王安石变法正文

政府职能对王安石变法的影响及启示思想政治部历史教育周新虎指导老师：余敏娟关键词：经济变法政府职能官吏贪污民心刖言王安石是在北宋日益因循守旧弊病百出的历史条件下，由宋神宗支持与领导的，王安石主持的一次自上而下的革新运动。这变革，充其量不过是地主阶级的一次内部的自我调整。所谓自我调整，所到底，其实是社会财富的再分配问题。在变法中，王安石确实曾将大地主及兼并之家剥削来的一小部分社会财产，转化为官方即国家所有，已救国家财政之急。但是，变法期间解决财政困难的主要手段，或者说增加国家财政收入的主要来源，并不是来自大地主兼并势力的剥削所得，而是直接来自农工商。王安石是用各种办法，巧立名目，加剧搜刮下层民众，以解决北宋的财政问题。在儒家思想占统治地位的北宋，鉴于历代尤其是唐代的历史经验，当时有见解的官僚知识分子，都认识到作为物质财富创造者的农民，不能无限度的安心从事生产活动搜刮，不能横征暴敛，而应让他们休养生息，有从事生活和生产的基本条件，。王安石同样具有浓重的儒学观念，他也曾主张宽民，爱民，在地方当官时也做出了成绩。因此，在王安石刚被召进京城的时候，士大夫们都很高兴。按理说，推行变法应该一帆风顺，皆大欢喜的，然而事与愿违。原因在那里？在于国家实在缺乏财富了。缺乏到例行的恩赐都拿不出东西来。宋神宗当然十分焦急。王安石起初并不了解国家的状况，当他了解后，吓了一跳，只得应宋神宗之意，解决这个财政空竭的燃眉之急。这是王安石跨出的关键一步，。这一步影响了整个变法。他不是从节省开支着眼，从休养生息，稳妥的发展着手去解决财政问题，而是伸手向下面大量的要钱要物，这就造成了悲剧。当时，一些知识分子看到了这种不正常的状况。有人总结过：“昔王荆公以兴作之说说动先帝，先帝信之患财之不足也，乃散青苗，置市易，敛役钱,变盐法，凡政之可以得民财者无所不用。”[1]（《西台集》卷7.）新法确实有其他不是为了“得民财”的一面，但是，只要加剧了搜刮民财，王安石变法也就注定要失败了。一、政府的敛财使变法南辕北辙纵观王安石的“富国之法”，其目的是要实现“民不益赋而财用饶”。但事实上，在颁布的这些法令当中，除了“农田水利法”体现了王安石“因天下之利而生天下之财”和“欲富天下资之天地”的思想外，其余的法令大多是政府通过对经济的控制干预来增加国家的财税收入。本来按照王安石当初提出的“因天下之利而生天下之财”的思想来着手改革，就应该把重心放在调整政策、减轻赋役、休养生息、发展生产上，甚至需要通过兴修水利这种增加投入的办法来增加财政收入，其效果是可以长久的。但在北宋所面临严重的财政压力下，王安石等不及考虑久远的打算，他放弃了最初的颇有点远见卓识的借天下之力的理财措施。致使他的变法无可避免地具有了明显的敛财色彩。先讨论青苗法“青苗法者,以常平籴本作青苗钱，散与人户，令出息二分，春散秋敛。"[2]（《宋史》卷三二七）是王安石参照其在鄞县“贷谷与民，立息以偿”的经验并着重参照了李参在陕西贷钱还谷的经验制定并颁布的。其目的据王安石称是“凡此皆以为民，而公家无所利其出，亦先王散惠兴利以为耕敛补助，裒多益寡，而抑民豪夺之意也”[3]（徐松辑《宋会要辑稿》《食货》四之一六、一七）。青苗法在全国的推行，犹如在平静的湖面推进了一块巨石，一石激起千层浪。苏辙在青苗法颁布之初就给王安石提出了反对意见。苏辙说：“您在地方呆了这么多年，那些贪官污吏您又不是没见过。这个法从立意上是好的，但是到了他们手里，绝对执行不好，说不定又会成为他们盘剥百姓的一个手段，肯定会有地方官提高利息从中贪污。再说，借钱容易还钱难，百姓借来的钱花掉了不一定有能力按时还上，那些衙役很可能借这个机会强征暴敛，指民以罪，最终弄得家破人亡。”而随着青苗法的执行，确如苏辙所言，这样一个说来是为民兴利的好法产生了严重的弊端:首先，地方官对推行青苗法意见不一，有的人希望通过积极执行青苗法来博得上司的好感，获得升迁的机会。有的人则积极研究青苗法的空子，挖空心思从中取利。有的人则因为青苗法带来的繁重工作量而怨声载道，在执行过程中不过走走形式，敷衍了事。其次，青苗息钱远超出二分利息。虽然，常规来说政府半年收取二分利息比之兼并之家的高利贷要低些，多少可以减轻贫民的负担。但是，在执行过程中由于封建官吏的营私舞弊，贫民的实际利息负担远远要超过二分之息，司马光就指出，“窃惟朝廷从初散青苗钱之意，本以兼并之家放债取利，侵渔细民，故设此法，抑其豪夺，官借贷，薄收其利。今以一斗陈米散与饥民，却令纳小麦一斗八升七合五勺，或纳粟三斗，所取利约近一倍。向去物价转贵，则取利转多，虽兼并之家，乘此饥馑取民利息，亦不至如此之重。”[4][（《司马光奏议》卷29《奏为乞不将米折青苗钱状沢）司马光对青苗息钱的看法可能有所夸大，但是青苗息钱之重却是不争的事实。所谓“名则二分之息，而实有八分之息”[5]（晁说之《嵩山文集》卷1《元符三年应诏封事》）按青苗法规定，对贷者二分取利，年息四分，这已经不是什么薄利，况且有的地方多达三分，年息高达六分。再次，借的时候给粮而粮价高，还的时候折算成钱而粮价相对就低，这使利息在无形中增加了很多。农民从政府那里借得二分息的青苗钱，虽然能应一时之急，但其产出仍不足以还本付息。况且，以钱纳青苗之本息，由于当时钱贵物贱，又额外增加了农户的负担。显然，青苗钱贷放的结果只会使农民陷入债务困境而不能自拔。韩维曾对神宗言“近日畿内诸县近督青苗甚急，往往鞭挞取足，民至伐桑为薪以易钱贷。旱灾之际，重罹此苦。”⑹（《全宋文》卷1067韩维12《乞益蜀除租税奏》。其四，民户拖欠青苗钱后，势必影响青苗本钱的后续来源，这也导致地方官府会用各种方法催纳，而官府由于收息钱过急,致使农民深受其害。如山阴县,“正月放夏料，五月放秋料，而所敛亦在当月,百姓得钱便出息输纳，实无所利。”[7]（《宋史》卷二七六）青苗法执行中出现的各种问题陆续被反映上来，各式各样的奏章像雪片一样飞送朝廷。韩琦和苏轼的奏章使神宗十分震动。熙宁三年二月一日，谪名府的老臣韩琦上了一道几万言的奏章，指出青苗法的弊端，在这份奏疏中，韩琦说河北路至今仍普遍存在一刀切的现象，还附上了地方官强令百姓贷款的告示原件。韩琦说：“各乡富户，从来都是放贷之人，今乃强令其贷款，怨声载道，至于贫穷之人，本勉强度日，今必令其出息，衣食不足，息从何出。”接着他又详细介绍了各项各路人户的贷款情况，描述了一些还不上贷款者在地方官的强迫下不得不卖田卖地，偿还本息。苏轼也进献万言书，他就青苗法之弊向皇上直接质询：“青苗放钱，自昔有禁。今陛下始立成法，每岁常行，虽云不许抑配，而数年之后，暴君污吏，陛下能保之欤?……且常平官钱，常患其少，若尽数收籴，则无借贷，若留充借贷，则所籴几何，乃知常平青苗，其势不能两立，坏彼成此，所丧愈多，亏官害民，虽悔何逮.”[8]《苏轼文集》卷25《上神宗皇帝书》。神宗的信心动摇了，最终下定决心，青苗法停止执行了。从免役法看：一般以为，役法的改革，在王安石变法以前，已成为社会上一种普遍的要求。差役法的受害者，无疑是乡村中的上三等户，其中第一二等担任衙前、里正，户长，三等户担任弓手，当三等户不足时，才从下户中差出，至于壮丁之类的轻役，则由下等户担任。因此，下等户的差役比较上三等户来说无疑是轻的。仁宗时，韩琦就指出，乡村上户通过各种方式“免上等”“就单丁”[9]《长篇》179以逃避衙前差役。尽管朝廷与至和二年取消诸路里正衙前取之以乡户衙前，但行之十年，“民间贫困甚与旧”，以至于“上户寝少，中下户寝多”。这些都可以说明，受差役危害的是乡村的上户而非下户。因此，改革差役是地主阶级内部的普遍要求。应该说，免役法的制定是中国历史上得一件大事，在某种制度上它的意义超过了熙宁新法中的任何一项法令。王安石制定免役法用有偿的雇佣制代替无偿的募役制，按经济规律讲，减少了农民在承担差役过程中的不合理现象，无疑是社会的一大进步。然而，任何事情从想法到落实都可能出现偏差。此法也的确产生了一些积极的作用，减轻了农民的差役负担，但同时也存在一些严重的问题。比如，免役法规定“当役户”和“不当役”的下等户均需交纳“助役钱”，前者因为免去了以前必须负担的各色差役，纳“助役钱”理所当然,但后者本来不应役,现在出钱就不合理了，这成为加在他们身上的一笔沉重的赋税负担。免役法原来享受特权的官吏之家也不得不交免役钱，而且数额比较大，对于管户来说，在实行差役法时十年轮一次差，平均一年要一百贯钱，而实行免役法之后，每年要交五百贯，是原来的五倍。可以说严重损害了他们的利益。苏辙就为官吏之家抱不平：“官吏之家，原不承役，自公卿之下无得免者，如此与民齐事，必怨无疑。而免役法在执行操作中也存在与青苗法相类似的问题，地方官为了扩大收入，使原来规定不交免役钱的家庭一律交钱，这种现象十分普遍。每户所交的钱虽然不多，但对原本贫困的百姓也是不小的负担。因此，有些地方出现了“杀牛卖肉，伐桑卖薪”的现象。由于下层人民在整个社会占百分之八十以上。因此聚集起来也是个很大的数额，占了免役法收入的大部分。此外，免役法还规定在役钱之外，“率其数增取两分，以备水旱欠厥”，是为“宽剩钱”。［10］《长编》卷227.这是政府借赈灾之名，即青苗钱盘剥之后，有一笔压在农民身上的负担。有人估计，从熙宁六年至九年，仅仅成都路的“宽剩钱”就达七百万養［11］（漆侠《王安石变法》278页）其数量之大令人吃惊。我们有什么理由认为，免役钱旨在减轻农民负担，而事实上减轻了农民的负担呢？从市易法看：市易法于熙宁五年三月实行，于汴京设都市易司，边境和重要城市设市易司或市易务，平价收购市上滞销的货物，并允许商贾贷款或赊货，按规定收取息金。在东京设置市易务，出钱收购滞销货物，市场短缺时再卖出。从变法的意图上看，是为了抑制兼并，防止垄断。然而事实上，市易法放贷的最大得利者是主管的官吏，而遭受损失的却是政府，即国家投入了巨大的资本，却赚不到什么，甚至还亏本。因为市易务作为封建垄断性官营机构,必然要设置大量官吏，政府必须为此付出数额巨大的管理和监督费用，加上贪官污吏的贪污受贿、营私舞弊，使官营商业高成本运作，非但不能赢利,亏本是必然的。正如苏轼所指出：“今官买是物,必先设官置吏，簿书廩禄，为费已厚，非良不售，非贿不行，是以官买之价，比民必贵，及其卖也，弊复如前，商贾之利，何缘而得。”苏东坡的上神宗书元祐元年（1086年）六月，韩川在《乞罢市易奏》中也认为：实行市易法，“仓务共占官六员，专副书吏、库级等不减百人，月给俸食几千缗，所收之息,不补所费之半。窃惟市易之设,虽曰平均物直，而其事则不免计较以取利，使获其利，实足以佐用尚不可，而又所收不补所费，顾可为邪？”［12］韩川《乞罢市易奏》•那么政府要扭转市易务的亏本经营，使其长期、全面运转,在国家财政补贴无力支付的情况下，唯一的办法只能依靠政府的强制力量，将成本积累转嫁到普通消费者头上。市易法发展到后来，把最初的“并不得抑勒”的规定抛到脑后，对许多商品实行强买强卖。如前所说•任职于市易司的魏继宗说：“凡商旅所有,必卖于市易；或非市肆所无，必买于市易。而本务率皆贱以买，贵以卖，广收赢余。”食盐专卖后，“盐价既增，民不肯买，乃课民买官盐，随贫富作业为多少之差。买卖私盐，听人告，重给赏，以犯人家财给之。买官盐食不尽，留经宿者，同私盐法。于是民间骚怨”。而且市易法增加了交易成本，导致一定数量的商品价格上升，消费者的购买数量下降,本来不滞销的商品都成了滞销商品，官府又不能亏本，市易务等机构还要靠赚钱维持运转，就只好靠强买强卖盘剥百姓了。市易务在赢利中其职能也逐渐异化，平物价抑兼并的初衷完全丧失，在官营垄断商业中连蝇头小利也不放过。正如苏辙所批评的:“今自置市易.无物不买，无利不笼:命官遣人.贩卖南北;放债收息.公行不疑:杜绝利源.不予民共。观其指趣.非复制其有无.权其轻重而已也。徒使小民失业.商旅不行.空取专利之名，实失商税之利。”最后以至连水果芝麻梳朴之类的小商品也作为官府的经营对象。市易务还采取各种办法抽税，官吏甚至敲诈勒索。如郑侠就揭露说:商人出京师城门，“但是一二顶头巾，十数枚木梳，五七尺衣着之物，似此等类,无不先赴都务印税,方给引照会出门”。市易务在借贷方面也损害了中小商人和城市居民的利益。王安石的弟弟王安礼就对神宗说：“市易法行，取息滋多，而输官不时者有罚息，民至困穷。”元丰二年（1079年）八月，都提举市易司也承认“诸路民以田宅抵市易钱久不能偿，公钱滞而不行，欠户有监锢之患”。因借市易钱而遭监锢的事实说明，中小商人在市易法的实施中不是获得好处，而是受到损害。市易法也正是由于政府在各个方面进行管制，导致中小商人和城市平民的利益受到损害，社会基础遭受破坏，致使市易法最终被取消。从均输法看：熙宁二年（1069年）七月，实施“均输法”，对原先的“贡输法”进行改革。宋朝建立后，为保障京师开封的“上供”即朝廷与政府的需求，设“发运使”负责在东南六路采购各类物资并运输至京师，称为“贡输”。贡输法慢慢出现了弊端，一是“内外不相知”，发运使既不掌握京师诸仓库的物资储存情况，也不清楚朝廷与政府的具体需求情况；二是“盈亏不以相补”，发运使的工作被动，在丰收物贱之年、便于运输之地不敢多采购，而在歉收物贵之年、运输困难之地又不能少采购，只是“按簿书，促期会”，按照既定的采购清单，如数采购和如期运输。这种僵化的贡输法，常常造成贡输物资与实际需求之间的严重脱节，某些贡输物资远远超过实际需求，积压过剩，到最后只得低价出售，致使“远方有数倍之输，中都有半价之鬻”；而某些贡输物资却又远远不能满足实际需求,只好再通过市场进行购买，善于投机钻营的富商们就趁机抬高物价，结果“富商大贾因得乘公私之急，以擅轻重敛散之权”，政府反而丧失了对市场的有效调控。为革除上述弊端，王安石开始推行“均输法”。第一、确立“徙贵就贱，用近易远”的供应原则。第二、扩大发运司的职权，拨给发运司专项资金，用于采购，赋予'从便变易蓄买”的权力，并增辟官吏。第三、建立京师所需与发运司上供的信息沟通体制，让发运司预先知晓京师库藏状况，根据实际需要合理安排籴买、税敛、上供。均输法把政府采购和政府商业经营结合在一起，强化了政府对于商品流通和商品交易领域的调控，增加了政府财政收入，限制了富商大贾的经营空间和对市场的操纵，对稳定经济秩序发挥有一定作用。然而均输法随着变法的深入出现了问题：政府持巨资进入商业运营和市场交易，依托行政力量对商业和市场进行干预操控，处于强权强势地位，这势必破坏价值规律和市场法则的自我调节作用，冲击正常的商品流通和商品交易秩序，削减商品经济发展的纯粹度和自由度，从而最终给社会经济的健康发展造成伤害。而且均输法在执行中也存在折钱过重、钱米并征和折钱不均三个方面的问题。在歉收米贵之际，政府不征米改征钱，如果按丰收米贱地区的粮价折钱，对减轻农民负担是有利的。但有时官府折征的钱数比当地的市场价格都高出不少，这就反而加重了农民的负担。这是因为均输法同样担负着为朝廷敛财的重任，所以各路官员都恨不得多从人民手里多征收一点。元丰后期甚至还出现了发运司把正常经费的籴本冒充“羡余”献给皇帝的恶劣现象。另外，在离汴京较近的淮南一带籴米，向较远的江、湖地区征钱，这是符合均输法“用近易远”之原则的，可以节省运费，但也造成了购买钱款投放不均，客观上加剧了东南其他地区的钱荒。从方田均税法看：“理财”在宋时被提到前所未有的高度，虽然宋时的经济得到极大的发展，甚至繁荣程度空前，但是对于“冗官、冗兵、冗费”的宋王朝来说总是入不敷出的局面，而田赋收入占了国家财政收入的大半，所以政府对田赋的管理是财政管理中最重要的一环。熙宁五年（1072年），王安石颁布了方田均税法，其中包括“方田”和“均税”两个方面。它是针对北宋土地占有极不均等，贵族官僚广占田园而不纳税，贫民“产去税存”的现象进行改革的。方田均税法的颁布，其目的是希望通过调整赋税来实现对国家的治理。因此方田均税法的实施是很有必要的。也取得了明显的效果，不仅扩大了政府所控制的税田，增加了赋税收入，也在一定程度上改变了官僚地主有产无税、而农民产去税存的不合理现象。当然，方田均税法只是意在通过“履亩而税”而做到“均税”，并不想去改变“田制不立”、“不抑兼并”的国策，也没有触及到土地制度和土地所有权问题，因而其变法改革的深度是有限的。治标不治本，自然不可能取得根本成效。方田均税法本身也存在明显的制度缺陷，从九月的丈量清查到次年三月的“揭以示民”，需要的时间过长，成本也太高，在当时吏治因循推诿的不良局面下，实难取得重大成功。方田均税法实行后，官僚贵族和地主豪强所占有的土地无法再隐瞒了，必须按土地的多少和质量的等级向国家纳税，占地多者交税多，占地少者纳税少，少数农民承担国家大部分租税的不合理现象得到了改变。这也遭到兼并之家最为激烈的反对，实施范围仅限于东京、河北、陕西等路。从农田水利法看：农田水利法是这几项经济变法中较好的体现了王安石的“因天下之利而生天下之财”思想的。农田水利法实行按验制度和差官察访制度，水利工程从规划、兴修、竣工都处于政府的监控之中，管理体制也比较完善。按照农田水利法的规定，各级官员提出的农田水利计划，都要经过有关部门的考察，按验是否可行，可行的话才能修建。中央政府对各级官吏提出的农田水利计划进行按验，这样可以防止弊大于利的工程兴修。如董敦逸任知县时，“时方兴水利，提举官调民凿马渡港，云可灌田二百顷，敦逸言于朝，以为利不补害，核实如敦逸言。免役夫十六万，全旧田三千六百顷”。中央政府停止“利不补害”的凿马渡港工程的兴修，由此可见，按验制度所起的作用。为监督水利工程的实施及保证农田水利工程质量。此外，中央政府还实行差官察访制度。差官察访制度有以下好处：其一，中央政府可以及时的了解各项工程的利弊。其二，可以监督地方政府兴修农田水利工程的进展情况。按验制度从源头上把关，避免农田水利工程的伪滥；察访制度监督农田水利工程的实施，保证质量。在这样的管理体制下，中央政府就有可能做到既预防不切实际农田水利工程的出现，以免浪费人力、财力，又可以对地方政府的欺骗行为进行处罚、对有功者进行奖励，有利于统一思想，坚定信心，避免听信浮议而缀修本可以兴修的水利工程。此外，政府还进行赏罚较为分明的考课制度。农田水利法明确把兴修农田水利规定为地方政府的重要职责，熙宁三年八月，又规定：每年岁终，各地要将各地农田水利情况上报司农寺，“天下水利兴修过若干处，所役过若干人功，若干兵功，若干民功，淤溉到田若干顷亩，增到税赋若干数目，农田开辟到若干，生荒地土增到若干”，以便司农寺对地方政府农田水利情况进行考课，并根据考课情况予以奖罚。这种有功者赏，犯错者罚的考课制度无疑会激励广大官民兴修农田水利的积极性。但农田水利法也并没用完全脱离敛财的性质。凡遇“工程浩大，民力不能给者”可向国家贷款，但须“仍依青苗钱例”支付20%的利息，限期还官。□宋会要辑稿•食货[M].北京冲华书局，1984很多工程都由百姓出钱也加剧了农民的负担。二、吏治的腐败使变法南辕北辙从青苗法，市易法，均输法，方田均税法的立法设计看，变法的宗旨是富国强兵，摆脱“积贫积弱”的局面，减轻百姓的负担，实现政府与百姓的“双赢”，里面绝大多数变法条款在制定时都是有益无害的。但是，变法在实施中被严重扭曲，新法实施的结果则出人意料的恶劣。在青苗法实施中，各级政府官员先强行放贷，又暴力收贷，层层加码，逐级提高利率，加上贷款手续繁琐，经办官员敲诈勒索，索贿受贿，利民之法在基层社会变成了贪官污吏敛财的手段和借口，造成名怨沸腾，变法的目的和合法性受到广泛的质疑。市易法在实施中走向了反面，作为执法主管部门“常平市易司”滥用职权，堕落到自己的对立面，投机倒把，中饱私囊，欺行霸市，扰乱市场秩序，成为老百姓痛恨的“官倒”，比变法前的富户奸商还坏。而均输法设立的“政府采购制度”被主管部门扭曲，架空，“发运使衙门”垄断经营，滥用职权，扭曲政策，一头吃财政，一头吃客户，居中盘剥利润。其他新法也遭受了不同程度的扭曲，给贪污腐败行为以可乘之机。政策在执行中违背了初衷，其结果是可想而知的。方田均税法实施也凸显腐败，大致可分为以下四点，一为丈量不实，有两百亩方为二十亩的，有九十六亩方为七十亩的，虔州之瑞金就是如此，有租税一十三钱而增至二贯二百的，有租税二十七钱增至一贯四百五十的，虔州之会昌就是如此。二为方田加税，方田均税是为小民减轻一点负担，解决产去税存的问题，他们背道而驰，往往于旧管税额外，增加税数，有一邑之间增加数万的。三为造谣惑众，不少官吏故意歪曲方田均税条例，煽惑小民让他们贱价卖出田业，或毁伐桑桎，破坏社会秩序。四为节外生枝，在方田过程中，不照章办事，把一些荒山野岭作为良田进行方丈，敲诈勒索，民众因此流离失所。方田均税官吏给方田均税法制造了很大的障碍，使效果显著的方田均税推行不下去了。但从更深层次来看，封建社会的官场腐败是必然的。“千里来做官为的吃和穿”，“三年清知府，十万雪花银”是他们当官的目的。大宋王朝从上至下都烂透了，靠这样的官员去实施新法，新法只能成为他们的又一