学术权力与行政权力大学内部的双重视角

学术权力与行政权力大学内部的双重视角

改革高等教育内部行政体制，建立现代高等教育制度，是我国高等教育改革的中心主题。高校内部管理体制主要体现为权力在管理的各阶层和高校内各个不同利益群体间的分配,以及它们相互间的权力作用关系。这种权力结构,实际上就是高校的治理结构。一般认为,大学内部的权力表现形式虽多种多样,但最根本的形式只有两种,即学术权力与行政权力。如何理解大学中的学术权力与行政权力?大学决策权究竟应如何分配?如何重建高校的治理结构?本文将对这些问题进行分析。一、大学行政权力与大学学术权力的冲突自20世纪90年代以来,“学术权力”与“行政权力”作为分析我国大学内部权力结构的一对范畴,开始进入我国高等教育管理领域。此后,围绕“学术权力”与“行政权力”的争论不断。时至今日,人们似乎对“学术权力”与“行政权力”形成清晰的认识,其实,“学术权力”与“行政权力”在我国依然是一对似是而非的概念,如不对它们作系统梳理,这一对概念就没有生命力。一般认为,学术权力是由学术人员或学术组织所拥有的影响他人或组织行为的一种权能。学术权力植根于高深学问,其合法性源于专家学者的学术水平和学术能力。行政权力是大学行政机构及行政人员依据国家法律、政府政策、学校规则的授权而拥有的影响和支配内部成员和机构的一种权力形式。行政权力植根于层级组织,其合法性在于法律的明确授权和组织的正式任命。然而,在大学内部,这种二元对立的划分方式至少存在两个缺陷:其一,学术权力与行政权力的实际边界模糊不清。依照这种划分,不但“学术权力”与“行政权力”的主体是交叉重叠的,而且“学术权力”与“行政权力”的客体也是交叉重叠的,甚至它们的实现方式也是交织在一起的。在大学内部,学术事务与行政事务往往交织在一起,很难区分;而且一些学术事务决策后又要通过行政系统去实施,学术事务一旦纳入行政系统的职责范围,也就成为行政权力的客体。其二,正式权力与非正式权力难以区分。“行政权力是正式的权力,学术权力是非正式的权力”是一种把复杂问题简单化的做法。因为行政行政权力中也有非正式权力,学术权权力中也有正式权力。如果一定要使用这一对概念,那么有必要对它们做进一步的分析:行政权力是政治权力的一种。国家教育行政权的分配方式主要有两种:一种是纵向的地方分权,另一种是横向的职能分权。职能分权有行政授权与行政委托两种形式。大学正是通过与政府的横向职能分权(授权或委托)而行使部分公共行政权。与此同时,作为一个科层结构组织,大学除拥有公共行政权之外,还拥有自治性行政权,有一种基于科层组织自身运转的支配性的权力,这种权力不同于公共行政权,它具有“私”权的性质。即大学享有处理与教学、中研、课程及进修直接有关的行政事务的自治权。因此,大学中的行政力实际上包括两个不同的部分:一为国家行政权,一为大学的自治性行政权。前者源于大学与政府的职能分度权,后者植根于大学作为科层组织自身。学术权力也是一个宽泛的概念。这一权力从性质上上也可区分为两种不同的权力:学术权力和学术权利。在法学上,权力与权利虽关系密切,但并非一回事。学术权力其实就是大学的自治性行政权力,学术权利则是学者个人所享有的权利,主要指大学成员所享有的学术自由权,教师的研究自由,教学自由及学生的学习自由等。大学行政权力与大学学术权力的矛盾主要表现为国家行政权与自治行政权的冲突,以及学术权力与学术权利的冲突。因此,协调学术权力与行政权力的关系,实质上就是协调国家行政权与学校自治性行政权的关系,以及学术权力与学术权利的关系。二、重建高等教育机构，建立现代高等教育机构(一)大学的决策权当前,在中国大学内部管理体制改革中逐步引出了大学治理的题。何谓大学治理?简单地说,就是大学内外利益相关者参与大学重大决策的结构和过程。大学治理的核心问题是大学决策权力的分配。关于大学决策权力的分配,主要有两种观点:一种观点认为,严格意义的大学教育是一种相对独立的事业。大学的决策对其自身来说是一种内在的东西。因此,最了解大学目标的人就是最了解教育本身的人。那么,确定大学目标是学校及教师的权力。另一种观点认为,大学教育从来不具有独立性,没有理由把大学社会分离开来,因此,大学的决策权不应掌握在学校、教师手里。第一种观点在大学权力的分配上,固守大学的传统权力。第二种观点则认为大学关涉社会公共利益,应由学校以外的多方主体共同参与,应以民主的方式解决大学目标的确定。笔者认为,大学受制于社会,具有社会性;但又具有相对独立性。就大学的相对独立性而言,教师、学校有大学决策权;就大学的社会性而言,国家、社会、公民、家长等均有大学决策权。由此可见,大学决策权的主体主要包括两个方面:一是大学内部的各方主体;二是大学外部各利益相关群体。前者实际上是大学内部治理的问题,后者实际上是大学外部治理的问题。当前我国大学治理结构中存在的最大问题是权力结构失衡,表现为:国家行政权力与学校自治性行政权力的失衡,以及学术权力与学术权利的失衡。解决这一问题不但需要重建大学的外部治理结构,而且需要重构大学的内部治理结构。前者实际上是权力如何在政府与大学之间分配的问题,这一问题在西方是一个大学自治的问题,在我国则是一个大学办学自主权的问题。后者是权力在大学内部各组群之间的分配问题。(二)行政权力是大学的保障所谓现代大学制度,就是既遵循大学的内在逻辑,又与现代社会相契合的大学制度。大学本质上是学术机构,发展学术、追求真理是大学的使命,与现代社会契合,必须坚持效率与秩序的原则,因为大学毕竟是现代社会中的一个组织,维持组织的正常运转需要一定的效率和相对稳定的秩序。但是大学保持一定的效率与秩序,是为了更好地实现学术自由与以人为本的理念。要实现这两个方面需要一定的权力(利)做支撑。行政权力旨在实现大学的效率与秩序,学术权力(利)有利于学术自由与以人为本理念的实现。可见,学术权力与行政权力的协调是建立现代大学制度的关键。1.校、院、系三级之间的权力分配.我国大学的基本以教师和学生在大学权力结构改革是高校内部管理体制改革的核心,是建立现代大学制度的关键。科学合理的权力分配是校内外不同利益群体有效合作的重要基础和前提,有助于各种力量之间的协调,从而维护大学发展的基本秩序,提高大学的运行效率,实现学术自由与以人为本的大学理念,进而完成大学的使命。就大学权力的纵向权力结构而言,主要表现为政府与大学之间的权力分配.以及学校内部的校、院、系三级之间权力分配。前者要求政府尊重学校的办学权,并把一部分专业性强、政府无力行使的国家教育行政权力通过授权或委托授予大学,政府对其保留监督的权力。后者要求权力重心下移,把学科和课程的调整和设置权、科研项目管理权、教师聘用权等学术、行政权力下放给学院、系一级,使学院、系拥有一定的自主权。就大学内部横向权力结构而言,要求权力在教师、学生、行政人员三个组群之间合理分配。首先,要扩大教师在大学中民主管理权力,使教师拥有治学权和参与决策权。当前我国教师在大学决策中被置身事外,缺乏对大学目标任务的认同感,降低了大学的凝聚力和活力。其次,要提升学生在大学权力结构中的地位。学生是我国目前大学内部权力结构中最为忽视的权力主体,学生是大学决策的利益相关者,学生应该而且有能力参与大学的决策。第三,适当限制行政人员的权力,以“社会权力”制约“行政权力”。大学的决策权力不但要在大学内部各个组群之间分配,而且要在校外更多的利益群体间进行分配。要充分吸收校外各界人士参与高校决策,实现大学管理民主化与治理的多元化。2.大学享有自治权和国家行政权。在大学大学办学自主权问题,在法学上是一个大学自治的问题。在行政法上,大学自治是指由法律规定大学的自治事项,在法定范围内,由大学机构自己决定如何处理,并自我负责,国家对该事项的处理不得干涉。然而,大学自治的目的并非赋予大学对所有校内行政事务完全自主权,大学只有在处理教学、研究、课程及进修等直接有关的行政事务时才享有自治权。由于大学的行政权力存在不同的两种性质,因此,大学所从事的事务也可分为两个方面:一是大学要完成与学术有关的自治行政事务,二是大学要接受国家委托、执行国家任务。前者称为“大学自治行政事务”,后者称为“国家委办事务”。当大学完成自治行政事务时,属公法人,国家行政权只能对大学进行合法性监督,不能直接干预大学;当大学完成国家委托事务时,属不具独立权利能力的国家机关,国家行政权不仅对大学进行合法性监督,还要对大学进行合理性监督。区分大学中性质不同的两种行政权力是防止国家行政权力泛化的关键。尊重大学的办学自主权是协调国家行政权力与大学自治性行政权力的基础。一方面,大学办学自主权是国家行政权力的边界,国家行政权力的行使必须坚持法律优先原则与法律保留原则,以不侵害大学办学自主权为条件;另一方面,大学自治性行政权力以国家行政权为边界,大学只有在从事与教学、科研有关的活动,才具有自治性行政权。自治性行政权的行使不得危害公共利益,国家行政权是公共利益的代表。3.强化学术自由原则作为一种古老的学术管理理念,学术自由是学术权力的合理性基础。学术管理实质上是一种人文性的活动,它是大学发展学术、追求真理的重要组成部分,学术自由与以人为本是其内在的根本特性,违背这种特性必将导致学术管理的异化,学术权力也将失去其合法性与合理性。坚持学术自由原则,要求将学术权力建立在学术权利的基础之上。大学学术管理的中心是维护学术权利。如果说学术权利是目的,那么学术权力是手段。学术权力要把学术权利作为自身的边界,充分尊重