农村综合改革与乡土财政体制改革的辩证关系

农村综合改革与乡土财政体制改革的辩证关系

2005年全国农业和农村税收改革试点工作会议提出，我们应积极有效地推进以市政机构、农村义务教育和区域金融系统为重点的农村综合改革。中共十六届六中全会则进一步要求,完善财政奖励补助政策和省以下财政管理体制,着力解决县乡财政困难,增强基层政府提供公共服务的能力。由此,以缓解县乡财政困难、增强县乡政府公共产品提供能力和公共服务能力为核心的农村综合改革不断推向深入。农村综合改革决定着县乡财政体制改革的深度与广度,县乡财政体制改革影响着农村综合改革的进展速度与发展程度。农村综合改革所要解决的核心问题是农村公共产品的分阶段提供,而县乡财政体制改革为满足不同地区农村公共产品的差异性需求奠定制度保证。作为农村综合改革的重要组成部分,县乡财政体制改革将有利于增强基层财政保障能力,有利于促进县乡政府公共服务水平提高,为推进社会主义新农村建设提供财力支持。针对我国东、中、西部地区发展不平衡现状,在差异分析的基础上,开展农村综合改革下的县乡财政体制研究,推动县乡财政体制的非均衡改革,具有非常重要的现实意义。一、农村社会运行中的思想矛盾:我国农村社会发展的历史逻辑与现实困境研究农村综合改革与县乡财政体制改革的辩证关系,必须从我国农村社会发展的历史逻辑和现实境遇出发,分析农村公共产品提供、农村综合改革、县乡财政体制改革三者之间的辩证关系。(一)明确县社会主义国家的运行目标我国农村综合改革的目标是进一步解放和发展农村生产力,巩固农村税费改革成果,促进农村经济社会事业发展,扎实推进社会主义新农村建设。这一目标要求建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、政府保障的农村义务教育体制和覆盖城乡的公共财政制度。只有确实转变县乡政府职能,建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制,才能为县乡财政体制的顺利改革提供坚实基础。1同时,进一步完善我国农村义务教育经费保障机制,可以减轻县乡政府的财政负担,为县乡财政体制改革的顺利进行提供物质支持。(二)合理界定县社会主义政县乡财政体制改革作为农村综合改革的重要组成部分,直接影响着农村综合改革的进程速度和发展程度。只有考虑到不同地区农村公共产品提供的差异性,明确公共产品的提供范围,合理界定县乡政府的支出责任,推进县乡财政体制非均衡改革,才能有效促进政府职能的转变,改变当前广泛存在的政府越位、缺位和错位现象,为乡镇机构改革的顺利推进提供财政体制保证。只有完善财政体制,合理划分各级政府事权,才能形成政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长的农村义务教育保障机制,为农村义务教育体制的改革提供财力支撑。(三)加强农村综合改革,为新农村建设提供动力农村综合改革是继以家庭承包经营为核心的农村经营体制变革、以税费改革为核心的农村分配关系改革后的我国农村的第三次重大变革。推进农村综合改革,是巩固农村税费改革成果的迫切需要,是建设社会主义新农村的重要内容,是关系农村生产关系和上层建筑的深刻变革。通过农村综合改革,调整完善农村生产关系和上层建筑,进一步解放和发展农村生产力,为新农村建设提供体制保障;调整国民收入分配结构,扩大公共财政覆盖农村范围,促进城乡资源的合理配置,为新农村建设提供必要的财力支持;转变基层政府职能,加强农村社会管理,搞好农村公共服务,建立农村工作新机制,为新农村建设提供动力源泉。深化农村综合改革,可以极大促进我国城乡经济社会的协调发展,推动社会主义和谐社会的构建。二、当前和存在的问题(一)全国县级财政体制进入新一轮调整期2002年财政部出台了《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》,提出完善省以下财政管理体制的目标,即“充分调动各级政府增收节支的积极性,切实保证机关事业单位工作人员工资的及时足额发放和基层政权的正常运转,逐步缩小辖区内地区间财力差距,促进国民经济及各项事业的持续快速健康发展。”财政体制管理目标的主要内容包括合理界定省以下各级政府的事权范围和财政支出责任、合理划分省以下各级政府财政收入、进一步规范省以下转移支付制度等,并进一步提出了根据乡镇经济状况合理确定乡镇财政管理体制的要求。近几年来,随着农村税费改革不断深入,县乡政府依存的财政基础发生了深刻变化,造成了乡镇财源不断萎缩,县级财政收入规模相对减少,对于主要以农业税费为财政收入来源的中西部地区和粮食主产区的影响尤为突出。经调查,河北省农业大县魏县2002年农业税收入占全县财政总收入的40%、占乡镇财政总收入的66%,2005年取消农业税后全县财政支出的87.4%要依靠上级转移支付来解决,沦为“要饭”财政。随着以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制为主要内容的农村综合改革的提出,特别是建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会相关政策的相继实施,促进全国各省市进一步审视对下财政体制,全国县乡财政体制进入了新一轮调整期。2004年以来,随着信息工程技术在财政管理中的运用,特别是“金财工程”的实施,部分省份为了进一步理顺和规范省以下财政分配关系,从解决县乡财政困难、发展县域经济、增强省级宏观调控能力出发,陆续实行了以“留利于县”为核心的“省直管县”财政体制改革。与此同时,各省市的县也进行了乡镇财政体制改革试点。河北省出台了《关于深化县乡财政体制改革指导意见》,对于经济发展前景较好、自有财力相对富裕、具有较强的城镇化发展潜力的乡镇,提倡采取相对规范的分税制体制模式;对于经济发展水平较低、自有财力薄弱的乡镇,提倡采用“统收统支加激励”的体制模式。湖北省出台了《关于改革和完善县乡财政管理方式试行意见的通知》,对经济较为发达、财政收支规模较大、财政收入增长能够满足自身支出需要的乡镇,实行“一级政府一级预算”的财政管理模式;对其他大多数乡镇,在保持乡镇资金所有权和使用权不变的前提下,实行“乡财县管乡用”的财政管理方式。(二)各级政府职责和财政支出责任不明确,导致责任关系不清1994年分税制改革对于财政收入的划分比较明确,但对于财政支出责任的划分却十分笼统,造成中央与地方财政支出范围不明确。各级政府职责和财政支出责任的界定是在中央与地方粗线条下划分的,既不明确,也不清晰,致使分税制财政体制实施过程中出现了范围不清、界限不明、上下级政府间相互推诿、事权交叉等现象。再加上我国正处于社会主义市场经济转型期,特别是农村税费改革和建设社会主义新农村中新增的政府管理责权和财政支出责任也需要界定,使得各种不确定因素对省以下财政体制,尤其对县乡财政体制影响较大。1.基层政府行政管理职能的做得容易被异化明确县乡政府职能,是县乡财政体制正常运行的关键和前提。由于目前政府与市场的分工不清晰,各级政府间职责划分不清,造成了当前县乡政府职能不明确,提供农村公共产品既有“越位”也有“缺位”。“越位”表现在:一些县乡政府受政绩考核制度和财力不足的影响,将扩大税源作为其行政的首要目标,过于注重对微观经济生活的介入,甚至不惜竭泽而渔、牺牲生态环境,无视政府创造良好环境的重要性和紧迫性,与民争利的行为屡屡发生;县乡部分企事业单位和经济组织担当了本属于政府的行政管理职能;很多需要市场本身和农民自己解决的问题,一些县乡政府却要下指标、定考核,直接插手村委会内部事务,干涉农民生产经营,替农民决策,甚至还存在用简单粗暴的方式解决问题的现象。“缺位”表现为:县乡政府对农村义务教育、医疗卫生、社会保障、基础设施建设等公共性很高的公共物品没有承担起应有的责任,欠账较多,建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会的一系列任务,还没有找到真正的承担主体,很难确定到底哪家或哪几家机构应该对此负担管理责任,如何分工也是待解决难题。这种“缺位”现象,在我国中西部地区尤为突出。另外,乡镇政府处于政府层级的底端,在当前我国“压力型”政府体制下承受的压力最大,机构设置保持与县级对应关系,除“六套班子”外,“七所八站”一应俱全,不得不把主要精力投放在完成上级政府交办的各项任务上,而疏于乡镇事务管理和乡村发展,造成乡镇政府职能“错位”。2.公共服务方面存在差距,且在全国各项目合理划分县乡财政支出责任,作为完善县乡财政体制的基础部分,是配置县乡财力和制定各级政府间转移支付制度的前提。当前县以上各级财政与县乡财政之间,以及县与乡财政间支出责任划分不清,农村公共产品成本分担不合理,已成为县乡财政体制的核心问题。本课题组将河北省经济实力较强的正定县和农业大县魏县作为典型县,对县乡财政支出责任在县以上、县、乡之间的划分现状进行了调查。从总体上看,河北省县乡财政支出责任不到位问题比较突出。正定县2在文化、体育等公共事业方面存在缺位问题,在城乡社区事务、医疗卫生、科学技术、环境保护等公共事业方面存在差距,农村义务教育支出、社会保障和就业等公共事业方面不能满足有效需求,公共安全和一般公共服务等公共事业方面面临着职能转变,经济发展与调节方式方法仍沿用财政直接投入方式;魏县3在文化、环境保护、体育、经济发展与调节等公共事业方面存在缺位问题,在城乡社区事务、科学技术等公共事业方面存在差距,农村义务教育支出、医疗卫生、社会保障和就业等公共事业方面不能满足有效需求,公共安全和一般公共服务等公共事业方面面临着职能转变。从县以上情况看,中央、省、市财政对县乡承担的农村义务教育、卫生保健、社会保障等效益外溢性公共物品和农业基础设施、农村公共设施建设等重要项目的投入力度不够。在中央、省、市、县四级财政间还没有建立起农村义务教育、农村社会保障、农村卫生、新农村基础建设分担机制等各项公共服务的共担保障体系和运行机制,这既不利于逐步实现农村基本公共服务均等化,也是社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会的主要障碍。中央财政还需要以建设社会主义新农村为主线加大投入,增大对义务教育、医疗卫生、科技文化、农业发展、社会保障和就业、公共设施建设等农村补助;省、市财政也需要加大对农村义务教育、公共安全、科技文化、医疗卫生、社会保障、农村经济、城乡社区等公共事业的投入。从县与乡镇财政提供公共产品与服务情况看,县级政府与乡镇存在着不对称问题。如正定县乡镇财政承担着企业科技三项经费、抚恤、农村社会救济、农村基础设施建设、农业技术推广、经济结构调整、计划生育等多项支出;而魏县乡镇财政除承担少量乡级公路修建经费外,全部事业发展支出都由县级财政承担,统一安排、统一管理,乡镇一级的财政管理职能形同虚设。3.县级财政之间资源匹配程度低,地方财力缺乏,造成了“食”字问题一方面,县乡政府拥有广泛而重要的事权职能。许多该由各级财政共同承担,特别是与公民权益直接相关,对社会经济发展和提高全民文化素质至关紧要的公共服务——义务教育,大部分是由县级财政承担,一般占预算支出的近40%;县乡政府,特别是乡镇政府面向农村,向全国人口70%以上的广大农民提供大部分基本公共服务。另一方面,在财政体制设计和改革中,各级财政都通过收入体制调整集中收入,处于基层的县乡级财政成为层层集中财力的对象。上级政府一般将数额大、稳定性好、增收潜力大的税种上收或实行共享,留给县乡两级尤其是乡镇级的税收种类数额小、不稳定、较零散、征收成本高。以大连市旅顺口区为例,2005年乡镇独立税种收入合计占一般预算收入不到15%,但县乡两级共享税收占本级一般预算收入均在61%以上。河北省的大部分乡镇与湖北省、山西省、青海省的全部乡镇基本上已丧失独立财政能力,使乡镇财政处于低收入——低投入——低收入增长的恶性循环状态。县乡两级主体税种的缺失,使县乡地方财政收入并未与经济增长、全部财政收入的增长保持一致。中央、省政府向上集中资金,基本事权却有所下移,特别是县乡两级政府,履行事权所需财力与其实际可用财力不对等,县乡财政承担了与财力不相称的公共管理事务,财力缺口巨大。根据湖北省组织的“全省县乡财政基本保障能力测算”工作得到的初步信息,按各项标准计算,湖北省县级财政基本保障能力与基本保障支出需求每年的缺口是:国家级贫困县和省级贫困县0.9～1.5亿元之间,中等县0.6～0.9亿元之间,发达县0.3～0.6亿元之间。另外,乡镇综合配套改革成本缺口也很大。经初步测算,湖北省安陆市乡镇综合配套改革需成本费用9413万元。安陆市通过多种途径筹集资金,可落实改革成本5535万元,改革成本仍有缺口3878万元。青海省人口在30万以上的仅有4个县,人口密度只有每平方公里7.4人,人口在3万人以下的城镇占了大多数,公共产品供给成本大大高于内地其他地区,致使很多地区均没有达到公共产品供给的最低规模。县乡事权与财力这种不匹配,也导致了县乡财政支出结构不合理,维持性支出所占比重较大。如河北省正定县的机构运转经费为县乡财政支出的80%,为全县可支配财力的89%;魏县机构运转经费为县乡财政支出的82%,为全县可支配财力的85%。过高的政府运行成本和过大的行政管理支出比重,势必会使财政支出结构趋于僵化,挤压用于发展经济和各项社会事业的有限资金,难以满足为农村提供公共服务和新农村建设的基本需要。另外,财政供养人员较多和债务过重也是困扰县乡财政体制改革的重要方面。2005年,全国县乡财政供养人口为3183.28万人,平均每县11126人。财政供养人员过多,导致乡镇财政成为“吃饭型”财政,再加上自1999年起国家、省出台了一系列个人增资政策,增资幅度大而可用财力少,使乡镇财政更是捉襟见肘。以前年度的“普九”达标、基础设施建设、农村基金会等原因,使乡镇形成了沉重的债务负担。据统计2002年全国乡镇财政净债务1770亿元,每乡镇平均净负债400万元。4.财政支持能力的偏弱化制约了财政的转入口环境。在县县乡财政支出受上级领导和政策干预过多,一定程度上造成了县乡财政的有责无权。国家各部门对财政支出有明确增长要求的政策法规越来越多,如农业、科技、教育、公检法、计划生育、社会治安、文化、卫生等法规,比较大的财政支出项目几乎都涵盖了,明确要求的增长幅度超出县乡财力的可能。上级政府出政策,下级政府“买单”,如调整工资、军转干部安置等政策性增人增资,下级很难控制。上级安排的多为“钓鱼”项目,要求地方配套相应比例资金,在目前多数地方财政困难的情况下,配套资金难以落实,既加重了地方财政负担,也不利于项目的顺利实施。另外,省级垂直管理地税、工商、技术监督等部门,削弱了县乡政府的管理职责和财力,比较突出的如地税部门,正定县地税挂钩经费的20%部分和国、地税奖励高达1424万元,地方一般预算收入仅有0.47亿元的魏县也需要拿出地税挂钩经费的20%部分和国、地税奖励192万元。政府转移支付不完善,县乡财政均等化程度不高。县以上政府对县乡政府的转移支付种类过多,体系过于庞杂,有税收返还、原体制补助、专项补助、一般转移支付、调整工资补助、农村税费改革转移支付补助、免征农业税补助、缓解县乡财政困难转移支付补助、年终结算补助、临时补助等十余种形式。建立在充分照顾各地既得利益基础上的税收返还形式,使延续多年形成的不合理的利益分配格局被固定下来,困难县不能在税收返还补助中得到大于本县上划中央“两税”收入的财力支持。几次财政体制调整都是中央和省市集中县乡的财力,而一般转移支付却没有相应跟上,中央对地方的一般性转移支付规模太小。2004年中央补助资金占青海省财政支出的比重已达80.3%,其中一般性转移支付补助仅占16.27%。这对我国东中西部地区之间及地区内部之间实现公共服务均等化目标可谓是“杯水车薪”。如魏县一般转移支付占县以上各级补助的28.2%,河北省正定县更少,仅为1.6%。专项拨款形式的转移支付力度相对过大,涉及县乡除国防、体育、传媒以外的13类财政支出责任事项,且存在着项目数量众多、每项数额较小的“撒芝麻盐”现象。5.农村地区不均衡,小康社会严重弱化分税制改革以来,由于放权让利,县乡政府的理财意识不断增强,县乡经济有了长足发展,但由于种种原因,却受到许多片面理财观念的束缚。一是重收轻支。在组织收入方面措施比较具体,落实力度也比较大,责任心比较强;而对支出的管理却明显滞后,预算执行随意性较大,表现为财政供养人口剧增,人头经费增长过快,对行政事业单位支出控制力度不够,约束力不强。二是重经济建设,轻公共服务。地方政府受财力所限,加上经济利益的驱动,在决策时一般重视经济建设项目的投入,忽视公共产品的提供。三是重眼前利益,轻长远利益。地方政府为解决财政困难,热衷于短平快项目的建设,忽视长远经济增长点的培育,导致全国地方重复建设严重。除大连市和河北省小部分乡镇实行了相对规范的分税制体制模式外,我国中西部省市基本上都实行统收统支的老体制模式,仍在沿用“定收定支,收入上缴,支出下拨,结余留用(或分成),欠收、超支自补”的包干体制。作为县财政,每年给乡镇财政核定税收任务,核定支出范围和规模,定收定支,而乡镇财政则全力抓税收,上缴县财政,所有支出再由县财政下拨到乡镇财政使用。这些做法,严重挫伤了乡镇政府当家理财的积极性,使乡镇政府增收节支与培植财源的积极性不高,从而制约了乡镇经济和各项社会事业的发展。一言以蔽之,农村公共产品提供上存在的问题是县乡财政体制改革的经济性基础制约,县乡财政体制安排上存在的问题是农村公共产品提供的制度性体制制约,从现实来看,解除体制性制约,解放制度性约束,改革县乡财政体制,是农村综合改革的突破口,势在必行。三、完善农村公共产品供给的体制机制改革开放以来,我国农村经济社会发展取得了长足进步,但与城市经济社会发展差距却越来越大,农村经济社会发展内部差距也越来越大。实现我国农村公共产品提供大体均等化,对财政体制的要求也越来越高。总体上看,导致县乡财政体制建设滞后的因素很多,既有客观的,又有主观的;既有直接的,又有间接的;既有政治的,又有经济的;既有长期的,又有短期的,具体到我国不同地区又有不同的侧重。(一)中央和地方财政的农业支出结构不高,存在过多两.农业、农村、农民对经济建设和社会事业发展的贡献长期以来超负荷,对城市、对整体经济建设和社会事业发展付出较大而对改善自身条件投入不足,农村公共产品的提供一直落后于经济社会发展整体水平。一是,虽然财政支农支出的总体规模不断扩张,但财政支农支出占财政总支出的比例却不断下降。全国财政支农支出占财政总支出的比例由1989年的22.4%下降到2004年的10.8%。该因素对于东部地区影响不大,但对于中西部地区的影响明显。处于中部地区的太原市支农支出占财政总支出的比例一直处于5%左右;青海省近几年虽然逐年加大了省对下的转移支付力度,但除了保证职工工资发放等基本需要外资金已经所剩无几,更无须谈对农业的支出。二是,我国财政支农支出占国家财政总支出的比例远远低于农业GDP占全国GDP的比例,年度最大相差6.6个百分点。1990～2003年,财政支农支出占财政总支出的比重下降了50.23%,农业GDP占全国GDP的比重下降了46.13%,前者下降速度快于后者的下降速度,这与农业在我国的基础地位以及农业对我国国民经济的贡献不相符合。三是,我国中央和地方财政的支农支出增速均比较低。中央财政对农业投入的增长速度,大多数年份里都低于国家财政经常性收入的增长速度;地方财政对农业投入的力度持续下降。根据财政部财政科学研究所苏明教授的研究,1991～2003年,地方财政总支出由2295.81亿元增加到17229.84亿元,增长了6.5倍,而同期地方财政农业支出由220.74亿元增加到999.93亿元,仅增长了3.5倍。4(二)制约县域经济发展的因素并存经济因素是影响县乡财政体制建设的决定性因素,经济发展不均衡也影响着不同地区县乡财政体制发展进程。一是农村经济发展相对较慢。2005年,农民人均纯收入3255元,城乡居民人均收入比例高达3.22∶1。5对于东部地区来说,支出的非常规增长是决定因素。以大连市为例,经济发展越快政府支出标准越高,上级政府的当然事权越多,造成财政支出增长超过财政收入的增长幅度,乡镇政府往往更注重经济发展,把大部分财政资金用于培植财源建设,而忽视对农村经济的扶持。对于中部地区来说,由于制约县域经济发展的种种因素并存,导致县域经济水平较低,农村经济发展滞后。以太原市为例,由于经济结构单一、深加工程度较低、高新技术含量低、企业规模较小等因素长期并存,使得县域经济绝对额占全市比重偏低,2003年县区累计完成生产总值165.7亿元,仅占全市生产总值的32.1%。对于西部地区来说,先天不足和后天乏力是主要因素。以青海省为例,农业方面,受特殊的地理位置和气候因素影响,许多经济作物都无法种植,农作物产量低,粮食长期不能自给;工业方面,新中国成立之前,青海根本没有现代工业,解放后国家进行三线建设,中央在青海安排了一批大中型骨干企业,但这些企业进入改革开放后,就开始停滞发展,到了20世纪90年代末,已全部关停并转。另外,全省37个建制县除少数县外,大部分县目前基本上没有工业。二是区域间发展不平衡。2000年与1990年相比,东部地区的人均GDP与中部、西部的差距扩大了4.96倍和5.16倍,东部地区城镇居民人均可支配收入与中部、西部地区的差距扩大了5.39倍和6.07倍,东部地区农民人均纯收入与中部、西部地区的差距扩大了3.58倍和3.94倍。2005年西部12个省区,面积占全国的71.3%,人口占28.6%,但GDP占不到全国的18%,而发达的广东、江苏、上海、山东和浙江五省市GDP占全国的45%。(三)完善城乡财政体制的必要性1.以突出城市建设、工业建设为核心的经济制度安排,为农村建设滞后以及县乡财政地位偏低、县乡财政体制单薄问题埋下了隐患。一是,新中国成立后,国家为了保证城市建设、工业建设优先发展,建立了一整套与之相适应的户籍制度、就业制度、食品供给制度、教育制度、医疗卫生制度,严格限制农村人口流向城市,形成了中国特殊的二元社会结构。这种特殊的二元结构尽管使城市建设、工业建设取得了长足发展,但是却导致农村建设大大滞后。如处于中国中部地区的太原市,2005年仅城市维护费一项就有11.84亿元,为全年支农支出的3.6倍。二是,为了保证工业化建设,缓和粮食购销紧张矛盾,中国在农产品流通体制上实行统购统销体制。这种人为违背价值规律的做法虽然对支持工业化建设起了一定积极作用,但也导致经济利益从农业大量流向工业,阻碍了农村经济的发展。三是,我国一直存在的农产品价格“剪刀差”政策使更多的农村财力流向城市。中国农科院农业经济研究所的研究表明,1952～1989年间,国家以工农业产品剪刀差形式从农业中提取了9716.75亿元,加上农业税1215.86亿元,共达10932.61亿元,农业资金净流出量达7140.56亿元,即农业新创造价值的15%被国家取走了。62.政府间职能错位,事权制度安排没有适应经济社会发展需要,导致农村基层事权多而财力少。我国分级财政体制的不完善导致各级政府的职责划分界定不清,事权和财权不对称,事权下移伴随着财权层层上移,致使地方财政困难,特别是与农村有密切关系的县乡财政陷入困境,乡镇基本上都是“吃饭财政”,农村公共产品提供没有财力来源,供给不足在所难免。乡镇农民实际上承担了本应纳入国家财政体系的公共产品供给责任,如基础教育、计划生育、一些大型水利设施等公共物品,本应由中央财政提供,但却下放给了乡镇、农村。73.现行分税制财政体制没有延伸至县乡。从1994年开始,我国实行的以“分税制”为基础的分级财政管理体制主要侧重于理顺中央与地方之间(主要是中央与省级之间)的财力分配关系,而对省以下如何处理好各级政权的财力分配关系则少有涉及,这导致的后果便是造成了基层政权所承担的财权与事权不相匹配,财权划分模式与事权划分模式出现了两相背离格局,在很大程度上造成并加剧了基层政府的财政困难。在垂直行政管理体制下,地方财政体制的确定受制于上级政府的行政约束,在上级政府未明确界定下级政府事权和财权的情况下,下级政府不可能在政府事权和财权上有所突破。即便下级政府根据公共财政要求明确了下级的事权和财权,不可协调的矛盾使一些原本由上级政府承担或协同承担的事权将无法落实。加之下级政府必须执行上级政府的政策,这种行政职权的客观制约使下级政府完善财政体制只能围绕财权进行,不可能进行更深层次的改革。由此可见,县乡财政体制的健全与完善从根本上还取决于我国财政体制的整体改革。4.区域发展的制度安排存在较大问题。我国目前实行的以税收返还为主的财政转移支付制度是建立在“基数法”的基础上,带有包干制的痕迹,不能起到转移支付制度所应该具有的均等各地财政地位、抑制地区间社会经济发展水平差距过大和不平衡发展、缩小各地提供公共产品能力差距的作用,这在我国西部地区显得尤为明显。分税制运行中政府间财力转移大多以专项资金的形式进行,同时还要求地方财政相应地安排一定比例的配套资金,对县乡可用财力的转移很少,从而造成县乡可用财力相对减少,加剧了县乡财政的困难。5.严格地讲,乡镇一级还不是完整意义上一级政权。一级完整的政权必须做到事权与财力相匹配,财权是事权存在的保证,但是我国目前的县乡财政体制却难以形成统一的制度规范,各地县乡财政体制五花八门,种种体制都导致了乡镇财权的缺失和不完整。另外,条块分割的管理体制严重削弱了乡镇政府的权能。县级政府通过设在乡镇的分支机构,瓜分和肢解了乡镇政府的职能,使宪法和地方组织法赋予乡镇政府的大部分政权职能被肢解;乡镇政府缺乏应有的人事权和行政执法权。乡镇政府的人事考核、政绩评定、职务升迁等基本上掌握在上级组织部门手中。这些体制性设计,使乡镇政府沦为县政府的附庸或事实上的派出机构。上述表明,县乡财政体制作为经济社会发展的“晴雨表”,其问题的产生有多方面的因素。中央与地方政府之间、地方各级政府之间的事权不清,导致县乡财政体制在作为判别农村公共产品提供责任上存在严重不足,需要在农村综合改革中完善政府间财政关系,推动县乡财政体制的非均衡改革。四、农村综合改革为了巩固农村税费改革的成果,中央推出了以深化乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革、县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革。无论是乡镇机构改革还是农村义务教育管理体制改革都涉及到基层财政的事权调整,而综合考虑我国东中西部地区差异,按照财力与事权相统一的要求改革和完善县乡财政管理体制,改变农村公共产品供给现状,无疑是深化农村综合改革三项主要内容中的重中之重。规范、适宜的县乡财政管理体制可以为乡镇机构改革和农村义务教育管理体制改革提供更为宽松的政策环境。(一)全面推进农村综合改革下的乡镇、社区财政体制改革的基本原则推动县乡财政体制改革,要紧紧围绕农村综合改革的整体目标要求,正确处理县乡财政体制改革与乡镇机构改革、农村义务教育体制改革的关系,以农村经济社会发展差异性分析为视角,以促进城乡协调发展为出发点,以解放和发展农村生产力为主线,以实现农村公共产品均等化和发展县域经济为目标,充分尊重和调动基层制度创新的积极性,转变县乡政府职能,明确县乡财政支出责任,建立覆盖城乡的公共财政制度体系,增强县乡政府提供农村公共产品和服务的能力;根据地区不同选择不同的体制模式,综合运用非均衡手段,加强对城镇化、生态保护、非公有制经济发展等重大领域的战略引导作用,促进小城镇建设和县域经济发展,为社会主义新农村建设与构建社会主义和谐社会提供体制保障和财力支撑。推动农村综合改革下的县乡财政体制改革,应遵循以下原则:一是坚持分类指导与全面推进相结合原则。不能搞“一刀切”,要在构建省以下财政体制框架下,根据不同地区自然和农村经济社会发展状况,分类归并、分类设计、分类指导,并逐步总结经验,形成比较规范的财政体制模式后全面推进。二是坚持大胆创新与积极稳妥相结合原则。要相信基层政府,放手于基层政府,充分调动其创新的积极性,因地制宜地推进财政体制创新。同时要考虑同省以下各级财政体制改革和农村综合改革中其他各项改革的协调,在社会环境的承受能力范围内,积极而稳妥地推进改革,避免资源浪费或造成新的不稳定因素。三是坚持客观需要与财力供给相适应原则。要紧密结合不同地区及区域内经济发展水平和财力情况,无论是财政收入划分,还是财政支出界定,都要既最大限度地满足当地经济社会发展的实际需要,又要考虑财力的承受能力。四是坚持处理好长远发展与当前发展关系原则。县乡财政体制的改革设计,脱离当地经济社会发展需求势必难以奏效,如果不充分考虑我国区域发展战略要求,朝令夕改,就会造成体制政策的不稳定。五是坚持处理好经济社会协调发展原则。加快经济发展仍是我国各地县乡政府的一项重要任务,但实现经济和社会全面协调发展,才是我们的追求目标,在注重经济发展的同时,财政体制的导向性要逐步向全面发展转移,要加大对中西部地区农村公共服务的转移支付力度。(二)市政府金融体制改革的对策和建议1.县级2个月的职能8随着农村税费改革不断深入,县乡政府依存的财政基础发生了深刻变化,特别是当前我国进入了以工促农、以城带乡的发展时期,县乡政府职能进入新阶段。县乡政府要满足县域经济发展、新农村建设、构建和谐社会的需要,就必须遵循有所为有所不为的原则,以“十一五”规划纲要为指导,对县乡政府职能进行调整和完善,解决政府提供农村公共产品的缺位、越位、错位问题。(1)依法保障公民的宪法和法律权利县级政府社会管理职能主要包括:贯彻党和国家的方针政策,履行行政管理职责,引导乡镇非政府组织有序发展;加强公共安全建设,打击违法犯罪,维护社会稳定;依法行使审判权和检察权,规范司法行为,保障公民享有宪法和法律规定的各项权利;推动村镇民主制度建设,促进社会主义新农村的民主政治建设等。乡镇政府侧重于落实国家基本公共政策、维持基层政权稳定、建立社会治安联动机制、妥善处理突发性和群众性事件、加强乡村基层组织建设、完善村民自治制度等具体社会管理职能。(2)引领社会主义新农村的精神文明创建活动,是高校培育农村地区进行精神创建的必然要求。据现代乡村文化县级政府负责:发展教育事业,普及农村义务教育,加强劳动力技能培训;发展科技事业,完善科技条件与服务,支持农业技术开发与应用;发展文化事业,推进小城镇文化建设,引领社会主义新农村的精神文明创建活动;发展卫生事业,建立新型农村合作医疗制度,完善农村医疗服务体系;发展社保事业,建立农村最低生活保障制度,提高社会救助能力;管理城乡社区事务,负责制定城乡社区规划,组织城乡公共设施建设,搞好社会主义新农村建设的示范工程等。乡镇政府则负责协办涉及本辖区内的各项社会事业,直接面向村镇居民提供义务教育、农业技术、文化广播、医疗卫生、计划生育、农村低保、扶危救助、防疫减灾等公共服务,引导村民改善村容村貌,组织开展社会主义新农村创建活动。(3)县域经济能力提升第一,正确处理地方政府与地方市场的关系。在健全地方市场功能的同时,规范地方政府的行为。不但要规范农产品交易市场秩序,而且应推动要素市场的成长,同时重视地方市场上层组织的建设,加强农业服务体系建设,引导农民发展各类专业合作经济组织。第二,发展现代农业。建设和完善农业支持和保护体系,支持农业基础设施建设,加快农业结构调整,推进农业产业化经营,培植农业龙头企业,提高农业综合生产能力。第三,壮大县域经济。推动乡镇企业及其替代组织9的发展,促进县域经济资源向小城镇集聚,促成区域经济产业链和经济中心的合理发展,全面提升县域经济发展水平。县域内重点建制镇还肩负着完善城镇基础设施、吸储经济资源、壮大第二和第三产业等小城镇建设职能。我国经济社会发展不同层次地区,县乡政府职能定位的侧重点应有所区别。西部地区县乡政府重点是向辖区内农牧民直接提供最迫切的教育、医疗、社会保障等公共服务,特别是要努力改善水、电、路、田、林等基础设施条件,为经济社会发展创造良好的基本条件;东部地区县乡政府重点在经济职能,主要是培育、发展农村新型合作经济组织和社会中介组织,通过引导这些“第三部门”发挥在代理、沟通、协调和救助等社会管理方面的作用,来促进农民经济利益共同体形成,达到发展农村新型的集体经济之目的;中部地区县乡政府职能以引导和直接提供公共产品并举,在提高农村公共服务水准的基础上,集中社会各类资源搞好小城镇建设。各地县乡政府在确定具体职能内容时,要深入考虑当地的经济发展对政府的职能转变有哪些现实的需求,当地的老百姓又确实需要政府提供哪些办得到的公共服务,要突出每一个县乡某一阶段政府职能的重点。2.合理划分县充10在明确县乡政府职能的基础上,按照公共物品的层次性、效益外溢性,以及提供的效率性、公平性和民主性,并结合不同地区县乡财政收入筹集能力,在各级政府间就可以实现合理划分县乡政府职能对应的财政支出责任,解决农村公共产品提供成本分担问题。(1)对县级财政的投入分级负担为主,上级补助为辅。社会管理类支出是为保障基层国家机器运转的基本需要,涉及县乡政府提供一般公共服务和维护社会公共安全两大方面的支出。该类支出一般按照隶属关系由县乡财政分级承担,上级财政视县乡财力给予适当补助。县级财政承担县级人大、政协、法院、检察、司法、公安局、政府、驻乡派出机构等一般公共服务部门和公共安全部门的人员工资、公用经费等运行费用;乡镇财政承担乡镇所属行政事业单位等一般公共服务部门的人员工资和公用经费等运行经费。此外,中央财政安排农村税费改革专项转移支付资金,主要用于确保改革后中西部地区财政困难县的乡镇机构和村级组织的正常运转;省、市级财政按照不同地区的标准对县乡政府网络和政法网络建设,省级财政对县公共安全部门的编制内人员服装费、枪支弹药费、技术装备购置费等给予适当补助;县级财政弥补不具备县域内自立能力的乡镇运行费用缺口,并对村镇民主制度建设给予适当补助;乡级财政对村级组织必要的村干部报酬和办公经费给予适当补助。(2)建立城乡低保共享机制构建各级财政合理分担的长效投入机制。考虑到县乡财政承受能力差异性和义务教育、卫生保健、社会保障等公共物品的效益外溢性,必须综合考虑不同地区各级财力状况后,在多级财政间建立各项公共服务共担保障机制,从而逐步实现区域内基本公共服务的大体均等化。一是构建农村义务教育分担机制。按照《义务教育法》要求,分类建立分项目、按比例分担的中央、省、市、县四级农村义务教育经费保障机制。11二是构建农村社会保障分担机制。农村养老保险基金补助,可实行省级统筹,基金不足部分由中央和省两级财政解决;农村居民最低生活保障支出,确定不同地区标准后由省、市、县共同承担;农村五保户供养、特困户生活补助等社会救助支出,主要由县级财政负担,上级财政对中西部的国家和省级贫困县给予适当补助。三是构建农村卫生分担机制。农村卫生服务支出,主要由县级财政负担,中央和省级对乡镇卫生院等基础设施建设给予适当补助。农村医疗救助支出,主要由县级财政负担,中央适当补助。新型农村合作医疗补助,由中央、省、市、县四级财政按比例分担。12计划生育补助,手术减免经费由省、市、县分担;农村部分计划生育家庭奖励扶助资金由中央、省、市、县分担。四是构建新农村建设分担机制。县级承担城乡道路、电力、饮用水、排水、道路照明等公共设施和村镇外部基础设施建设,通过以奖代补的方式支持乡村组织搞好村庄公益类项目建设等。中央财政负担农村饮水安全、农村公路、农村沼气、送电到村和绿色能源县等国家重点工程;省、市财政也将加大对农村基础设施建设投入,与中央财政共同构建以工促农、以城带乡的长效投入机制。另外,县乡政府提供本辖区各项公共服务过程中产生的相关管理费用由本级政府承担。(3)加大财政投入力度,促进农业生产提质增效转变支持方式,促进农业产业化和壮大龙头企业。这两类支出用于加强市场管理和为县域经济发展提供服务。不同地区的地方政府都应由以项目投资促农业发展的支持阶段转变到按照WTO规则对农民直接补贴、构建农业服务体系的保护阶段,由热衷于抓项目、注重对微观经济活动的介入转变到为县域经济提供良好发展环境和通过贴息等方式支持地方重点企业发展上来。不同地区县级财政按照“谁建设、谁拿钱”和量力而行的原则承担县域内小型水利公益设施和节水灌溉工程建设与维护、工程岁修、河道治理、小流域水土保持、抗旱等项目经费;视财力承担关联度较高、产业链条比较长的农业特色项目、乡镇企业和特色旅游产业贴息和补贴,鼓励本辖区内支柱产业和中小企业发展。乡镇财政承担落实国家惠农政策、提供农业综合服务等管理性支出,量力而行地支持农村小型农田水利基础设施建设项目、农业产业化和非农经济发展;县域内重点建制镇财政还承担城镇建设的支出责任。中央财政为主、省级财政为辅,重点向中西部地区倾斜,承担种粮农民直接补贴、良种补贴和大型农机具购置补贴等粮食安全保障经费,支持农业扶贫开发和农业综合开发等国家示范项目建设;中央财政加大对中西部地区农村“六小”工程建设13的投资规模,用于改善农业生产条件;省、市财政通过财政贴息支持本辖区内重点农业产业化和龙头企业发展等。3.健全完善城乡统一的财政体制综合河北省、湖北省、山西省县乡财政体制改革和探索的经验,县乡财政体制应主要考虑综合运用以下两种模式:一是“统收统支加激励”财政体制模式。对于经济发展水平较低、自有财力薄弱的乡镇,应实行以“收支统管、核定收支、超收奖励、节支留用”为基本内容的“统收统支加激励”体制模式,强化县级财政的主体地位,确保乡镇必要的支出需要,实现县域公共服务水平大体均等化。具体设想是:“收支统管”,即乡镇作为县财政的预算单位,乡镇开支由县财政统一审核,统一拨付;“核定收支”,即县财政对乡镇收支进行分户核算,乡镇个人、办公经费和经济社会发展支出由县财政根据标准和政策核定;“超收奖励”,即县财政对于年度内组织收入超过核定计划的乡镇,按超收额的一定比例给予奖励,用于增加公用经费或事业发展支出;“节支留用”,即对乡镇核定支出后,乡镇通过压减人员、厉行节约节省下来的支出留给乡镇自主支配使用。二是“相对规范的分税制”财政体制模式。对于财政收入规模较大、自有财力相对宽裕的乡镇,实行以“分级管理、支出定责、收入分享、责权统一”为基本内容的“相对规范的分税制”体制模式,赋予乡镇较充分的财政自主权,通过新体制倡导的乡镇自主发展和自我积累的目标,加快小城镇建设步伐,促进县域经济更好更快地发展。具体是:“分级管理”,即县与乡镇财政收支实行分级管理,健全乡镇财政职能;“支出定责”,即行政管理费分别由各本级负担,乡镇教师工资、公共卫生、计划生育、社会保障、乡村道路建设等支出以县级财政为主,乡镇财政自行安排经济发展、城镇建设、社区服务支出,并按规定分担乡镇教育、卫生、文化及其他事业发展支出,补助村级支出等;“收入分享”,即辖区内与经济发展密切相关、经济调节作用强的主体税种原则上作为县乡共享收入,与城镇发展、社区服务直接相关的收入原则上作为乡镇专享收入;“责权统一”,即在合理划分县与乡镇收支范围基础上,合理调整县与乡镇财力分配关系,按照财力与支出责任相统一的原则,确保各级政府有相对稳定的财力来保证其职能的顺利实现。我国东中西部地区经济社会发展水平差距明显,不同的经济社会发展水平对应着不同的县乡财政体制模式组合。在这个体制格局下,建议:东部经济发达地区应构建以“相对规范的分税制”为主、“统收统支加激励”为辅的县乡财政体制格局;西部经济相对落后地区应构建以“统收统支加激励”为主、“相对规范的分税制”为辅的县乡财政体制格局;中部地区应随着县域经济整体发展水平的提高,农村中城镇数量逐步增加,逐步扩大“相对规范的分税制”的应用范围。4.完善财政转移支付制度推进农村综合改革,改革县乡财政体制,离不开省以下财政体制的完善。同时,进一步规范财政转移支付制度,改革县乡财政的