治理的理论与实践一种多组织的协同视角

治理的理论与实践一种多组织的协同视角

一、“协同”概念的翻译联合国全球治理委员会在一份关于我们世界家庭的研究报告中定义了治理。“治理是各种公共或个人组织管理日常生活事务的许多方法的总和。这是一个相互冲突、相互不同利益协调且采取联合行动的过渡阶段。”。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”治理强调较少的等级控制和政府干涉,强调公众参与政策的制定和执行,强调政治制度向公民社会公开,强调治理者向利益相关人负责等等。这与治理兴起的最初原因有关:正是政府在提供公共服务方面的低效,导致公众期待通过其他渠道提升公共事务管理的效能,达成社会资源的最佳配置,创造更好的经济绩效。“治理是通过包含多组织的网络和联系,完成公共目标而进行的必要的活动。”治理理论认为,提供公共服务的职责并不限于政府,非政府组织与私人组织同样可以提供公共服务,甚至可以提供效能更佳的公共服务。治理理论提倡运用企业家精神来改造公共部门,提高公共服务的供给效率和品质。协同思想在我国久已有之,《虞书·尧典》中的“协和万国”,《孟子》中的“天时不如地利,地利不如人和”,都强调协调合作的重要。在西方,20世纪70年代,德国科学家从物理学的角度提出了协同理论。协同理论认为,复合、开放系统经过自组织有序化程度不断增加的努力,整个系统在趋向于熵(无序度)增大的正过程中与趋向于负熵(有序度)增大的逆过程动态平衡的无限循环中,向趋于熵减小方向不断推移,从而使系统从无序状态到有序状态。从西方文献看,协同可以对应的英文单词有Coordination、Cooperation和Collaboration,从翻译角度,这三个单词我们可以暂且翻译为协调、合作、协作。在研究和翻译时,有的学者并不大注重三者的区别,交叉使用的情况也比较多,也有的学者为了研究的需要有意识进行了区分。大卫·斯特劳斯(DavidStraus)认为,合作一般更具有通过共同工作达成积极结果的含义,而协作则仅仅是强调大家一起工作,共同制定规则和组织结构,至于结果如何则不是非常强调。库伊曼(Kooiman)认为,协作和合作或许可以视为同义复词,但仍必须明确加以区别。协作正式化程度较低,具有行动研究传统,重视实证细节与实务经验;合作正式化程度较高,具有政治经济传统,演绎分析推理较差;库伊曼以词缀“co-”为例,认为两者皆有助提升我们对共同行为、共同过程、共同结构的洞察力。罗伯特·阿格拉诺夫(AgranoffRobert)和迈克尔·麦奎尔(MichaelMcGuire)对协作治理的研究指出,协作是指共同协力,合作达成共同目标,跨越组织与部门边界,在多重部门关系中工作;合作则是以互惠价值为基础。格林(Green)和马塞亚斯(Matthias)按照组织结构的扁平程度、自治程度和沟通强化的趋向,把组织间关系划分为竞争、合作、协调、协作和控制几种,这几种关系构成了一个连续光谱,其中合作位于这个连续光谱的较低一端,而协作则在较高一端。格雷(Gary)指出,虽然合作和协调也会作为协作早期过程中的一部分出现,但是协作是一种更长期的综合过程,通过协作看到同一个问题不同方面的政治力量就会建设性地探寻彼此之间的差异,寻求解决方案(而这些方案是超出其个人的能力范围的),最后共同实施这些方案。从已有的研究看,笔者认为,协同概念更多地对应在协作(Collaboration)意义上,它既不是一般意义上的合作,也不是简单的协调,是合作和协调在程度上的延伸,是一种比合作和协调更高层次的集体行动。联合国全球治理委员会对协同治理的定义为,“协同治理覆盖个人、公共和私人机构管理他们共同事务的全部行动。这是一个有连续性的过程,在这个过程中,各种矛盾的利益和由此产生的冲突得到调和,并产生合作。这一过程既建立在现有的机构和具法律约束力的体制之上,也离不开非正式的协商与和解。”国内学者郑巧、肖文涛认为,“协同治理是指在公共生活过程中,政府、非政府组织、企业、公民个人等子系统构成开发的整体系统,货币、法律、知识、伦理等作为控制参量,借助系统中诸要素或子系统间非线性的相互协调、共同作用,调整系统有序、可持续运作所处的战略语境和结构,产生局部或子系统所没有的新能量,实现力量的增值,使整个系统在维持高级序参量的基础上共同治理社会公共事务,最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。”从上述定义可以看出,协同治理的概念包含以下内涵:(1)协同治理的主体是多元的、非排他的。在协同治理的概念下,单中心统治的框架不复存在,除了政府之外,非政府组织、企业、公民等各种社会组织和个体都可以参与到公共事务治理中来,各方的利益需求都得到尊重,并不存在唯一的受推崇并排他的主流价值。(2)协同治理的权威是分散的、非集中的。冲突的协调不再依赖于权力结构,这就意味着在处理矛盾的时候,并不总是权力强势的一方必然能说服另一方,各主体可以依据自身的资源获得新的权威,从而在协调时获得有利于自己的结果,这使得各方的谈判能力回归到一个对等的水平。(3)协同治理的主体关系是对等的、非单向的。协同治理改变了传统统治框架下管理与被管理、统治与被统治的不对等关系,强调各主体之间相互协作的对等关系。这种对等关系有两层含义:一是各主体之间的地位平等,不存在特权阶层,不存在一味服从的情况;二是各主体之间的利益对等,各主体都可以按照自己的利益取向参与到公共事务治理中,也就是说,这种参与并不是一开始就以利益牺牲为预期的。(4)协同治理的愿景是共同的、非单方的。协同治理下,各主体摆脱了敌对和劫掠,各方都懂得追求一种互动、协作、共赢的发展方向,在这样一种合作的框架下,任何一方的牺牲不再是随机的、自我承担的,会等到来自整体的调和、补偿甚至是鼓励,这就使得各主体都有为共同利益努力的积极性,从而形成一种共同的愿景。(5)协同治理具有自组织的协调性。协同治理的各要素或子系统之间彼此相互依赖且关系复杂,自组织是特别适宜的协调方式。在一定的环境条件下,由系统内部自身组织起来,并通过各种形式的信息反馈和谈判达成共识,并为实现这一共识进行正面的协调,对环境的变化保持灵活的适应性,从而弥补了政府调控和市场交换的不足,实现各种资源的协同增效。二、政府在协同治理中的作用无论是治理还是协同治理,概念中都包含主体的多元化,因而我国学者在对区域协调发展中引入协同治理时往往容易倾向于体制变革的路径设计,过于关心权力结构和权力配置,而忽视了单一制国家与联邦制国家在中央—地方权力分配结构上的路径依赖为体制变革带来的难度差异。笔者认为,治理主体多元化的过程,既需要考虑权力的分配,同时也要考虑权力分配的过程中社会整体治理能力的提高,在我国权力分配格局的传统下,市场所催生出的各种政府以外的新兴治理主体,较之于行政管理部门,虽然对公众的需求更具针对性,具有良好的反应速度,但受到资源和组织特性的限制,在治理能力上并不能达到替代行政管理部门的效果。从实践看,以非政府组织的力量来推进公共事务治理,即便只是慈善和公益事业,也会遇到理念不足或信念逐渐流失的情况。美国学者萨拉蒙(Salamon)将这种志愿组织的局限性称为“志愿性部门失灵”,也称之为“志愿失灵”(VoluntaryFailure)。萨拉蒙认为,“志愿失灵”主要包括四个方面的原因:一是慈善资源的不足(Philanthropicinsufficiency),非政府组织在管理中所需支出与其所能筹集的资源之间往往存在缺口;二是慈善组织的特殊性(Philanthropicparticularism),也称之为志愿活动的狭隘性,由于不同的非政府组织筹集资金、组织动员的能力不同,不同群体受到的服务肯定会不同,很难产生规模效应,或者成本很高而效率很低;三是慈善组织的家长制作风(Philanthropicpaternalism),掌握资源的人所作的决定往往既不征求多数人的意见,也不必对公众负责和接受监控;四是慈善组织的业余性(Philanthropicamateurism),非政府组织强调志愿,而义务工作常常不可避免地影响组织绩效和服务产品质量。笔者认为,立足于我国权力结构的传统现实,以政府协同治理作为区域协调发展协同治理的实现路径,更具现实意义,这主要是考虑到:(1)政府作为重要的治理主体,在协同治理中仍然发挥着不可替代的作用。一方面,在协同治理下,政府转变为社会公共事务治理的合作者,它与其他治理主体在地位上是平等的;另一方面,在各种治理主体中,政府的职责仍然在各个领域发挥宏观调控的重要作用,它必须为市场的运行和社会的发展提供稳定的政治和法律环境,而这一作用是目前其他治理主体尚不能具备或者无法完全具备的。阿里·哈拉契米(ArieHalachmi)在解释从统治向治理的转变过程中,将协同性公共管理作为“统治”看待,而协同治理则作为协同性公共管理的发展方向(nextstep),政府协同治理正聚焦于这一转变中政府所要走出的第一步,它既是统治下的治理,也是治理中的统治。(2)政府在“多中心”中仍然是一种特定的解决机制。《自由的逻辑》一书中指出存在“两种秩序”,其中一种是集中指令的秩序,一种是“多中心秩序”。国内研究一般认为,“多中心”的假设即打破了集中指令的秩序。然而笔者以为,这种“打破”更多具有的是“突破”、“创新”和“添设”的含义,而非“打击”、“消亡”、“破碎”的意义。“多中心”意味着许多决策中心,它们在形式上是相互独立的。无论它们是真的独立运作,还是构成了一个相互依赖的关系体系,这是一个特定情况下的经验问题。它们相互之间通过竞争性的关系考虑对方,开展多种契约性的和合作性的事务,或者利用中央的机制来解决冲突。即便在“多中心”下,政府仍然是解决冲突的一种特定机制。(3)政府和政府之间建立的协同治理是目前协同治理发展最为迅猛的区域。“多中心不限于市场结构,而能够向各种政治过程的组织扩展”。因此,在协同治理下,政府并不是“浓缩”或者“孤立”为“某一个”治理主体,而是在各个辖区中被“分散”或者“打碎”成多个平等的治理主体。即在同一公共事务治理事件中,政府的不同辖区主管甚至部门就构成了对话的双方,而这种对话机制既有别于传统的基于行政权力结构的上行下效的指令方式,又或多或少受到传统行政文化的影响,因而在协同治理中具有独特性。(4)政府依其特有的资源往往是协同治理的对话机制和对话平台提供者。福克斯(Fox)和米勒(Miler)指出:“以一种内在批判方式的方式”对官僚制进行解构后,他们希望“保留官僚制这一范畴,并想把各种联合体(网络、协会、特别工作组、派系)和它们的各种经验、目标或最终理念合并到官僚制中,而不是完全抛弃它”,为此,他们主张“在公共能量场这一概念下涵盖所有的行动和重复性实践”。“公共能量场”强调了多中心的话语交谈结构,以及言谈者的真诚和切合语境的实质性贡献。“公共能量场”在现实生活中的依托,即话语谈判的现实场所,包括区域间协商性质的政府间联席会议、委员会、协会等机构,以及开放式的区域论坛,这种种对话机制和对话平台,从现实角度看,往往都需要政府提供。(5)政府在维系协同治理的信任机制中具有重要意义。以信任为基础,遵循主体间协商和一致同意的规则与程序,是协同治理的前提和保证。韦斯(Weiss)和奥立弗(Oliver)都注意到,组织之间的合作有时是为了符合来自更高权威机构必要的法律和法规的要求。谢摩尔(Schermerhorn)指出,当一个强有力的超越组织的力量要求合作时,通常会实现合作。政府在协同治理中也可以适时扮演“老船长”的角色,在出现严重干扰、原有信任关系受到影响时,政府可以出面协调甚至将不遵守协商规则的参与者“踢出局”;当两个地方政府或者政府部门间协同治理时出现这种严重干扰时,也需要中央政府作为“老船长”从中调停。三、政府协同治理具有明确的三大定位无论是从现实需要的角度,还是从政策环境的角度看,现阶段在我国区域协调发展中引入协同治理已具备一定必要性和可行性。然而,正如大多数制度移植和政策移植在中国所要面临的本土化问题一样,协同治理在西方的政治和行政管理文化中孕育而生,能否真正适应中国的土壤还有待实践的证明和探索者的努力。笔者认为,政府协同治理正是一种中国化、本土化地将协同治理引入我国区域协调发展的行之有效的实现路径。首先,政府协同治理充分认识了中国的政治语境。在我国现有的政治框架下,政府仍然是改革的主导者和主要推进者,要实现政府传统治理范式的转变,必须充分利用政府力量。在地方治理上,中国政府仍然是强势部门,多中心治理框架下的其他主体发育不完善,未能具备足够的独立行动的能力,政府仍然是获得绝大多数公众信任和支持的部门,是治理主体中的主力军。政府协同治理正是认识到这一点,强调政府在协同治理中的主导作用,不仅坚持了党的领导,确保了协同治理的正确方向,而且也为政府在协同治理中拓展了平台搭建、制度完善、“第三部门”培育的职能。其次,政府协同治理充分结合了中西方行政文化的特色。我国传统的行政管理模式有着浓厚的“官本位”取向的价值理念,而在以”民本位”为价值取向的西方行政管理文化尚未深入国人之心的情况下,一味地推行协同治理、强调“多中心”只会异化为一种“分官”而非“分管”的结果———即新兴的治理主体仍然以“官”自居,重权而轻责。在现阶段的中国,首先要建立符合社会主义市场经济新阶段的行政理念与价值评价体系,完成政府部门由“官本位”向“民本位”思想的转变,由“金本位”向“能力本位”的转变,由管制政府向服务政府的转变。政府协同治理明确了政府作为行政管理主体的特性,从而一方面强调了政府在协同治理中由管理者向服务者的角色转换,另一方面又提醒了参与协同治理的非政府部门和个人在协同治理中自加入进来就有且只有的服务于公共事务治理的特性。再次,政府协同治理充分强调了政府在协同治理中的责任。同西方第三方部门蓬勃发展和政府规模相对收缩的状况不同,中