房地产征收讲座201403

我国房屋（土地）征收和补偿的若干法律问题

杨军我国房屋（土地）征收和补偿的若干法律问题一、我国房屋征收法律制度的历史（一）房屋征收法律制度的产生、发展阶段

中国的征收制度出现的标志，是1991年3月22日公布实施的《城市房屋拆迁管理条例》。此前一年，全国人大通过了《城市规划法》，为了确保《城市规划法》的实施，产生了它的配套法规，也就是《城市房屋拆迁管理条例》。一、我国房屋征收法律制度的历史(二）房屋征收法律制度经受考验的阶段

在2001年国务院修改条例改变了征收补偿方式之后，到2003年这段时间图中火焰代表有自焚事件发生，床代表有人失去生命，火山代表有群体性事件发生。一、我国房屋征收法律制度的历史（三）房屋征收法律制度反思阶段

2003年至今二、我国现行房屋征收法律制度的概述

（一）征收法律制度的概念征收法律制度是我国调整征收法律关系的法律规范的总和。依照土地性质来划分，既包括调整因征地征收而产生的法律关系的全部法律规范，还包括调整城市房屋征收而产生的法律关系的全部法律规范；依征收前提来划分，既包括调整因公共利益需要而实行征收所产生的征收法律关系的全部法律规范，也包括因房地产开发而产生的征收法律关系的全部法律规范

城市房屋征收和农村房屋征收之间有很大的差别。因为城里的地都属于国家的，它不是征地的问题，它征的是房屋，农村的地是集体的，所以它是征地的问题。首先，二者所针对土地的所有权性质不同。这也是二者存在差别的根源所在。城市房屋征收所针对的是城市规划区内国有土地上的房屋，房屋所有者对土地享有使用权，因此，在征收前应该依法收回土地使用权。土地使用权的取得必须通过出让、划拨、转让、租赁等方式才能进行。而农村房屋征收，又叫征地征收，其针对的主要是集体所有的土地，在征收前，需要依法办理集体土地的征收手续，将集体所有土地变更为国有土地，再办理出让手续以取得土地的使用权。集体土地的征收需要经过办理申请、拟定方案、征地审查、补偿安置、取得土地等过程。

其次，二者所适用的法律不同。在整个征收过程中，城市房屋主要适用《城市房地产管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》；而农村房屋征收适用《土地管理法》、《土地管理法实施条例》。但是，现在对于农村房屋征收还没有完善的法律法规进行规制，不利于保护农民的利益。最后，二者对被征收人利益的保护不同，尤其是补偿范围不同。对于前者，根据相关法规规定，补偿依据是区位、用途和建筑面积，补偿数额较为合理，而对于后者的权利人的补偿却非常低。另外，征收程序也存在不同之处，主要原因就在于二者适用的法律依据不同。

（二）征收法律制度的渊源

1、宪法

2、法律

《物权法》《土地管理法》《合同法》3、法规

《国有土地上房屋征收与补偿条例》、湖南省实施《中华人民共和国土地管理法》办法等

4、规章

《城市房屋征收估价指导意见》和《城市房屋征收裁决工作规程》等规章和各省市人民政府制定的有关征收的实施办法细则等。例如以我省为例有《湖南省实施〈城市房屋拆迁管理条例〉办法》，《长沙市城市房屋拆迁管理若干规定》《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》5、其他规范性文件

6、立法和司法解释

7、国际公约、公约和惯例

目前我国关于房屋征收的主要法规1、《城市房屋征收行政裁决工作规程》建设部（2003年12月）2、《城市房屋征收估价指导意见》建设部（2003年12月）3、《宪法》（2004年3月）第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”目前我国关于房屋征收的主要法规4、土地管理法（2004-8）第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。

任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。目前我国关于房屋征收的主要法规5、《城市房屋征收工作规程》建设部（2005年12月）

6、《中华人民共和国城市房地产管理法》（2007年4月）第6条为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予征收补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。目前我国关于房屋征收的主要法规7、《物权法》（2007年10月）第四条国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第二十八条因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。第四十二条为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予征收补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。第六十六条规定:“私人的合法财产受法律保护,禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏。”

目前我国关于房屋征收的主要法规8《国有土地上房屋征收与补偿条例》2011年1月21日生效（2001年6月13日国务院公布的《城市房屋征收管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋征收许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制征收）（三）房屋征收法律制度的现状

1、部门分割

2、利益难分

三、目前房屋（土地）征收基本程序

依被征收房屋所占土地所有权的性质不同，可分为农村征地征收行为和城市房屋征收行为。农村征地征收中，征地征收行为有三个环节：第一，把集体所有的土地的所有权征收过来变为国有土地；第二，把集体土地的使用权收回；第三，解决房屋所有权的问题。而城市房屋征收中少了前面土地征收的环节，后两个环节是基本相同的

（一）土地征收行为的法定程序主要有以下十个环节：1．发布征地通告。由县或市级国土资源局在被征收土地所在地的村范围内发布征地通告，告知被征土地的村集体经济组织和村民如下事项：征地范围、面积、补偿方式、补偿标准、安置途径以及征地用途等。通告后抢栽、抢种的农作物或者抢建的建筑物不列入补偿范围。2．征询村民意见。由县或市级国土资源局会同所在的乡镇政府，就征地通告的内容征询村集体经济组织和农民的意见，有不同意见的应记录在案，根据村委会或村民提出的意见分别处理并协调解决。对补偿标准、安置途径、补偿方式有异议的，应告知被征地相对人有权提出听证申请，并依法组织听证。国土资源局应将村民对征收土地的意见和听证的材料作为报批的必备材料归档上报。3．地籍调查和地上附着物登记。由县或市级国土资源局会同被征收土地的所有权人、使用权人实地调查被征土地的四至边界、土地用途、土地面积，地上附着物种类、数量、规格等，并由国土资源局现场填制调查表一式三份，由国土资源局工作人员和所有权人、使用权人共同确认无误后签字。国土资源局应将所有权人、使用权人签字的材料作为报批的必备材料归档上报。4．拟订“一书四方案”组卷上报审批。由县或市级国土资源局根据征询、听证、调查、登记情况，按照审批机关对报批材料的要求拟订“一书四方案”，即建设用地说明书，农用地转用方案，补充耕地方案，征收土地方案，供应土地方案。并组卷向有批准权的机关报批。

5．征收土地公告。征收土地的市、县人民政府应当在收到省或国务院征收土地批准文件之日起10个工作日内在被征地听在村进行征收土地公告。6．征地补偿安置方案公告。县或市级国土资源局根据省或国务院征收土地批准文件批准的《征收土地方案》，在征收土地公告之日起45日内，以村为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向县或市级国土资源局提出。7．报批征地补偿安置方案。县或市缎国土资源局将公告后的土地补偿、安置方案，连同被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况报市、县人民政府审批。

8．批准征地补偿安置方案。市、县政府将征求意见后的征地补偿安置方案批准后，报省国土资源厅备案，并交由市、县国土资源行政主管部门组织实施9．土地补偿登记。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征收±地公告规定的期限内持土地权属证书（土地承包合同）到指定地点办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以市、县国土资源行政主管部门的调查结果为准。

10．实施补偿安置方案和交付土地。按规定支付征地补偿安置费，被征地单位和个人按期交付土地。三、目前房屋征收基本程序

（二）整个城市房屋征收过程包含多个法律行为，各个行为紧密联系，环环相扣。而在诸多的行为形成的法律关系中最重要的是征收人、被征收人的关系。征收人，市、县级人民政府确定的房屋征收部门。被征收人，是指被征收房屋的所有人。征收人与被征收人属于平等主体，二者签订补偿安置协议形成的是民事法律关系。具体而言是债权债务关系。此为横向的法律关系。征收部门在征收过程中做出房屋征收决定时，其与被征收人之间的关系是典型的纵向的行政法律关系。这两类法律关系之外，征收行为还可能涉及其他的法律关系，如被征收房屋上订有租约的，那么出租人和承租人的租赁关系就可能因征收行为而产生变动。征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作这里就存在委托关系三、目前房屋征收基本程序（以城市为例）

1、房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日

2、市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。

、

社会稳定风险评估，是指在国家机关系统范围内与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目、与社会公共大活动等重大事项在制定出台、组织实施或审批审核前，对可行性的因素开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定风立对策略和预案。三、房屋征收基本程序3、为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要。市、县级人民政府作出房屋征收决定（征收决定效力分阶段生效，从更有利于保护被征收人的合法权益角度出发，只有在补偿决定或者补偿协议完成，征收决定所有效力完全产生的情况下，被征收房屋的所有权才从被征收人转移给国家，而不是征收决定刚产生部分效力的情况下被征收房屋所有权即发生转移。）

4、市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

5、调查核实。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。三、房屋征收基本程序6、签订协议。被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。

三、房屋征收基本程序

7、房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。8，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。

四、新《征收条例》的亮点和局限性亮点1、旧城改建征收可组织听证，政府具有公告、听证的义务。2征收房屋应先补偿后搬迁。3、补偿范围与标准比过去提高。四、新《征收条例》的亮点和局限性4、被征收人协商选评估机构。5、公共利益新增“外交需要”

公共利益征收与商业开发相对分开。6、司法强拆”取代“行政强拆”五、目前农村房屋征收中热点问题和若干实务问题探讨

（一）农村土地被征用时的补偿主体。现实中由于村级干部的法律意识淡薄，造成土地补偿费大量流失，引发村民与村委会、村民与村民、村民与乡镇政府的纠纷频繁发生，其中，最突出的问题是农村妇女出嫁、大中专在校生、新出生人口、义务兵、服刑人员、外来人员、超生子女户等是否享有村民的同等待遇问题。（二）、征地补偿费用项目

1、土地补偿费：用地单位依法对被征地的农村集体经济组织因其土地被征收造成经济损失而支付的一种经济补偿。

2、青苗补偿费：用地单位对被征收土地上的青苗因征地受到毁损，向种植该青苗的单位和个人支付的一种补偿费用。

3、附着物补偿费：用地单位对被征收土地上的附着物，如房屋、其它设施，因征地被毁损而向该所在人支付的一种补偿费用。

4、安置补助费：用地单位对被征地单位安置因征地所造成的富余劳动力而支付的补偿费用。

5、社会保障费用：根据《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，征收集体所有的土地，除应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用外，还应当安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活。（三）征地补偿纠纷及解决方式

1、补偿标准争议。先由县级以上政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。

2、补偿费用分配纠纷。其性质为民事纠纷，当事人为村委会或农村集体经济和村民，当事人可以通过民事诉讼解决。3、征地信息公开纠纷。属于行政争议，当事人可以通过行政复议和行政诉讼的方式解决。（四）《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的理解与适用最高人民法院于近日发布的《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）于2011年9月5日起施行。典型案例1、婚后安置房的性质认定

2、农村宅基地买卖问题，卖房后征收款归谁3、出嫁女是否可得到被征用土地的土地补偿费和生活补助费4、非家庭承包地被征用时无相应获偿权“家庭承包”的承包方享有在承包地被依法征用时获得相应补偿的权利，“其他形式”的承包则没有。但对“其他形式”承包中，承包方确实对承包地进行了改良投入，导致被征用土地的价值增值的部分，应当予以必要支持。

5、承包期间，土地被政府征用，政府补偿的青苗款应属谁所有？符学经诉海南省澄迈县福山镇迈岭管区文塘村等青苗赔偿费案承包期间，承包人有权处分林木，故林木补偿款应属承包人所有。考虑到林木属再生林，政府征用以后，给发包人也造成一定损失，承包人同意青苗补偿款与发包人均分，各得50％，并不违反法律规定。

6、上级单位或者其他单位非法占用被征地单位补偿费和安置补助费的，责令退赔梅港村镇山第三村民小组诉梅港村委会克扣征地补偿费案

六、目前城市房屋征收中热点问题和若干实务问题探讨（一）征收补偿安置过程中，如果被征收人夫妻离婚的话，那么如何去认定个人财产和共同财产。第一，一方婚前承租、婚后用共同财产购买的房屋，房屋权属证书登记在一方名下的，应当认定为夫妻共同财产。第二，夫妻一方为军人的，如果房屋是由军人名下的复员费、自主择业费等一次性费用购买的房屋，以夫妻婚姻关系存续年限乘以年平均值（平均值的计算可以参照《最高人民法院关于适用中华人民共和国婚姻法若干问题的解释（二）》第14条），所得为夫妻共同财产。此外需注意，以军人的伤亡保险金、伤残补助金和医药生活补助费所购房屋属于军人所有。五、我国房屋征收中的热点和实务问题

第三，双方结婚前，父母为双方购置房屋出资的，该出资应当认定为对自己子女的个人赠与，但父母明确表示赠与双方的除外。夫妻结婚后，父母为双方购置的房屋，应当被认定为对夫妻双方的赠与，但父母明确表示赠与一方的除外。第四，婚前一方所有的房屋在婚后共同生活中自然毁损、消耗、灭失的，离婚时遇上征收，要求在现存的共同房屋中格外多占份额的，应予支持。如一方的房屋在婚前灭失获得补偿或变卖的价款用于婚后共同生活的，其要求在现存的共同房屋中格外多占份额的，可视情况予以支持。第五，夫妻共有的房屋，征收时离婚的尽可能采取货币补偿的方式。一方坚持选择产权调换的，应根据双方住房情况和照顾抚养子女或者无过错方等原则给予产权调换，但是分得房屋的一方应给予另一方相当于房屋一半价值的补偿。在双方条件等