论对党政干部的司法问责

论对党政干部的司法问责

在实践中，司法问责应包括三个因素：一是问责主体应是司法机构。即由公安机关立案侦查,检察机关提起诉讼,法院受理审查。其二,所问党政干部的责任应是违背行政法、民法、刑法的法律责任。其三,其问责过程必须是一个规范的司法过程。即应有提起诉讼、立案受理、法庭判决等过程。与公民问责、媒体问责、行政问责相比,司法问责有三大优点:其一,问责规范化。司法问责有严格的程序规定。司法问责虽允许一定的自由裁量权存在,但总地来说,这种自由裁量权是比较有限的。其二,问责严厉性。在各种问责形式中,司法问责的后果最为严重。因而司法问责往往能对党政干部起到更大的警示和威慑效果。其三,问责的影响扩散性。司法问责过程会引发各级党政干部的高度关注。在不断深入的司法问责过程中,各级党政干部都自然会结合自身进行反思,司法问责的案例也会成为今后问责的援引之例。尽管完善对党政干部的司法问责在党政干部问责制中居于关键地位,但就目前情况来看,针对党政干部的司法问责,尚存在三大问题,一是对党政干部的司法问责,启动较难。二是对党政干部的司法问责,易受干扰。三是对党政干部司法问责的方法,缺乏创新。完善对党政干部的司法问责,根本上就是要解决上述三个关键问题。一、负责司法诉讼的障碍和解决(一)法律的约束从理论上讲,党政干部不论担任哪一级职务,都必须接受法律的约束。因此,党政干部一旦违法,接受司法问责在逻辑上是没有丝毫问题的。但是,在实践中,真正要开展对党政干部的司法问责,仍然会面临不少现实的启动障碍。1.司法机关及其工作人员对司法问责的行为进行监督对党政干部的司法问责,除一些直接的刑事违法案件外,一般都须经同级党委的常委会讨论同意后,方可启动。事实上,当同级党委发现某一领导干部确实有违法、违纪迹象后,一般情况下,是不会直接启动司法问责程序的,而是先交由纪委、政府监察机构调查处理,如对其“双规”等。这个阶段有时要延续数月甚至数年。只有当纪委、政府监察机构业已调查结束,并做出党纪和政纪处分决定后,才会论及司法问责。这种对司法问责启动的程序限制,有三点弊端:其一,由于司法问责启动时间的延后,很多重要的法律责任案源和线索白白流失了,结果大大增加了以后司法问责的难度。其二,这使得“要不要启动司法问责”,事实上不再是由检察机构决定,而是由纪检监察机关或者组织人事部门决定。只有纪检监察机关和组织人事部门“认为”党政干部涉及违法事件的,才会移交司法机关进行司法问责。如果上述两机关和部门认为该领导干部仅有党纪和政纪问题,已作了处理,不准备移交司法机关再行问责了,那么,检察机构就算发现了其违法问题,往往也只能停止启动司法问责程序。其三,导致以党纪、政纪处理来代替司法处理。目前的“违纪界定”和“违法界定”本就有很多重合之处:如“权力干股”、“以赌博方式送钱”、“借用房产、汽车变相受贿问题”等,本身既是违纪也是违法事件。一旦先由纪检监察机关和组织人事部门进行处理,在他们看来,既已对该事件进行了党纪、政纪处理,按“一事不再罚”的原则,一般不会再把该违纪案件交由司法机构进行司法问责(除非有明显超出纪律处罚部分的违法事实,且往往是涉嫌犯罪的,才会移送司法机关依法处理)。这便使得大量本该党纪、政纪处分,同时还须追加法律惩处的党政干部责任行为,由于“先已受党纪、政纪处分”,而常常得以规避司法惩处。2.有相应的规范性文件尽管有不少明显非法、违法的行政行为需要启动司法问责,但事实上许多非法、违法的行政行为,至少在目前是无法对其启动司法问责的。其一,目前法律规定,只能对处理具体行政事务的“具体行政行为”进行司法问责,而对国家行政机关制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的“抽象行政行为”,是无法进行司法问责的。而许多部门党政领导正是通过“部门利益制度化、法制化”的方法,出台了类似“争夺收费权与处罚权”、“扩大行政许可”等法规、规章和其他规范性文件,而后才据此实施其非法、违法之“具体行政行为”的。如果对那些非法、违法的“抽象行政行为”不能实施司法问责,那么,就使司法问责必然留下一个盲区———“抽象行政行为”,同时又间接地阻碍了对那些非法、违法之“具体行政行为”的司法问责———因为他们有所谓的规范性文件做挡箭牌。其二,对一些显然已违法的行政行为,不少地方党委和政府或出于发展战略、政治稳定等方面考虑,或因为该违法之行政行为,本身就是在执行其上级的指示,故而对可以司法问责的“具体行政行为”又作了一定限制———即对那些可能影响地方经济发展和政治稳定的,以及上级授意的违法“具体行政行为”,常常又被列入限制司法问责之列。如一些地方内部规定在涉及征用土地纠纷案件中,限制农民不能告政府颁发的征地批文;一些地方规定告行政机关或其公务人员的具体行政行为,只能告公务员的“个人过错”(“个人过错”与“公务过错”相对,指公务人员执行职务中有故意或重大过失,实施了超出其职权范围的行为)［1］。而对“公务过错”(“公务过错”通常包括滥用职权、不执行公务、公务实施不良或延迟),往往又以“认定难”为由不支持启动司法问责程序。3.实体法上的诉讼主体不同行政诉讼法规定:公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。根据这一法律规定,具备原告资格,必须要与诉讼事由有利益关联。即必须是公民、法人、其他组织的权利和义务受到行政机关具体行政行为的“实际影响”后,才可以具备原告资格。这便导致两个问题:其一,对一些违反法律,侵犯国家利益、社会公共利益的行政行为,与自己没有利益关联的公民、法人和其他组织,便不能进行“公益诉讼”?其二,“公益诉讼”中,检察机关本应是最合适的诉讼主体。但目前理论界一般只认同对涉及刑事犯罪的党政干部,检察院才可以作为公益诉讼人。而对民事诉讼、行政诉讼案中的党政机关和领导,检察机关可否也能成为公益诉讼人,始终还没有定论。［2］这就使得许多本应司法问责的党政机关和领导之行政行为,因为对“原告”资格的人为限制,而事实上导致无人提起对他们的司法问责。(二)党政干部违法也要和司法部门问责,司法问责要顺利启动对违法党政干部的司法问责,拓展对党政干部司法问责的广度和深度,对目前制约司法问责启动的障碍作一番根本的清理,在当前十分必要。1.要理顺党政部门和司法部门的关系。司法部门要接受党的领导,指的是司法部门要按照党的方针政策办案,而不是指要接受同级党委的直接领导。因此,以后应废弃“司法机关问责党政领导干部须经同级党委讨论同意”的“土规定”。司法机关只需向同级党委通报对党政干部司法问责的情况,而非必须经同级党委授权才能进行对党政领导干部的司法问责。同样,司法机构也完全不必等到纪检监察机关和组织人事部门完成对违纪违法党政干部的调查后,才被动地接受违纪、违法之党政领导干部的案件移交。而是应该在纪检监察机关和组织人事部门立案调查党政领导干部之初,就要求司法“同步介入”。不同问责主体间可以各自调查,你问责其违纪部分,我问责其违法部分,只要相互衔接好,可以使不同类问责相得益彰。对一些违法事实比较清楚的党政干部,甚至可以采取“数责同问取其重”的办法,即一旦发现党政干部违纪又违法,可以立即停止对党政干部的党纪、政纪调查,直接移交司法机关处理;因为既然违法,则相应的纪律处分乃是不言而喻的,这样可以避免纪检监察机关和组织人事部门问责和司法部门问责之间的不协调和矛盾。此外,还有一个重要问题是,在制定政纪、党纪规定时,应该严格区分法律和纪律的内容设定范围,即不能把违法的内容也列入政纪和党纪之中。而现在的法律和纪律规定内容还有不少交叉重复,这种交叉重复,一方面会导致问责主体混乱(即该由纪检监察机关、组织人事部门问责呢,还是由司法机关问责,似乎都有权问责);另一方面常会把本是该问党政干部法律责任的,结果“淡而化之”为问其党纪、政纪责任了。2.要完善司法诉讼制度,从立法上消除司法问责内容上的障碍。目前《行政诉讼法》规定的行政诉讼案件受理范围过于狭窄,不利于对党政机关的行为进行更广泛的监督。由于大量党政领导干部的违法事件是以“抽象行政行为”为基础的,因此,必须尽快修改立法,把“抽象行政行为”也纳入司法问责的范围。对“抽象行政行为”的司法问责不一定能直接追究具体责任人,但至少可以通过司法问责直接否定那些不合法、不合理的“抽象行政行为”,并为以后对“具体行政行为”的司法问责打好基础。除此以外,对那些即将被司法问责的“具体行政行为”,当地党政部门和司法领导机关也不要做过多的政策和司法解释,以区分如“个人过错和公务过错、职务内违法行为和职务外违法行为”等问题。在司法问责前由司法机构领导和党政领导来界定这类问题,会阻碍某些违法党政干部进入司法问责程序。这类问题完全可以通过在司法问责过程中的控辩加以厘清。3.要放宽对原告资格的“条条框框”限制,积极推行“公益诉讼”。当前社会上公益性违法事件日益增多:如国有资产流失案件急剧上升;大规模污染环境的公害事件层出不穷;党政干部违法行使职权案件愈演愈烈……要遏制这种势头,单靠利益关联人的诉讼是远远不够的,必须大力推动无直接利益关联的公民、团体为保证国家和社会公共利益不受损害,对违法的党政干部提起“公益诉讼”。为此,应该适当放宽起诉资格。如民事诉讼中,可将传统意义上的“狭义当事人”拓宽到“广义当事人”。即审查诉讼主体时,不能把“利益关系”局限在直接利益关系,间接利害关系也应属于利益关系。如此论成立,那么,凡是涉及国家和公共利益的违法行政行为,理论上与每个公民、团体都应是间接利害关系,故而,每个公民和团体都顺理成章地具有了起诉违法党政干部的资格了。当然,公民和社会团体较之检察机关而言,其搜集证据的能力和权威性是无法比拟的,因此,根本的还是要推动检察院参与到民事、行政、刑事等诸方面的公益诉讼中来,而不是仅让检察院局限于刑事方面的公益诉讼一隅。针对违法党政干部的公益诉讼路径:最好是先推动公民、社会团体作为公益诉讼人向检察院提起诉讼申请,然后检察院经过审查认为违法事实比较清楚,继而由检察院和公民、社会团体等公益诉讼人合作提起公益诉讼,这样启动对违法党政干部的司法问责,成功的机会可能会大得多。二、司法本身的缺陷绝大部分司法工作者和法律研究者都坚持要求尽快实现司法独立,希望司法机关能摆脱行政依附、财政依附,认为司法独立是司法公正的基本前提［3］。这种思维建立在这样一个逻辑上:即司法本身是公正的,是外部环境对司法的不适当干扰才导致了司法的不公正。但是,很多社会人士和党政部门确还有另一重顾虑,他们认为从当前来看,司法自身的腐败现象也还相当普遍,保证司法公正的关键应是司法体系的自身改革,在司法体系尚未完成自身改革完善之时,谈论防止外界对司法机关的干预,可能会助长司法腐败的蔓延。因此,认为在当前司法机关自身问题根本解决之前,外部对司法机关的干预不但不应限制,反而应保持一定的干扰强势。围绕上述争论,有三个问题需要明确:(一)保持司法工作人员的独立性1.应保证司法机关的司法经费之拨付,独立于同级政府和党委。所谓“司法经费”,应包括司法机关的业务活动费、基本建设费、装备费、日常行政管理费以及司法人员的工薪和福利待遇。我们常常痛恨的“司法地方化”,其主要根源就在于地方司法机关的物资、经费等方面均依赖于同级政府的财政预算。因此,张卫平等专家建议:“司法机关的经费应全部由中央财政负担。”即先由全国人民代表大会及其常委会决定司法机关的年度经费预算,而后分级拨付。这样做,一方面可以切断司法机关和地方政府的利益关联,摆脱地方的制约。另一方面也可以防止司法机关因经费不足导致的司法腐败现象滋生。2.应保证司法机关人员的人事管理相对独立于一般公务员的管理。目前对各地司法工作人员的管理是视作公务员进行管理的。这易使司法工作人员按行政思维行事而非按法律思维行事。比如,一些地方党委把司法部门视作一般的行政部门,要求其参与地方的行政工作(如扶贫、维护社会稳定、招商引资等工作)。这势必导致司法部门“不务正业”,其兴趣点偏离司法问责。又比如,一些地方在对司法人员进行考核的时候,以办案效率、结案比例为考核标准,这也很容易导致司法人员在问责时由于顾及舆论和民众的压力而忽视法律的规则和要求。为此,对司法工作人员的管理,要有别于一般党政干部。要尊重司法机构的权威,不能把一些非司法机关职责内的工作强加于司法机关。要建立一套在法律框架内的独立的司法工作人员绩效考评体系。对司法工作人员的人事管理(比如“如何成为法官、如何晋升法官职位”)应建立独立的管理制度。3.应保证司法工作人员在问责过程中拥有一些独立的权利。在法律上我国确实有“人民法院依法独立行使审判权,不受其他任何机关、团体、企业事业单位和个人的干扰”的规定。但对具体司法人员的独立办案权,则缺乏详细的制度保障。因此,今后要大力推行主审法官负责制,法官的上级“行政领导”不能变成法官的“办案领导”。法官“除了法律以外应无其他上级”。司法机构领导一般不应对司法问责审判提出任何倾向性意见,审判权不能动不动回到审判委员会手中。同时,为保证法官的独立办案,还应对问责办案的法官实行几项特权保障———法官在执行司法审判职能过程中所实施的行为和发表的言论,应享有不受指控或法律追究的权利;法官对于其在执行审判方面的有关事务,应享有免于出庭作证的义务;还应享有司法豁免权(违法行为除外)等。(二)避免对司法问责的监督“异变”的干扰1.坚持司法独立,必须同时坚持对司法机构的外部监督。必须明确,保证司法问责机构一定的独立地位与加强对司法问责机构的监督是不矛盾的。作为司法机构有独立的问责地位和权利,而作为党组织、人民代表大会、社会舆论,同样也有对其监督的地位和权利。世界上不受任何监督的地位和权力是极其有害的,任何人都不能以任何借口来企图规避对自己地位和权力的监督,哪怕是以维护司法独立的名义,也不能例外。2.必须防止把对司法问责的监督“异变”为对司法问责的不适当的干扰。所谓不适当的干扰,是指外部的党政部门为了某种不甚合理、甚至不合法的企图,通过各种非法甚至违法的手段和途径,希望把自己的意图强加于司法问责机构,迫使司法问责机构放弃问责责任或乱行使问责责任的一种行为。而对司法问责机构的监督,指的是党政部门、人大和舆论出于对司法腐败的担忧,运用法律赋予的合法权利,通过合法的手段和途径———批评、质询、罢免等,以纠正司法问责中可能出现的不公正问责行为。如果把干扰和监督这根本不同的两件事混为一谈,从反对“对司法问责的不正常干扰”入手,进而得出反对“外部机构对司法问责之正常监督”的结论,这是因噎废食。3.面对不正常干扰,司法机构只能依法应对而不能因此否定对自己的外部监督。在现实生活中,一些不满、反对司法问责的党政部门领导,确实可能会利用法律赋予其合法的监督手段和权利,来实现其干扰正常司法问责的不良企图。一旦出现这种情况,司法问责机构只能同样运用法律赋予其的地位和权利,与之或交涉、或寻求行政救济和司法救济,但不能因此得出否定党政部门、人大、社会舆论对司法问责机构监督的结论。有的时候,司法问责机构的交涉、寻求司法、行政救济可能仍然不能堵塞外部对司法问责机构的非正常干扰,那就是制度设计有问题了,需要通过改善制度来避免这种无奈,即仍然不能转而指责外部对司法问责机构的正常监督。(三)健全和完善党组织对司法问责机构的监督正常的外部监督和不正常的外部干扰之间,有时仅有一线之隔。因此,外部监督机构的行为,一定要严格遵守相应的纪律、法律和制度规定。1.要改善党组织对司法问责的监督。坚持党对司法工作的领导固然是不可动摇的基本原则。但这不是说党组织可以对司法机构可以任意监督。其一,党组织对司法问责机构的监督,只能是宏观层面的监督。即只能监督其司法问责整体的方向和行为性质是否符合党的要求,而不是对司法问责的具体行为逐一监督。其二,党组织对司法问责的监督,主要是间接监督,即一旦发现司法问责中存在非法、违法现象,党组织只能通过人大或司法部门的领导机构对具体司法问责行为进行督促,而不能直接对其发号施令。其三,党组织对司法问责机构的监督,主要的还是对司法问责人员之政治、道德方面问题的监督,所能用的也只能是教育和党纪处分手段。2.要完善人大对司法问责机构的监督。人民代表大会对司法问责机构的监督,是宪法赋予人大的一项职权,对司法问责机构具有最高的约束力。但为了维护司法问责的相对独立:其一,人大对司法问责机构的监督,应是对司法问责机构“依法问责之总体情况”的监督,而非对司法问责具体事务的监督。其二,对司法问责机构的特殊个案,人大认为有必要对其进行监督,当然也可以实施“个案监督”。但这种“个案监督”的启动,必须经人大会议集体讨论,通过无记名投票表决的方式来决定。即对人大的“个案监督”要尽量谨慎。因为频繁的“个案监督”会严重伤害司法问责的正常运作。即使启动“个案监督”,也要确定监督的主要内容,应是所监督“个案是否符合司法程序”,而非案件结论———案件结论必须由司法部门决定。只要程序符合,任何司法结论都必须得到尊重。3.要完善社会舆论对司法问责机构的监督。在现代社会,社会舆论对司法问责机构的影响力是有目共睹的。但是不可否认,社会舆论同时又是一把双刃剑。如果放任社会舆论的监督行为,那么,社会舆论又有可能危及司法公正,走向其初衷的反面。为此,社会舆论对司法问责机构的监督,应遵循三个原则:其一,媒体不能以自己的价值判断作为理所当然的价值准则,并以此作为准绳来批评、指责司法问责机构。即社会舆论要监督司法问责机构时,先要检讨自己的监督依据是否与法律要求相符合。其二,社会舆论要扮演好自己的社会角色。即社会舆论只能从旁监督司法问责的实践,但不能代替司法问责机构预先作出问责结论。更不能因为自己的问责结论与司法问责结论有冲突,而肆意诋毁司法问责机构的问责结论。其三,社会舆论在监督司法问责过程中的取证、调查和发表言论,都必须尊重事实、遵守法律,不能“以监督司法公正始,而以自己的行为违法终”。三、制度创新进入第二阶段一项制度的创新,一般需经两个阶段:第一阶段是定性阶段,即确定这项制度有无建立的价值、要不要搞、能不能实行等。待定性问题达成基本共识后,制度创新进入第二阶段,即研究制度的操作问题。主要探讨如何在实践中运作这项制度,有哪些路径、方法。目前对司法问责党政干部的研究已进入了第二阶段。在制度创新历史上,常常出现这样一种情况,一项良好的制度,由于操作办法的缺陷和漏洞,从而导致对这项良好制度的全盘否定。因此,制定司法问责的操作办法绝不是小节问题,而是事关这项制度能否实现预期功效、并得以最终确立的实质性大问题。(一)加强人大对刑罚执行机构的监督创新立案办法着重要解决两个问题:其一,很多行政违法案件,虽然社会后果严重,民愤极大,但检察机关却不愿代表公共利益提起诉讼,怎么办?其二,违法行政行为的相对人提起对有关党政干部的诉讼请求后,法院由于受到某种干扰不愿受理,怎么办?针对上述两个问题:1.要加大人大对司法机构的质询力度和频度。对业已发觉的“检察院不愿对违法党政干部提起诉讼或法院无正当理由不受理对党政干部的诉讼案件”,人大应及时质询相关的司法机构领导和具体责任人。请其向人大说明不起诉或不受理的理由,而后根据其回应理由的合理与否,决定是否要采取更进一步的制裁措施。从而通过加大对司法机构的问责力度,来推动针对党政干部之司法问责立案率的提升。2.要改革相关立法。在新的立法中,要把各类对党政干部的公益诉讼责任加在检察院头上。关于法院接到对党政干部的诉讼案后,在什么情况下可以不受理,应有严格的限定。应确立一个原则,法院对诉讼党政干部的案件,一般都须受理,如不受理,除对控方须作说明外,还需向人大及社会作说明,使“不受理”的特例在通常情况下难以通行。同时,法律上还应进一步详细规定,司法机构如果不行使应尽的问责责任所应承担的法律责任和行政责任。(二)关于判处理权在地方的问题由于目前司法机关和党政机关之间经济、政治、社会的一体性关系普遍存在,因此,问责党政干部之诉讼地的选择,自然成了一个关乎司法公正与否的大问题。如果根据“选择被告所在地或行政行为发生地为诉讼地”的一般原则,来选择问责党政干部的诉讼地,那么,司法问责党政干部受到干扰,几乎是不可避免的。为此,须采取四种补救办法:1.提级审判。即某一地区法院接到起诉本地党政领导干部的案件后,如果感到不宜审理或担心不能公正审理,可以提交上一级法院,在上一级法院所在地进行审理。同时,为了避免大量类似案件都推给上级法院,导致上级法院不胜负荷的现象发生,这一类提级审判的案件应仅限于涉及地方同级党政部门主要领导的问责大案。2.异地审理。从辽宁“慕马案”开始,近年来90%以上的高官腐败案件都实施了“异地审判”。贵州省原省委书记刘方仁、湖北省原省长张国光、黑龙江省原政协主席韩桂芝等一批高官,都是在“异地审判”模式中被绳之以法的。近来,这种“异地审判”又被引入俗称“民告官”的行政诉讼案中。浙江台州提出“异地交叉管辖模式”。［4］即一旦某级法院涉及同级党政部门、干部的司法问责,就由上级法院指定其管辖区的另一地区的法院进行审理。当然,推行异地审理固然有助于保证司法的公正,减少对司法问责党政干部的干扰。但是这种审理模式的成本较高、审判结果执行起来会比较麻烦。因此。推行异地审判不能太过频繁,只能是涉及与地方法院同级的党政部门主要领导的时候才可以使用,而且还要有上级法院的批准方可实施。3.建议按照司法业务特点划分不同于行政区划的“司法区”。打破现行司法区域和行政区划重合的格局［5］。如果真能使司法区域和行政区域在人财物等方面脱钩,那么,司法区域的法院对行政区域的党政干部的问责,可以不必异地审判也能基本保证审判公正了。当然,这种设想涉及对政治体制的大变动,目前还只是一种设想(类似的设想在经济领域已经试行,即经济区域已与行政区域尝试打破二者合一的局面)。4.主张同时建构地方法院体系和中央司法体系二类机构。在地方上这两类机构同时并存,平常性的司法问责和其他普通法律事务由地方法院审理,中央司法体系设在地方的司法机构一般是备而不用,一旦遭受地方党政干部违法侵犯的地方民众感到无法在地方司法机构获得公正审理,即可以向设在地方的中央司法机构寻求司法救济。另外,也可规定:凡是以地方党政部门及其主要领导人为一方当事人的司法问责,均应移交设在地方的中央司法系统审理［6］。(三)司法问责制度司法问责党政干部不同于一般的司法纠纷处理。由于司法问责对象的特殊性,因而对党政干部的司法问责应有一些特别的规定。1.举证责任倒置。在举证责任归置问题上,考虑到党政部门和党政干部的强势地位和资源优势。因而,如果行政相对人告党政部门和主要领导干部时,应要求被诉讼的党政机关及其领导,要对自己不存在违法行为提供证据,而不能要求由问责的行政相对人提供其违法的证据。2.扩展诉讼对象。由于目前党政部门职能交叉现象严重,在一时无法弄清具体司法问责对象的时候,应允许行政相对人或检察机关追加司法诉讼对象。把相关的党政部门及其负责人一并纳入司法诉讼对象。而后在司法审判中逐步厘清诉讼对象的法律关系,分别追究不同的法律责任。即不是先厘清党政部门及其负责人的职权关系再进行司法问责———那样会因为理不清职权关系而耽误司法问责,而是先一并对其进行司法问责,然后在司法问责过程中厘清问