工业园一级开发市场化的利弊

PAGE3工业园区一级开发市场化利与弊文/郭百利河北冀港律师事务所副主任一、工业园区一级开发的概念此处所说工业园区一级开发是指依法确立的开发企业或单位，对依法定条件和程序批准的工业园区内的国有建设用地(毛地)或已批准征收的农民集体土地(生地)，进行征地清场、筹措资金、实施“七通一平”基础设施、市政配套设施建设，使开发的土地达到二级开发市场的出让条件(熟地)的投资管理经营活动。二、工业园区一级开发市场化是经济发展的必然1、从法律、政策的演变来看2002年7月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，必须是净地才能上市交易。特别是自2007年9月21日修改《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》以后，包括工业用地的全部国有土地出让必须采取招标方式进行，净地出让已经成为土地出让招牌挂的基本条件，所以孕育了土地一级开发市场。二○○七年十一月十九日实施《土地储备管理办法》第十六条：“对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。”、第十九条：“前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。”规定是土地一级开发的依据,也是第一次以法规的方式规定一级开发要达到净地标准，间接规定土地出让需达到净地水平。2010年9月10日以前土地一级开发市场仅有国土部门的直接设立的事业单承担，控制了公平竞争市场的形成。2010年在9月10日，国土部明确提出：2011年3月底前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。土地一级市场开发走形市场化，工业园区一级开发属于土地一级开发的重要组成部分，其市场化开发进程与之是相同。2、工业园区建设发展过程来看1984年9月，国务院批准成立的第一个开发区大连经济技术开发区，开发区、工业园区想雨后春笋般迅速发展，在工业园区开发初期尚未明确提出“一级开发”的概念。土地储备工作主要停留在由开发商和用地单位自由组合阶段。土地一级开发的相关法律法规也尚未出台。按照当时的供地程序，开发商以协议出让或先划拨后补办协议出让手续的方式取得现状土地，土地一级开发和房地产开发均由获得土地使用权的房地产开发商来完成。1999年至2002年，工业园区在全国迅猛膨胀发展阶段，园区开发也开始走向正规的发展过渡阶段。土地一级开发公司主要是通过政府划拨等形式来确定取得土地，虽然针对性和专业性比较强，但由于缺少市场竞争，使得土地一级开发工作未能达到理想的效果。2002年至今，尤其是2003年国家开始对工业园区、开发区的设立审批开始清理整顿。地方政府为规范土地一级开发，满足经济发展和城市建设用地需求，各地陆续出台了一些地方文件，对土地一级开发的组织实施、合同监管、项目验收、资金管理等方面进行了规定。比较有代表性的是北京市2002年出台的《北京市土地一级开发管理暂行办法》，规定土地储备机构和政府以招标方式选择土地一级开发公司，并委托其实施土地一级开发，在将土地开发为熟地之后以公开方式向社会供应。北京市出台的一些土地一级开发文件推动了全国的土地一级开发。目前，依据国务院关《于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号，简称新36条）第（十）条：“鼓励民间资本参与土地整治和矿产资源勘探开发。积极引导民间资本通过招标投标形式参与土地整理、复垦等工程建设，……。”、第（十一）条：“鼓励民间资本参与市政公用事业建设。支持民间资本进入城市供水、供气、供热、污水和垃圾处理、公共交通、城市园林绿化等领域。鼓励民间资本积极参与市政公用企事业单位的改组改制，具备条件的市政公用事业项目可以采取市场化的经营方式，向民间资本转让产权或经营权。”、第（十二）条规定：进一步深化市政公用事业体制改革。积极引入市场竞争机制，大力推行市政公用事业的