：再次受到重视背景：滞胀引发凯恩斯主义危机、新古典自由主义复兴、通货膨胀成为最重要政策目标.第二节中央银行独立性的决定因素和模式.一、决定中央银行独立性的主要因素法律地位隶属关系中央银行负责人的产生决策机构的组成对中央银行的检查收入来源及其影响.二、中央银行的独立性模式〔一〕中央银行直接对国会或者议会负责，独立性较强代表国家：德国、美国、瑞典、瑞士等独立性情况：中央银行直接对议会或者国会负责，可以单独制定和执行货币政策，政府不得对中央银行发布命令或指示。.典型1：德意志联邦银行?德意志联邦银行法?规定，德意志联邦银行是公法意义上的联邦直接法人单位，联邦银行的中央银行理事会和执行理事会享有最高联邦政府职能机构地位。第12条规定，在行使权利时，中央银行保持独立，不受政府指令行事……并支持联邦政府的总的经济政策。联邦政府讨论有关货币政策事项必须邀请联邦银行总裁参加，同时联邦政府官员参加中央银行理事会的会议时，只能够提起动议，不享有表决权。德意志银行行长的任期是8年。.典型2：美联储1913年?联邦储藏法?及相关法律规定：美联储行长理事会成员由美国总统任命，但须征求参议院的意见并取得参议院的同意；总统可以任命其中的二位成员担任主席和副主席，但也须经参议院的批准。美联储理事会成员的任期是14年，理事会主席副主席的任期是4年。每个联邦储藏银行行长必须具有“合格的银行从业经验〞。美联储行长理事会的成员必须全职从事理事会的工作；行长理事会成员不能成为任何银行、信托公司或者联邦储藏银行的官员、董事，也不能持有任何银行、信托公司的股票；国会参议员或者众议员都不能成为行长理事会成员，或者成为某一联邦储藏银行的官员或董事。.美联储行长理事会应当向众议院议长和国会提交有关其运行的书面年度报告。理事会主席应当出席国会每半年一次的听证会，还应当出席众议院银行和金融效劳委员会、参议院银行、住房和城市事务委员会会议。理事会应当向上述两个委员会提交一份讨论货币政策和其他经济问题的书面报告。美联储作为与政府并列的机构直接向国会负责，除个别情况下总统可对其发号施令外，任何机构无权干预。美联储享有资金和财务独立权，并且独立自主制定和执行货币政策进行金融监管，具有极大的权威性。此外，因为货币政策制定的技术性和不透明性，美联储实际拥有不受国会约束的自由裁量权，成为立法、司法、行政之外的“第四部门〞。.〔二〕中央银行名义隶属于财政部，独立性居中代表国家：英国、加拿大、日本等独立性情况：在其国家银行立法中，一般规定政府可以对中央银行发布命令，监督其业务活动，并有权任免其主要负责人。其法律地位比直接对国会或者议会负责的中央银行要低一些。.典型1：英格兰银行尽管法律上规定英格兰银行隶属于财政部，但实践中财政部一般尊重英格兰银行的规定，两者相安无事。1997年5月修改的?英格兰条例?在法律上成认了英格兰银行的事实上的独立地位，开始向第一种模式转化。典型2：日本银行?日本银行法?规定：日本受主管大臣的监督。主管大臣认为为了实现日本银行的目的，有特殊必要时可以干预日本银行的决策或进行人事罢免〔总裁或副总裁〕。典型3：加拿大银行?加拿大银行法?规定：加拿大联邦政府可以以书面命令裁定加拿大银行的货币政策不适用于某一特定时期。1967年修订后的?加拿大银行法?规定，当财政部长于加拿大中央银行在货币政策上发生分歧时，财政部长在与加拿大银行总裁协商并经内阁批准后，可以向总裁发布指示，总裁必须执行。.〔三〕中央银行隶属财政部，独立性较小代表国家：意大利、法国、澳大利亚、韩国等。独立性情况：无论从中央银行的组织机构、领导机制，还是在货币政策制定和执行方面都受到政府很大的影响。典型：意大利中央银行意大利的最高金融监管机构是财政部和国家信贷与储蓄委员会，其中国家信贷与储蓄委员会具有制定重大金融政策、发布各项金融管理指令的权力，委员会由政府财政部部长主持，意大利银行仅仅是执行机构。.第三节中国人民银行独立性分析.一、我国中央银行的独立化进程

1983年以前，中国人民银行大致采用原苏联模式，独立性较小。自1983年中国人民银行专门行使中央银行职能以来，独立性有所增强，但其地位仍然缺乏法律保障。此后，国务院对我国的金融机构体系进行了一系列改革。其中的一项首要任务是把中国人民银行办成真正的中央银行，建立起国务院领导下的独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系。改革的方向就是要不断加强中央银行的独立性，改革的实践也是在遵循这个原那么下进行的。.

1995年，?中国人民银行法?公布，在法律上明确了其中央银行的地位，独立性大大提高。具体而言，我国中央银行独立性的加强主要表现在以下几方面。人事独立性金融独立性政策独立性中国人民银行的职能专一化和行长背景.参考资料：中国人民行历任行长简介〔1978－2006〕姓名李葆华吕培检陈慕华李贵鲜朱镕基戴相龙周小川任职时段1978-821982-851985-881988-931993-951995-022002至今上任年龄69546451655154学历背景大专大专高中大学大学大学博士上任前主要职务曾任副部长，中国人民银行行长曾任审计署审计长，财政部副部长，中国人民银行行长，现任国家开发银行行长曾任国家计生委主任，妇联主席，中央人民银行行长曾任辽宁省,安徽省省委书记，中国人民银行行长曾任中国社科院经济研究所主任，国家经委副主任，上海市市长，国务院副总理兼中国人民银行行长曾任职于中国人民银行，农业银行，交通银行，中国太平洋保险公司，中国人民银行货币政策委员会主席、行长

曾任中国经济体制改革研究所副所长；中国人民银行副行长，国家外汇管理局局长，建设银行行长，证监会主席，现任中国人民银行行长、党委书记

.二、我国中央独立性存在的问题

——与美联储的比较中央银行的隶属关系联邦储藏体系受?联邦储藏银行法?的制约,由国会授权进行独立行动,直接向国会报告工作,对国会负责,而不受政府的直接控制。中国人民银行隶属于国务院,是在国务院领导下的一个直属部级机构,在组织上享有与国务院其他直属政府部门平行的地位。中央银行的最高决策机构美国联邦储藏体系的最高决策机构是由7人组成的联储理事会,理事会在货币金融政策上有权独立做出决定,直接向国会负责,无须经总统批准。总统不经国会批准,也不得对联邦储藏委员会发布任何指令。中国人民银行实行的是行长负责制,最高决策人是行长,最高决策机构理应是行长办公会议,由行长和假设干副行长组成,就货币政策的重大事项做出决定。但是?人行法?第五条同时规定,“中国人民银行就年度货币供给量、利率、汇率和国务院规定的其他主要事项做出的决定,报国务院批准后执行。〞.参考资料：我国政府部门及隶属关系全国人民代表大会国务院国家主席军委、高院、高检、地方人大等国务院办公厅人行等国务院27个部委国务院直属特设机构国务院直属机构国务院办事机构国务院直属事业单位.中央银行领导的任命、任期联邦储藏委员会主席和副主席由总统从7名委员会中挑选任命,任期4年,可以连任,并与总统的任期错开。联邦储藏委员会的7名理事须经参议任期错开。联邦储藏委员会的7名理事须经参议院同意,由总统任命,任期14年,每两年更换一人,这使得总统在其任期内不能更换委员会的大多数成员,排除了总统完全控制联邦储藏委员会的可能性,从而有利于中央银行摆脱政府短期政治压力的影响,保证货币政策的连续性。?人行法?规定,中国人民银行行长的人选,根据国务院总理的提名,由全国人民代表大会决定;中国人民银行副行长由国务院总理任免。关于行长的任期和副行长的人数,?人行法?没有专门的规定,因为中国人民银行是国务院下属的一个正部级单位,因而行长任期应该与政府任期一致。由于法律没有在此方面做出专门的规定,那么就为政府大面积和随意更换人民银行领导埋下了伏笔。.央银行与财政部的关系联邦储藏体系对财政部只能提供有限的支持。联邦储藏体系没有长期支持财政的义务,财政筹款只能通过公开市场发行公债,只有在特殊的情况下财政部才能向联邦储藏银行借款,并且借款有严格的限制,借款金额不得超过一定限度,还要以财政部发行的特别国库券作担保。另外,联邦储藏体系有较大的盈余,无需财政拨款。中国人民银行和财政部一样,同属于国务院领导的正部级单位,他们之间不存在行政隶属关系,也不存在谁领导谁的问题,两个独立的部门是以平等独立的身份协调配合工作。在实践中,我国财政向人民银行变相借款和透支的问题并没有得到彻底的解决。.中央银行分支机构的设置美国联邦储藏体系将50