行政组织与人事要素

第四讲行政组织与人事要素2006年8月1第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤知识网络图行政组织（一）行政组织的含义（二）我国的行政组织（三）行政组织的构成要素及特征（四）行政组织的设计原则（五）行政组织的类型与政党组织权力机关司法机关的区别领导体制类型结构类型权力体系类型机构类型（一）国外的主要行政组织理论（二）马克思主义的行政组织理论古典的行政组织理论新古典的行政组织理论行政组织行政组织行政组织（一）我国行政组织改革的必要性（二）解放以来的行政组织改革1.存在的问题2.改革的历史2006年8月2第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤第一节：行政组织第二节：国家公务员制度主要内容2006年8月3第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤

“20世纪我们成功的基本手段既不是我们的军事威力，也不是我们的财富，而是我们最为成功的社会发明：现代组织”。

第一节：行政组织2006年8月4第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤一、行政组织的含义构成要素及特点（一）组织的含义1、组织在我国原始的含义是指将丝麻等纺织原料制成布帛，也就是组合编织的意思。在西方“组织”(Organization)一词来源于“器官”“Organ”引申到现代社会管理中，专指人的群体和集合体，用来表示一切由相互依赖和相互作用的各个部分所构成的，一个随环境变化而不断进行自我适应与调整的具有一定功能的完整的有机体。组织2006年8月5第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤2、行政组织行政组织广义的狭义的是一种特殊的社会组织，它通常指为行使国家权力，管理社会公共事务，根据宪法和法律，通过权责分配、层指一切具备计划、组织、协调和控制等行政功能的组织。既包括国家行政部门的组织，也包括国家立法、司法等部门内履行行政职能的组织，还包括企事业、群众团体内部相应的机构是指政府机构。行政管理学所说的行政组织特指狭义上的行政组织，即政府机构。是指依照国家宪法和法律的规定，在行政过程中为执行公共事务，通过分配任务和责权对2006年8月6第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤权威性强制力资金来源于国家预算3、行政组织的主要特征2006年8月7第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤行政组织静态的组织结构动态的组织活动过程是国家为执行政务而依法组建的行政机关体系，它包括组织的机构设置、权责划分、人员配是指行政机关为完成行政管理任务而进行的合理有效的相互作用的组织活动和运行过程。统一2006年8月8第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤中央人民政府地方各级国家行政机关（二）我国是最高国家行政机关，其任务是组织管理全国政治、经济、文化和国防等方面的行政事务；是在中央人民政府的领导下，组织和管理所辖行政区域内的各种行政事务。1、中央人民政府地方各级国家行政机关2006年8月9第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤中央政府的组织机构2006年8月10第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤2、行政组织与政党组织的区别党组织行政组织政治组织国家机关的组成部分；政治领导、思想领导、组织领导。凡属政府职权范围内的工作应由各级行政组织讨论决定。党不能直接行使行政组织的职权2006年8月11第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤行政机关与权力机关都属于我国国家机关的组成部分。在我国国家机构中，居于最高地位的权力机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；国务院即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关，地方各级行政机关是地方各级权力机关的执行机关。行政机关由权力机关产生，对其负责，并接受其监督。因此，行政机关和权力机关是一种从属的而不是平行的关系。这不同于“三权分立”的权力结构。3、行政机关与权力机关的区别2006年8月12第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤4、行政机关与司法机关的区别行政机关司法机关法院检查院管理国家政务是国家审判机关是法律监督机关承担管理国家政务的责任依法独立行使审判权依法独立行使检察权司法机关既无权管理国家政务，也不承担管理国家政务的责任行政机关无权干涉其审判活动行政机关无权干涉其检察活动。2006年8月13第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤

行政机关是按宪法和法律程序组建的，它以国家强制力为后盾，行使国家行政权，对其管辖内的社会团体具有约束力。

社会团体（我国境内组织的），不具有国家权力的属性，各社会团体必须依照规定到当地民政部门申请登记，经核准登记后方可进行活动。各社会团体的章程、规定等，不得与宪法、法律相抵触，且仅对其团体成员具有约束力。对于社会团体的合法活动，行政机关应给予支持，使其更好地表达和维护各自所代表的群体利益，更好地发挥参政议政、民主管理和民主监督的作用。5、行政机关与社会团体的区别2006年8月14第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤（三）行政组织的构成要素及特点1、行政组织的构成要素（2）．职能范围（3）．机构设置（4）．权责体系（5）．人员构成（6）．物质基础（1）．组织目标（7）．价值观念（8）．规章制度2006年8月15第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤2、行政组织的特征2、行政组织的特征(1)政治性（2）职能的广泛性和服务性。（3）活动的法制性。（4）职权的权威性。(5)机构的动态性。2006年8月16第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤（四）、行政组织的设计原则（四）、行政组织的设计原则(1)需要原则(2)精简的原则(3)统一的原则(4)服务的原则(5)法制的原则2006年8月17第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤国内外的组织设计原则国内外的组织设计原则1.精简精干原则2.权限系统原则3.幅度适中原则4.命令统一原则5.分工协作原则6.权变原则7.法制原则2006年8月18第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤（五）、行政组织的类型1、行政组织领导体制类型（1）首长制（2）委员会制（3）混合制2006年8月19第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤我国的行政组织体制委员会制首长负责制1954年宪法1982年宪法国务院实行集国务院实行总理负责制，2006年8月20第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤2、行政组织结构类型纵向结构横向结构直线--职能式结构第一，按地域划分第二，按管理职能划分综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式，各级部门间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。管理层次与管理幅度是层次节制，只管一个层次，2006年8月21第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤

中央省、自治区、自治州、辖区(县)的县、自治县、乡、民族乡、我国的直线——职能式行政组织结构2006年8月22第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤集权制分权制是指决策权集中在上级和中央机关，地方和下级机关没有或很少有自主权，凡事都必须依据上级命令或秉承上级指示办理的权力体制。是指下级机关在其管辖范围内有较大自主权，能自行解决、处理问题，不必事事请示上级，上级机构对下级机构在其权限内决定的事项不予干涉的组织体制。优点缺点优点缺点①政令统一，标准一致，力量集中，指挥灵便，可以防止地方分裂，②有利于推行跨区域的大型综合建设项目和社会治理工程；③有利于提高组织应变能力，便于命令的贯彻和执行。①上级权力过于集中，容易滋生官僚主义，导致独断专行；②上级决策中枢事必躬亲，负荷过重，力不从心，往往事与愿违；③下级无权决定和处理任何问题，往往消极待命，成为执行政令的工具，主动性和积极性必然受到挫伤，缺乏应变能力，降低工作效率。①便于发挥下级组织的主动性和积极性，激发下级的工作热情，克服权力过分集中的现象；②便于下级在本地区内因地制宜处理问题，培养下级的民主意识，达到分权分工、分级治事、分层负责，使行政体制富有弹性，应变能力增强，能发挥组织的整体效能。①如果权力过度分散，则会破坏政令统一，导致指挥失灵，控制不力；②下级组织机关彼此分离，容易形成地方势力，产生本位主义、分散主义，甚至产生有令不行，有禁不止，上有政策，下有对策等现象。3、行政组织权力体系类型2006年8月23第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤我国的行政体制是典型的集权制。行政权力集中在上级机关，下级机关必须按上级机关的法令或指示办事。但我国在实行集权制的同时，也吸收了分权制的一些优点，比如我国宪法规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这表明，在具体的组织设计时，应充分考虑集权、分权的利弊，将两者有机结合起来，在坚持统一领导的基础上，朝着明确授权、增强行政机构整体活力的方向发展。我国的行政体制2006年8月24第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤

（1）领导机关。（2）职能机关。（3）辅助机关。（4）监督机关。（5）派出机关。4、行政组织机构类型2006年8月25第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤(二)马克思主义的行政组织理论（一）国外主要行政组织理论分析二、行政组织理论1、古典行政组织理论2、新古典组织理论(即行为科学的组织理论)3、现代组织理论1、马克思、恩格斯的行政组织理论2、列宁关于社会主义行政组织的理论3、我国在民主革命时期形成的行政组织理论2006年8月26第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤（一）国外主要行政组织理论分析1、古典行政组织理论泰罗(F．W．Taylor)把组织成员看作机械性组织中的—个部件，主张对他们的生活机能和工作行为进行分解和合成，建立一套标准化的、规范化的工作方式，最大限度地提高组织效率。法约尔（H．Fay01)古立克(L．Gulick)提出分工协作、权责一致。命令统一、指挥统一、集权与分权适当、秩序、强化纪律、层次与职能协调、保持人员稳定、整体利益、报酬公平、鼓励创新，平等待人和培养集体精神等组织建设的14项原则和计划、组织、人事、指挥、韦伯(M．Weber)主张依法管理、权责一致、分层定等、专业分工、竞考录用人员、以职定薪等才是“理想型”的组织。2006年8月27第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤

(1)静态的而非动态的。

(2)封闭的而非开放的。

(3)形式的而非实质的。早期组织理论的共同特点2006年8月28第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤（一）国外主要行政组织理论分析2、新古典组织理论(即行为科学的组织理论)梅奥(E．Mayo)的人际关系组织理论主张建立一个“和谐有效率”的组织，必须注重组织成员行为、动机的研究，用民主方式进行管理，激励成员的积极性。巴纳德(C·Barnard)重视正式组织与非正式组织、个体与群体的平衡，认为组织是人群间互相影响关系所组成的系统，组织只有在对有贡献的成员提供满足，确保其贡献与满足平衡时，才能抵消成员对组织的离心力，从而提高组织效率。西蒙(H．A．Simon)认为决策贯穿管理的全过程，管理就是决策，组织是由作为决策者的个人所组成的系统，组织的功能在于提供2006年8月29第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤（一）国外主要行政组织理论分析3、现代组织理论卡斯特(F.E.Kast)、罗森茨韦克(J.E.Roscnzweig)代表的系统分析组织理论劳伦斯(P．R．Lawrence)、洛西(L.W．Lorsch)、伍德沃德(J．Woodward)的用系统分析方法研究组织，认为行政组织是一个“结构的社会技术系统”，由许多分系统组成；组织又是一个有机的开放性系统，是受社会经济、文化等环境影响的生态系统，它在与社会环境的互相作用中建立和维护自身的工作流程，从而保持组织功能与社会环境的动态平衡。主张“如果……那么”这一权变关系，认为组织权变关系依据环境自变数和管理因变数间的函数关系来确定。不同的组织模式和管理方法的有效性，将随组织内外各种因素的变化而变化。因此，组织必须随机应变，没有统一的、一成不变的组织模式，不能把某种在特定环境中有效的组织模式和方法生搬硬套。2006年8月30第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤

纵观西方组织理论的发展，可以看到，它从重视组织的制度规范到重视人和组织行为的研究，进而发展到对组织进行宏观的、综合的研究，其中不少理论方法值得我们借鉴。但由于国情和行政组织的阶级实质不同，对上述理论我们不能全盘照搬，必须进行科学分析。西方组织理论的特点2006年8月31第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤(二)马克思主义的行政组织理论1、马克思、恩格斯的行政组织理论（1）主张人民参加政府管理（2）主张建立“廉价政府”，简化机构（3）在政府组织形式上，采取“议行合一”的形式（4）必须彻底清除国家等级制，（5）勤务员可以罢免并经常处于公众监督之下（6）真正的负责制来代替虚伪的负责制2006年8月32第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤

(1)主张精简机构。(2)强调民主管理。苏维埃政权实行了选举制、罢免制和监督制等民主制度。(3)强调政府组织的效能问题，认为如果政府组织不能高效率地工作，“那末也就谈不上实现什么社会主义了”。(4)克服政府组织中的官僚主义现象，这些理论原则，丰富和发展了马克思主义行政组织理论。(二)马克思主义的行政组织理论2．列宁关于社会主义行政组织的理论2006年8月33第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤(1)坚持共产党对政府组织的领导；(2)依靠人民大众管政府；(3)强调政府组织的设置必须适应革命中心任务的需要；(4)实行民主集中制的原则，较好地划分中央政府与地方政府的职权，调动各方面积极性；(5)实行精兵简政，要求“达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的。”(6)注重政府组织的作风建设，强调实事求是，密切联系群众等。(7)加强思想政治工作，形成官兵一致、军政一致、军民—致的良好人际关系。新中国成立后，这些经验和原则得到了进一步的补充、完善和发展。(二)马克思主义的行政组织理论3．我国在民主革命时期形成的行政组织理论2006年8月34第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤

1.行政组织改革是适应社会发展规律，促进经济发展的必然要求。2.行政组织改革是消除行政组织自身的种种弊端，提高行政效率的重要途径。(一)行政组织改革的必要性三行政组织的改革2006年8月35第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤1958年，英国著名史学家帕金森在其《帕金森定律》一书中，描述了当时英国政府组织存在的官僚主义和低效率的状况，指出领导者的无能与嫉妒必然造成机构、行政人员的恶性膨胀，而膨胀的不断发展必定造成这个机构不可逆转的“死亡”，“生长膨胀一再膨胀一直至衰亡”，这就是官僚机构的运动规律。这条规律被称为“帕金森定律”。《帕金森定律》2006年8月36第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤(1)机构重叠，职能交叉；(2)结构不当，功能不全；(3)人员结构不合理，素质不高；(4)中央与地方职责不清，机构设置层层对口等。

(二)解放以来我国行政组织的改革我国行政组织存在的问题2006年8月37第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤1958文革期间1982198819921959年国务院81部门减到60个期间国务院减到32个部门，政府工作处于瘫痪1982年国务院精简到63个部门国务院的部门由72减至65个国务院由68减为59个，精简13％。国务院85个非常设机构