资源依赖理论视角下的政府与ngo合作研究

资源依赖理论视角下的政府与ngo合作研究

改革开放以来，随着中国社会经济的快速发展和严重改革，大多数人对社会公共服务的需求日益增加。随之大批NGO应运而生,开始在社会公共服务领域崭露头角,以承担社会公共服务项目的形式活跃在政府与服务市场之间,扮演着愈来愈重要的角色,成为沟通党和政府与人民之间的桥梁纽带。在当前,党和政府高度关注和重视社会组织建设和管理并赋予了NGO在社会管理和公共服务中更重要地位和更广阔发展空间的同时,也对其建设与管理提出了更高的新要求。以此为契机,重新认识、研究NGO与政府的关系,不仅可以推动我国社会管理体制进步,促进政府与NGO的良性发展,而且可以探寻有助于NGO自身发展的有效途径,使其更好地提供公共服务,不断满足人民群众多元化的公共服务需求。为此,本文运用资源依赖理论,以南京市鼓楼区政府向“心帖心老年服务中心”购买服务为例,对政府与NGO的合作关系进行实证分析。一、外部环境对程序法上的依赖程度对联系开放的影响20世纪80年代以来,随着全球“结社革命”的兴起,学术界对NGO进行了多角度探讨,其中关于NGO与政府关系是重要视角之一。随着研究的深入,资源依赖理论被一部分学者引入其中,为政府与NGO的良性合作建立了一个很好的分析框架。资源依赖理论属于组织理论的重要分支,萌芽于20世纪40年代,从70年代以来被广泛应用于组织关系的研究,其主要观点是费弗尔和萨兰奇科在《组织的外部控制:一个资源依赖的视角》中提出的,其中包含四个重要假设:(1)组织最为关注的事情是生存;(2)没有任何组织能够完全自给自足,组织需要通过获取环境中的资源来维持生存;(3)组织必须与其所依赖环境中的要素发生互动;(4)组织的生存建立在控制与其他组织关系的能力的基础之上。(P258)由此可以看出,组织必须通过外部环境中的要素来取得生存和发展所需的关键资源,而环境中的这些要素往往会对组织提出要求,因此也就产生了组织的外部控制,也就是说组织对外部环境产生了依赖。根据资源依赖理论,组织对外部环境要素的依赖程度,主要取决于三个因素:一是资源对组织维持运营和生存的重要性,二是持有资源的群体控制资源分配和使用的程度,三是替代资源的可得程度。组织间的依赖关系往往并不是单边方式,更多的情况是参与方在某种程度上的一种资源相互依赖关系。如果参与方彼此之间的依赖程度不同,并且这种依赖关系的不对称性无法经过其他的交换过程得到弥补,那么满足依赖程度较低一方的要求,则成为了保证依赖程度较高一方生存和发展所必需的前提条件。NGO与政府的具体合作正是基于这种资源的相互依赖而运作的。和其他任何组织一样,NGO无法做到自给自足,作为一个有机的开放系统,必须从外部环境中获取资源以维持组织的生存与发展,政府补贴和服务收费对NGO而言是必不可少的投入资源。因为服务收费和政府补贴收入在NGO的收入中占有绝大部分的比重,除此之外,NGO很难寻求到其他足够的替代资金来源。二、与政府合作:“心贴心老年服务中心”与政府合作“心贴心老年服务中心”前身是1998年批转成立的南京市第一家民办养老院“同缘康养院”,2001年11月30日,经鼓楼区民政局批准成立。“心贴心老年服务中心”自成立以来,一直与各级政府(这里主要指区政府、老龄办等部门)保持着良好的合作关系。作为一个在与政府合作方面有着丰富经验的NGO组织,“心贴心老年服务中心”与政府合作的模式较为稳定和成熟。本文拟以南京市鼓楼区政府向“心贴心老年服务中心”购买居家养老服务为例,具体分析在“政府失灵”、“市场失灵”的情况下,政府如何通过向NGO购买居家养老服务,通过各自特殊优势资源的运用,成功进行双方资源的整合,优势互补,为社区城市独居、空巢老人或身边无人照料的老人解决了养老问题,实现了政府与NGO的有效合作。(一)当前民营养老机构数量不足,导致养老问题自20世纪80年代末南京市成为人口老龄化城市,鼓楼区则是南京市人口老龄化程度较高、发展速度较快的地区之一。随着人口老龄化速度的加快,老年人的养老问题已成为南京社会生活中一个不容忽视的问题。随着家庭结构的变化,传统的以家庭为主的养老和机构养老已无法满足老年人的养老需求,养老问题困境凸显,主要表现在两个方面:表现之一:政府失灵——人口老龄化进程加快,政府机构养老面临困境。鼓楼区现有60岁以上老年人口93908人,其中,70岁以上老人有48184人,80岁以上老人有12548人,90岁以上老人有1235人,100岁以上健在老人有31人,老年人占人口总数(不含高校集体户口)比率约为16.07%,早已进入老龄化社会。(P83)随着家庭规模小型化与家庭成员地理空间的分离现象增多,独居、“空巢”老人所占比例将逐渐提高,养老问题已是政府面临的突出问题。在老年福利事业方面,如果按照《南京市政府关于动员社会加快发展老年人社会福利机构的意见》中“各区县每千名老人拥有福利机构床位达到22张”的要求,政府兴办的养老机构根本无法满足日益增长的养老服务需求。此外,建造机构养老服务设施成本也相对高昂,政府养老凸显困境。表现之二:市场失灵——民营养老机构数量不足且缺乏社会信任机制。首先,民营养老机构数量少,所提供床位不能满足养老服务的需求。2003年前,全区区属、街道兴办民营养老机构只有十来家,共计养老床位175张,2004年增加到474张,但是供给缺口仍然很大,不能满足养老服务的需求。其次,民营养老机构缺乏社会信任机制。受传统体制的影响,私人被限制或很少可以办养老机构,政府、社会公众对民营养老机构的不信任,造成民营养老机构的运行困难。在此情况下,尽管该区政府曾数次规划,拟建大型养老机构项目,终因城市建设用地紧张等原因迟迟建不了,养老的社会难题依然很突出。由于受经济与社会的诸多因素制约,以及养老事业的发展实践证明,机构养老存在很大缺陷,不能成为解决养老难题的主要途径。在此背景下,区民政局、老龄部门深入调查,重新定位老年福利事业发展战略,作出工作重心由机构养老转向居家养老的决定。(二)进一步完善了“社区服务中心”,为社区养老服务提供了一个好针对老龄化进程加快而机构养老难的现实问题,2003年11月,该区在深入调查研究的基础上,策划、设计并实施“居家养老服务网”工程,为独居老人家庭免费提供起居梳洗、买菜做饭、打扫居室、清洗衣被、陪同看病等生活照料服务。“居家养老服务网”以项目委托的方式委托在鼓楼区注册的民间组织———“心贴心老年服务中心”具体运作,至2006年建成了20个左右“居家养老服务网”社区服务站,方便老年人就近寻求和实现养老照顾,为更多老年人家庭提供有偿、低偿和无偿相结合的居家养老服务保障。在区民政、老龄部门给予全力扶持和悉心指导下,“心贴心老年服务中心”在组建服务队伍、培训服务人员、规范服务流程、拓展服务内容、建立社区服务站等进程中,积累了居家养老服务的宝贵经验,形成了老年福利事业的一种新型业态。鼓楼区积极应对人口老龄化,在全国率先创建“居家养老服务网”,探索创新“政府购买服务,民间组织运作”的社会化养老服务模式,为构建以“居家养老为基础,社区照顾为依托,机构养老为补充”的社会化养老服务体系提供了先进经验,取得了明显成效,破解老年人养老难题,开创适合中国国情的养老福利服务之路,取得明显成效。更为关键的是,该区政府与“心贴心老年服务中心”通过服务购买的方式建立了有效的合作模式,这种模式是建立在各自拥有资源相互依赖的基础上的有效合作。下面从资源依赖角度对这种合作模式进行理论分析。三、社会支持方面根据资源依赖理论的观点,从政府向社区服务中心购买居家养老服务模式中我们可以看出,当前政府与NGO存在着高度的资源相互依赖关系,其首先表现为政府对NGO公共服务的依赖。在本案中,如前所述,鼓楼区政府在面对传统机构养老中存在“政府失灵”和“市场失灵”、面对社会公共服务需求(老年群体的养老需求)严重短缺的问题,只有寻求外部资源的获取途径以解决社会众多公共问题的“不可治理”性。因此,政府对NGO提供公共服务的依赖就成为政府与NGO合作的行动逻辑,而NGO又天然具有提供公共服务的优势,这也使政府与NGO合作成可能。其次表现为NGO对政府的资源依赖。在现实中,NGO不是“自足的”,需要各种外部资源;NGO也不是在真空中活动,要受到各种资源的限制,所以NGO需要合作,政府就成为NGO合作的最重要对象之一。获取政府对NGO的资源支持是其发展的关键要素,因此,NGO对政府存在以下资源依赖:(1)原材料,包括资金支持和人力资源;(2)信息;(3)社会和政治方面的支持,即合法性的支持。在本案中,NGO对政府的资源依赖主要表现在场地、资金、政策支持方面。在场地依赖方面,跟其他NGO组织运作一样,“心贴心老年服务中心”的运作也遇到关于其自身发展的基础设施瓶颈问题,如场地和床位的匮乏。为此鼓楼区的做法是把“筑巢引凤”改变为“租巢引凤”,以租赁房屋场地并无偿提供使用的方式,吸引民营养老机构前来共同促进社会福利事业发展。为扶持“心贴心老年人服务中心”的发展,政府以每年40万元的租金,连续10年租下1000平方米房屋场地,无偿为其建立服务基地。目前,“心贴心老年服务中心”旗下拥有两所养老院、1所老年大学、6所社区养老服务站,已形成连锁运营机制,发展空间不断扩大。全区养老床位总数已从2003年的175张增至2468张,每千名老年人拥有24张养老床位,已超额完成“十一五”规划“每千名老年人占有养老床位22张”的目标任务。在资金依赖方面,主要有以下几种类型:委托项目拨款、官办基金拨付、政府政策性拨款与奖励。目前鼓楼区政府向“心贴心老年服务中心”购买服务最主要的是通过项目委托的方式进行。该区通过“居家养老服务网”以项目委托的方式委托“心贴心老年服务中心”具体运作,区公共财政安排资金从2003年工程实施初期的15万元增长到2009年的250万元,在公共财政保障投资机制下,保障了“居家养老服务网”的运行和发展。此外,除直接购买支付服务资金外,该区政府还通过间接补贴的形式,对兴办社会福利机构的NGO组织给以资金支持。2005年,该区出台的《鼓楼区资助社会力量兴办社会福利机构实施办法》规定:“对新建的社会福利机构按每床位1万元的标准给予项目资助;对改建的社会福利机构按每床位3千元标准资助;兴办一个社区养老服务站资助l万元;对福利机构的床位补贴为:按实住人数,每月每张床位200元(全护理)、150元(半护理)、100元(自理);社区养老服务站的日托老人按每月每人60元标准补贴。”在政策依赖方面,由于我国实行NGO“双重管理”,很多NGO如果没有外部资源的支持,会陷入自身发展的“孤岛”。因此,NGO对政府政策的依赖成为其发展的重要条件之一,也会影响到政府与NGO关系的发展。在NGO与政府的关系上,为促进社区NGO的发展,鼓楼区通过政府购买服务以及服务外包方式培育扶持一批民间组织,大力扶持民营养老福利机构的发展。对于民间组织、民营机构的培育扶持,具体的做法是:在注册登记方面,按照国家政策法规,把民营机构与职工医院改办的养老机构纳入社会福利机构管理,办理民办非企业单位注册登记,并与有关部门沟通、协调,为其落实优惠政策;在业务指导方面,对民营机构进行行业规范,帮助这些机构建章立制,实施人才战略,培训管理人员和服务人员;在促进社会公平方面,对民营机构与国有、公办老年福利机构一视同仁,在行政管理、人员培训、嘉奖激励等方面同等对待,决不厚此薄彼,以调动其积极性,增强办好养老机构的信心与决心。四、政府与go:非对称的依赖关系从上面的分析可以看出,政府与NGO的合作,是基于资源依赖基础上的合作,也就是双方之间的资源交换,而资源交换所遵循的基本原则就是“优势互补”,即通过合作来获取对方的优势资源以弥补自己短缺的资源。政府与NGO之间存在着“高度资源依赖”的相互关系。具体来说,这种“高度资源依赖”性表现为:一方面是NGO对政府的政治依赖(具体是指政府对NGO的合法性认同、其他政策性支持)和经济依赖,另一方面是政府对NGO提供公共服务方面独特优势的依赖。鼓楼区政府与“心贴心老年服务中心”正是基于这种高度依赖的关系上建立了良性合作关系,解决了城市机构养老的难题,同时也促进了政府与NGO关系的良性发展。但是我们也应该看到,由于体制惯性和政府选择的偏好,目前政府对NGO的公共服务依赖还是很有限的,尽管NGO在公共服务的提供中发挥着越来越大的作用,尽管有成功的案例表明NGO正积极参与到政府的公共服务项目中。但作为整体性判断,依然可以认为,NGO与政府是两个服务提供系统,双方的互动机制相对脆弱,很多NGO在很大程度上依然游离于政府公共服务体系之外,因而在现实中政府与NGO的相互依赖是一种非对称性的依赖。在资源依赖上,就如有的学者所云:“民间组织对政府存在政策法律、资金、人员等的诸多依赖,这种依赖很多不是基于公共服务的,而是民间组织为争取自身的生存空间。而政府很少依赖民间组织来实现其公共服务的目标,政府的公共服务提供主要依赖自身的资源和事业单位。因此,政府与民间组织的资源依赖,是一种非平衡的依赖关系。而且,这种依赖关系并没有形成如动态资源依赖理论所描述的在服务接受者、政府、民间组织的资源循环系统。目前的资源依赖依然停留于民间组织向政府寻求支持,以获得更大生存空间