农村集体经济组织成员资格认定问题研究

摘要土地征收补偿款分配的基础是对集体经济组织成员资格的认定问题。由于城市单位扩张，土地征收也越来越多，由此而产生的纠纷也与日俱增。土地对农民的基本生活保障起着非常重要的作用，是农民生活的基础。在土地征收中失去土地的农民需要通过合理的分配土地补偿款去解决其利益保护问题，而这需要基于农村集体经济组织成员资格认定。但是不同于一般的资格认定，由于我国国土面积大，各地经济发展状况不同，农村集体经济组织成员资格认定标准并不能够一刀切的统一。在我国目前制定法中对于标准的硬性规定处于空白，由村规民约自行协议。很多法院在处理该类纠纷案件时因为没有相关法律条文作为参考，把该类资格认定认为是村内自行协约或是属于行政部门解决范围，并不受理农村集体经济组织成员资格认定问题的相关判定纠纷，这导致了部分特殊人员的合法利益得不到保障。【关键词】农村集体成员资格；土地征收；认定标准

AbstractThebasisfortheallocationofcompensationforlandexpropriationistheissueofdeterminingthemembershipofcollectiveeconomicorganizations.Duetotherapiddevelopmentofurbanizationandtheexpansionofurbanunits,therearemoreandmorelandexpropriations,resultinginincreasingdisputes.However,unlikethegeneralqualifications,duetothevastsizeofChinaandthedifferenteconomicdevelopmentconditionsinvariousregions,thecriteriafordeterminingthemembershipofruralcollectiveeconomicorganizationscannotbeunifiedacrosstheboard.Inourcountry'scurrentenactmentlaw,therigidrequirementsforstandardsareintheblank,andthevillagerulesandpeople'streatiesagreeontheirown.Manycourts,whendealingwithsuchdisputes,donothaverelevantlegalprovisionsasareference,andconsiderthistypeofqualificationtobeavillageagreementoranadministrativedepartment'sscopeofresolution,anddonotacceptrelateddisputesregardingthedeterminationofmembershipinruralcollectiveeconomicorganizations.Thishasledtotheinabilitytoprotectthelegitimateinterestsofsomespecialpersonnel.[Keywords]ruralcollectivemembership;landacquisition;recognitioncriteria

农村集体经济组织成员资格认定问题研究1.绪论1.1选题理由与意义日前，随着我国现代化的推进，全国范围内人口流动越来越频繁，农民进城务工、跨距离婚嫁等情形已经很常见，而这些情形通常可能涉及到户籍变动的问题，牵涉到农民集体经济组织成员资格问题。事实上，农民集体成员资格认定问题牵涉到每位农村居民的自身利益，同时，该类涉农问题产生的纠纷具有群体性的特点，如果处理不当会影响范围较广，可能导致大规模群体事件。所以，明晰资格认定标准就成为了关键，这不仅仅是现实要求，同时也是保护农民切身合理利益的要求。但是，由于我国幅员辽阔，各地经济发展不尽相同，各地风土习俗也各有不同，认定标准的争议较大，也较难统一。同时，在如《土地管理法》、《村民委员会组织法》等相关法律法规中，也都没有规定认定标准，实践中各地法院对该类矛盾纠纷存在着不同的处理方式。具体而言，本文将结合三个典型案例及一个辅助案例，分析案件的争议焦点，主要探究对于外嫁女、外出务工农民、户籍变动等一些特殊群体的成员资格认定标准问题及特殊身份成员资格认定中需要考虑的问题。1.2文献综述黄鹏进（2018）黄鹏进.农村集体产权的意识形态逻辑及其解构——兼析当前农村地权冲突的深层原因[J].中共杭州市委党校学报,2018(02):76-83.认为黄鹏进.农村集体产权的意识形态逻辑及其解构——兼析当前农村地权冲突的深层原因[J].中共杭州市委党校学报,2018(02):76-83.目前，农村集体经济组织成员资格认定依据主要来自于两个方面，一是出台地方性法规或者政府规章，二是依照村民自治原则，村内自行制定村规民约予以决定。但是，由于我国目前制定法中对于农村集体成员资格认定标准方面并没有具体的规定，所以各地进行认定的做法并不一致。目前主要的三种资格认定方法为户籍标准、事实标准、复合标准，马翠萍、郜亮亮（2019）马翠萍,郜亮亮.从29个试点县看农村集体成员资格认定地方实践[J].农村经营管理,2019(08):18-21.分析了29个农村集体成员资格认定地方实践的试点县的具体情况认为这三种认定标准都有不同程度的欠缺。黄志雄（2019）黄志雄.马翠萍,郜亮亮.从29个试点县看农村集体成员资格认定地方实践[J].农村经营管理,2019(08):18-21.黄志雄.农村集体产权制度改革成员资格认定探究[J].南方农业,2019,13(17):103-105.王玉琴,王建峰.做好六项工作,解决成员资格界定难题[J].农村经营管理,2019(08):11-12.贾彦霞.论农村集体经济组织成员资格认定[J].现代国企研究,2019(12):97.除了一般纠纷，在土地补偿分配纠纷中还有一些被忽视的特殊群体，苏丹丹、张淘（2019）苏丹丹,张淘.乡村振兴战略下离婚妇女宅基地权益保护研究[J].山西农经,2019(13):44-45+48.调查发现，结婚盖新房是农村普遍现象，男方或者男方父母以“户”的名义申请宅基地使用权，登记人也基本都只登记男方或者男方父母，而农村妇女离婚以后，由于“一户一宅”制度，无论是在男方家中村集体还是娘家的村集体都无法再申请到宅基地使用权，造成了两头失地的现象。李和平（2015）李和平.关于农村妇女土地权益保护的法律思考苏丹丹,张淘.乡村振兴战略下离婚妇女宅基地权益保护研究[J].山西农经,2019(13):44-45+48.李和平.关于农村妇女土地权益保护的法律思考[J].人民论坛,2015(32):90-92.1.3研究方法本文主要采用案例分析的研究方法，选择了三个有争议的案例，这三个案例都经过了两次审理，两审法官存在不同的意见，裁判结果也不同，具有典型性主要是以一些特殊情形为研究对象。通过分析比较案例之间的不同点，比较资格认定的不同观点和意见。最后，对农村集体经济组织成员资格认定提出意见和建议，更好的维护农民的自身权益。1.4研究内容主要采取北大法宝的案例，对案例进行研究，分析各地区不同的情况，归纳现有成员资格认定标准，比较这些不同标准各自的优点与缺点，对农村集体成员资格认定提出合理的立法建议和针对特殊对象的资格认定建议。以下是本文的研究路线图：图1本文研究路线2.典型案件中的争议焦点2.1由于婚姻而引发的资格认定争议案件2.1.1案情简介玉文剑与陈丽华结婚，于2010年11月2日才将户籍迁入插旗山村二组，玉文剑与陈丽华结婚后便一直在插旗山居委会第二居民组居住，玉文剑的户籍也迁入了该村，二人育有三名子女，玉文剑认为自己户籍和实际都已经迁入该村组，而插旗山居委会以其入户时各项款项已经分配并且已经实际履行等原因，否认玉文剑具有集体经济组织成员资格，插旗山居委会和时新街道办事处明确不给予玉文剑分配征地补偿款，于是产生争议参见四川省巴中市中级人民法院参见四川省巴中市中级人民法院(2017)川19民终861号民事判决书.2.1.2案件审理情况本案经过了一审和二审，结果是二审改判。一审法院认为玉文剑从客观条件上就不存在拥有插旗山村二组的成员资格的情形，玉文剑是陈丽华结婚后将户籍迁入该村，在其户籍变动之前集体土地就已经发生了征收，其迁入时候的户籍已经不再属于原经济组织成员，故驳回了玉文剑的全部诉讼请求。而二审法院经审理认为，玉文剑因婚姻关系合法取得该地户口，并长期在该集体经济组织内生产、生活，玉文剑依法具有插旗山居委会第二居民组成员资格，依法应当享有相应权利、承担相应义务。2.1.3本案争议焦点本案争议焦点为玉文剑的该村集体经济组织成员资格的认定。根据查明事实可以了解到，玉文剑与陈丽华有婚姻关系，结婚后玉文剑便在插旗山生活，户籍也迁入了插旗山居委会第二居民组，二人婚后育有三名子女，也均为该村经济组织成员；综上，玉文剑因为婚姻迁入，已经取得了当地的户口，长期的生活生产均在该村内，从户籍和生活事实结合来看，玉文剑应该具有该村的经济组织成员资格，应当享有成员权利并承担成员义务。2.2由于外出务工而引发的资格认定争议案件2.1.3案情简介刘某出生于宁乡县某镇某村一组，毕业后到深圳务工，一直属于原集体经济组织成员；之后其父给他非法购买了非农业户口，但是深圳市公安局在2014年依据“重户注销”的规定注销了刘某在深圳市的居民户口，也就是说刘某还是一直属于原集体经济组织成员。2014年9月，村内部分土地被征收，需要向该集体经济组织成员分配征地补偿款，由于刘某长期外出务工并已经出嫁，对刘某仅分一半的人均份额，刘某认为某村一组未按照同等村民待遇分配征地补偿款，因而向法院提起诉讼参见湖南省高级人民法院参见湖南省高级人民法院(2017)湘民再488号民事判决书.2.2.3案件审理结果该案经历了一审二审，在两审败诉后，刘某又申请了检察院监督，结果不予支持，之后刘某又向省人民检察院申请复查监督。省人民检察院查阅资料后认为法院否定刘某的集体经济组织成员身份理由存疑，经检察官联席会讨论，省人民检察院向省高级人民法院提出抗诉。省高级人民法院判决认定，刘某具有宁乡县某镇某村一组集体经济组织成员身份。2.2.3本案争议焦点本案争议焦点仍为农村集体经济组织成员资格认定问题。企业为员工缴纳社会保险是法定要求，在正常情况下只要是进城务工的农民也都能够享受到，但是这并不能直接等同于他们已经放弃了原集体成员资格。所以，不能因外出务工农民享受社会保险待遇就剥夺其集体经济组织成员资格。2.3由于户口迁移而引发的资格认定争议案件2.3.1案情简介陈敦泽、李晓玉为夫妻，婚后育有陈新、陈超二名子女。2000年，一家人把户口从仁寿县迁到钟坝村，后一直生活在钟坝村。2004年，在统计城市人口时，这一家人户口被从迁到仁寿县。同年，在他们的申请下户口又被回迁到本组。而钟坝村委会以盖章的入户证明没有证明力为由，认为四人均不具有农村集体经济组织成员资格，剥夺四人享有的土地补偿款分配权，于是纠纷产生参见四川省巴中市中级人民法院参见四川省巴中市中级人民法院(2017)川19民终861号民事判决书.2.3.2案件审理结果省高院审理认为，各项证据可以证明，这家人落户到该村组生活达19年，且未在原籍地领过土地征用补偿款。属于拥有本村的农村集体经济组织成员资格，分配方案剥夺其应当与本组其他成员同等享有的参与分配的权利，违背法律规定。2.3.3案件争议焦点案件的争议焦点是陈敦泽、李晓玉、陈新、陈超是否具有钟坝村的农民集体经济组织成员资格。判断一个人是否具有成员资格需要结合多方因素综合考量，包括户籍、生活事实、是否履行村内村民义务等方面。陈家人所谓的户籍“回迁"实际上是户籍信息的更正，四人长期居住、生活在，并履行了交纳公路集资款和水费、卫生费等村民义务，因此，陈敦泽、李晓玉、陈新、陈超享有集体经济组织成员的资格，有权参与征地补偿款的分配。2.4法院对农村成员资格认定受理与否的争议案例本案为梁小琼、丁潼、丁某与青川县木鱼镇文武村第一合作社侵害集体经济组织成员权益纠纷案，该案中各级法院对于农村集体成员经济组织成员资格认定问题是否属于法院受理范围的判定存在不同参见参见四川省高级人民法院(2017)川民再450号再审民事裁定书.本案经过一审、二审、再审，一审和二审法院都认为该案不属于人民法院受理民事诉讼案件的范围，应由有关行政部门协调解决，而四川省高院审理认为本案系农村集体经济组织与其成员之间因征地收益分配产生的纠纷，案中集体经济组织成员认定为审理基础，属于民事审判主管范围。3.农村集体经济组织成员资格案例法理分析3.1关于法院是否应该受理该类纠纷的法理分析最高法院对法院能否受理基于农村集体成员资格认定问题的征地补偿款分配纠纷有过不同司法政策。早在2001年，最高人民法院对地方省高院的答复中说明法院应当受理基于农村集体成员资格认定问题的征地补偿款分配纠纷，但之后又发生了改变，最高法院2002年以村民个人与村集体之间的纠纷不属于平等主体之间的民事法律关系为理由认为征地补偿款分配纠纷不属于法院受理民事诉讼的范围。但是，单纯拒绝受理征地补偿纠纷切断了农民寻求救济的途径，集体性的情绪不满容易爆发大规模暴力冲突，产生更大的社会危害。后最高法院立案庭补充行政部门应对村集体的组织成员与村集体组织之间因征地补偿发生争议纠纷予以协调处理。2005年，最高法院对征地补偿的受理做了新的规定明确涉及农村土地承包民事纠纷的，法院应予受理。农民潜在群体性纠纷不能忽视，如果处理不合理，尤其是一味的堵塞纠纷的沟通渠道，并不能够消解矛盾，在涉及利益纠纷的时候只让村内自行协商解决容易发生大规模肢体冲突事件，甚至出现更极端的情形。这显然是不利于社会稳定的。无论是从农民合法合理权益的保护或是维护社会和谐的的角度看，基于农村集体成员资格认定问题的征地补偿款分配纠纷应当作为民事案件受理。3.2关于案例争议焦点资格认定标准的法理分析3.2.1以户籍为认定标准以登记的户籍为标准是最简单的标准，如果户籍在本村集体所在地就确认其具有成员资格，这种模式化的判断方法简单但是有缺陷。案例三由于户口迁移而引发的争议案件中，陈氏一家人实际上一直居住在钟坝村，并且履行了村民责任与义务，然而他们的户籍却在城市人口统计中被错迁到仁寿县，仅从户籍角度出发，他们便不具有钟坝村的成员资格，但这显然与事实是不相符的。高院的审理意见也认为，不能单一的仅仅考虑户籍登记因素，从各项证据判断陈氏一家人长期生活在钟坝村，有生活生产事实，是实际应该具有钟坝村集体成员资格的。3.2.2权利与义务统一的标准如果要享有基于集体经济组织成员资格的土地补偿款等成员权利，则也应该一直承担了村民的义务。在案例一中，玉某婚后户籍便迁入了插旗山村二组，婚后长期在集体里生产生活，履行了村民应尽的义务，缴付了村内村民各类集资款项，按照权利与义务相统一，他应该能够享有成员权利。在案例二中，刘某去到了深圳务工，长期居住于深圳，并在深圳结婚生子，她长期不在村内生活，并没有参加村内生产生活，也没有履行村内村民义务，非法购买非农业户口的行为可以看出她既想要保留原集体经济组织成员资格，享有成员利益，又并不计划再在村内生活，按照权利与义务相统一的观点，她这类情况就不应该再继续占用村内集体经济组织成员资格。3.2.3复合认定标准以登记户籍作为主要判定依据，考虑是否长期居住在村集体内、是否参与村内生产生活活动、是否履行村民义务等事实因素，考虑外嫁女、外出务工人员、户籍意外变动等特殊人员的具体事实情况，还需要考虑需要保障农民最低基本生活的因素，标准不应该单一，应该复合，对资格认定进行综合判定。案例一中高院最后的审理就是结合了户籍、生活事实等综合因素对资格认定问题作出的判定。案例三中一审二审法院均只单一的参照了户籍认定标准，而最终高院对该问题的认定也是考虑了户籍及生活事实等因素进行的综合判断。4．成员资格认定标准完善建议4.1关于总体立法方面的建议现今各地区判断标准法律的不统一最主要的原因是并没有农村集体经济组织成员资格认定统一标准体系，把这项决定权完全交给了各地村规民约，村委会依照村规民约进行裁判。虽然这样的方式最大程度的照顾了各地的差异，但村委会的自治权较大，并且没有较好的约束机制，当出现损害个别特殊个体的利益而诉至法院时，有些法院以村民自治为理由不受理该类案件，这些特殊群体的利益得不到保障。所以，单纯把判定权交给村规民约并不是一个完美的方法，而应该根据各地区的不同情况设计地方性法律，考虑现实因素和特殊情况。在最新修订的《土地承包法》中明确了确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等，由法律、法规规定，给成员资格的界定提供了一定的限定范围。张兆康,朱芸张兆康张兆康,朱芸.界定成员资格应在操作程序上建立七项制度[J].农村经营管理,2019(08):15-16.笔者认为，成员资格认定的原则需要明晰，应该侧重考虑以下方面：首先，明晰农村集体经济组织成员的权利及义务的范围，参考以往的纠纷情况，根据当地实际情况制定认定原则和标准；第二，村民自治、村规民约的方法能很好的适应各地不同情形，但是应该做出明确的限定；第三，给予当事人合理的异议途径和有效的权利救济途径。而具体到认定标准，可以细分为资格的取得和资格的丧失。从资格的取得的方面来看，情形主要可以原始取得和加入取得，原始取得即是出生于本村，自出生便取得成员资格，这类型所产生的争议相对较少，产生纠纷当事人主要集中于外出上学、务工、经商的人，对于这种类型，应该主要以户籍登记为标准，同时结合村内义务履行情况进行判断；加入取得的情形包括婚姻、收养、政策性迁移等，由于涉及到了户籍迁移，会出现两地户口、两地均无户口，迁入地不承认等特殊情况。对于加入取得的类型，需要考虑户籍和义务履行情况之外，还应该考虑原有成员对迁入成员的接纳程度。从资格的丧失的方面来看，除了考虑户籍情况，主要需要该成员是否履行了相应的义务，比如村内的公路集资、通水等费用的筹集出资，如果是均履行了成员义务那么不应该判断为其丧失成员资格。除此之外，还需要辅助考虑社会保障情况。这是从现实角度考虑的。企业为员工办理社会保险是《社会保险法》的硬性要求，但是有些小公司为了低成本用工并不给公司部分员工办理社保，而外出打工的人也可能出于当月拿到手的钱多一些或是提高自身的竞争力为选择接受这样的条件，那么这就会导致一些外出务工的原集体组织成员在城市就业，但却并未能享受到应有的城市居民最低社会生活保障。如果一味剥夺这些人的成员资格，他们的生活就没有了兜底保障，这样将会留下隐患。最新修订是土地承包法修改的主要内容包括了“三权分置”、土地经营权入股等土地热点问题的相关问题，其中提到了对承包地的个别调整问题，因地制宜，要求尊重大多数农民的意愿，授权省、自治区、直辖市制定地方性法规的具体规定，这也是最大程度的做到因地制宜的方法。除此之外，最新修订的《土地承包法》还着重对于农村妇女和进城务工和落户农民的权益保护问题作出了进一步的规定，这些部分将下下文论述。4.2对于特殊主体的认定标准具体建议4.2.1对外嫁妇女的认定标准具体建议封建思想中重视男性轻视女性，认为女性是男性的附属，男女双方权利不平等是正确的，虽然我国已经在整体社会氛围和制度建设中很大程度的设法去除这些糟粕思想，但是在部分农村这些思想仍然根深蒂固，男女不平等的思想一直存在着。在土地问题中这种思想也导致了农村惯例里的分配行为对妇女不平等的对待，例如有些农村内部在分配土地征收补偿款的时候决定外嫁女能只分配一般成员的补偿金额的一半，这些情况直接损害了妇女的合理利益，再加上妇女维权意识不强、救济渠道少、制度不明确等问题，对外嫁妇女的合理确权问题一直未能很好解决。如果对于农村妇女，尤其是外嫁女的成员资格认定标准完全由村内自主约定，就会出现损害她们权益的“合理自主规定”，例如，女性嫁出后便不能再参与娘家的土地权利的管理和决策，外嫁女在婆家村集体也很难获得承包地，假若婚姻关系破裂，女方没有资格带走夫家的财产等等。理论界和实务界对如何解决农村女性土地权利保护不力的问题提出过许多意见，在最新修订的《土地承包法》中也对这一热点问题有切实明确的回应。第一，在以户为单位的农村家庭中，妇女依法平等的享有承包土地的各项权益，不能以性别为标准排除女性在土地承包、土地征地补偿中的合理权益；第二，规定全部家庭成员应当列入土地承包经营权证和林权证等证书。第三，规定不得因为女子出嫁就收回其原有份额的土地，尤其是在婆家也未能分到土地的情况；这保护了女性在出嫁之后在娘家的原有权益，从前置程序防范了妇女离婚后两边失地情况的发生；第四，是在农村地区妇女与男子享有平等的承包经营权。最新修订的《土地承包法》除了在原则性方面做出了指示之外，还已经在制度上做出了更明确的规定，具体而言，为了更好地保护农村妇女的土地承包权益，规定土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包权的全部家庭成员列入，进一步明确了妇女应该享有的土地承包权益，在权利证明上硬性的规定了应当将全部家庭成员列入极大的保护了妇女，尤其是外嫁女的权益，因为在过往惯例中她们都是被忽视的群体，但是这个规定只针对了权利证明的证书，保证了外嫁女的基本利益，但是在现有规定中土地承包经营权时根据承包合同取得，而并不是依据土地承包经营权证书，现实中的权利保护落实还是存在制度漏洞空间；另外，对于外嫁妇女资格认定原则方面，首先笔者认为外嫁妇女的资格认定标准不能够完全由村规民约全权协议制定，其次需要以明确的法律规定一些辅助限制和认定原则：第一，必须保障外嫁女的基本生存，不能出现“两头不占”的情况；第二，外嫁女应该有户口迁移的自主权，可以由她们自己选择是否要将户口迁到婆家，并不一定出嫁就必须放弃原有村集体成员资格；第三，当外嫁女将户口迁到婆家所在地村集体时，应该与男方享有平等的权利。4.2.2外出经商与务工人员的认定标准具体建议随着城乡一体化的不断发展，越来越多人从农村去到城市经商务工或并且能够在城镇稳定的工作和生活，许多人有机会之后能够在城市买房的会面临是否在城镇落户的问题。对该类外出经商或务工的人员资格认定主要需要判断其是否发生丧失资格事件。第一，原则上需要考虑保障外出务工过经商的人的基本生存问题，因为一些外出务工的农民可选择的余地小，一些小型工作单位偷偷的不给他们缴纳社保，他们也只能被动接受，而这种情况下如果他们失去成员资格日后年迈之后基本生存都无法保障。第二，关于农民进城务工会面临如果有机会是否要在城市落户的选择，为了进一步推动城乡发展，鼓励广大农民放心进城，在最新修订的《土地承包法》中明确了要维护进城务工和落户农民