美国校园安全治理的理念与原则

美国校园安全治理的理念与原则

随着近年来美国中小学纪律问题日益严重，学生暴力事件频发，毒品犯罪率上升，美国校园的安全形势越来越严峻。据统计,全美公立中小学校的学生犯罪案件达到大约每年300万件。另据民意调查,在全社会和未成年学生家长最关注的教育事务中,校园安全常常居于首位。维护校园秩序和安全,管教学生的不当行为越来越成为学校面临的首要任务。教育机构加强了对学生的管教力度,如颁布《改善美国学校法案》、《安全与没有毒品的学校法案》等,并对毒品和武器滥用采取“零容忍”措施。但从学生的角度而言,校园安全的治理又必须顾及到学生的公民权保障,因此学校的教育管理与学生权利之间存在着一种微妙的紧张关系。未成年学生享有与社会成人同样的宪法权利和自由。因此,教育人员不再是家长的代理人,而是政府教育政策的执行者,必须面对社会和法院的共同监督。校方必须依法建立明确的规范,审慎地处理学生的违规行为,消除学生和社会的疑虑,才能在富有争议的校园安全治理问题中取得于法有据的地位。本文以美国的立法和判例为借鉴,希望为我国日后在校园安全治理的法律完善、校规制定、学校的权限约束、学生权利的保障等方面提供有益的参考。一、强制力的“必要且合理”学区教育机构和学校享有很大的惩戒裁量权限,法院也大多予以尊重而不加干预。尤其是在“零容忍”政策的影响下,学校甚至能对携带武器、毒品入校的学生给予停学一年以上的严厉处罚。但由于民事、刑事等普通法原则禁止一方基于特定目的对其他人进行惩罚,因此对学生动用强制力也必须建立在“必要且合理”的基础上。“必要且合理”包含的因素大致如下。(一)惩戒规范制定的标准为了尊重学校维持纪律和校园秩序的职责,州立法机关通常对学校的惩戒权限给予一般、概括性的授权。但是,很多学校很少以详细、书面的方式对学生的行为进行规范,而仅由校方人员以口头方式来告诫学生。这种方式蕴含了对学生的惩戒流于主观臆断的危险。有学者对学校是否应当制定明确的惩戒依据做了分析。他们提出尽管制定明确的惩戒规范有可能破坏师生的和谐关系,但若不制定明确的惩戒规范,却使执法人员对惩戒标准妄加臆测而难以公平,并导致学生事前对何种行为构成惩戒感到困惑。其实从美国宪法第十四修正案的角度来看,不制定明确的惩戒规范也违反了正当法律程序。该原则禁止学校在没有法律依据的容许性前提下惩罚公民,“校规必须让学生有机会知道哪些可以做,哪些则不行”。因此,“惩戒规定力求明确,并且公布给学生及其家长知悉”是校规的重要合法性要求。如果校规过于模糊和广泛,例如,缺乏相应的法律依据,禁止行为的范围过于宽泛,法院都会认为其违反正当法律程序原则。如在“卡里伯恩案”中,校规禁止学生在“课前”喝酒。法院认为校规过于宽泛,没有明确指明“课前”的时限究竟是几分钟还是几小时,因此惩戒应予撤销。在“罗纳德案”中,法院进一步归纳了正当法律程序条款对学校制定惩戒规范的要求:1)对于一般学生都可清楚知悉的学生违规行为,如打架、恶意破坏等活动,学校可不纳入校规;2)对于不能依据常识加以判断的学生违规行为,校方必须先行制定规范。另外,学校对严厉的惩戒项目,以及禁止不当言论表达的惩戒都必须制定详细的书面规范。(二)惩罚措施是适当1.对学校秩序的影响惩戒仅仅是用尽其他管教手段之后的最后手段,不能为了单纯惩罚学生而实施惩戒。如在“加西亚案”中,法院认为体罚的目的只能是维持良好的学习气氛和校园秩序;教师动用体罚如果夹杂着个人对学生的敌意、愤怒或恨意的情绪,或者恶意报复和虐待学生的目的,那么体罚都被视为违法。2.处罚行为的界限以体罚为例,校方在实施体罚时,不得违背美国宪法第八修正案的“禁止残酷而异常的处罚”原则。法院通过“英洛汉案”制定了“可被允许的处罚行为界限”,防止校方的体罚过当。根据“可被允许的处罚行为界限”,判断体罚是否过当的因素如下:学生的违纪情节,包括犯错行为的严重性、学生违纪的动机、违纪行为对其他学生的影响程度;体罚的处罚强度与学生的违纪情节之间的相当性;体罚对学生造成的伤害程度。3.程序保障的要求在“格斯案”中,最高法院认为学校即便做出停学十天的轻微处分,也应向学生履行口头告知程序。至于较严重的惩戒,如体罚、长期停学、退学等,程序保障的要求则更为严密。以长期停学为例,“环湖学区案”判决提出的程序保障要求如下:1)事前给予书面通知,包括惩戒理由、听证会的时间地点,并给学生预留足够的时间准备申诉;2)举行公正的听证会;3)学生有权聘请法律顾问或者其他成年人代表出席听证会;4)当事人有举证、质询证据的权利;5)学校应根据听证的书面记录做出最终的惩戒决定。二、学校等的监督措施学校发现学生有违规行为、或者正在从事违法犯罪活动时,有权采取严密监控、盘问、搜查学生身体、储物柜和物品等监督措施。但是,美国宪法修正案关于保护公民免受非法拘捕、搜查和扣押,以及公民隐私权保障的规定也同样适用于未成年学生。不过,由于维护校园环境安全是教育机构的一项特殊职责,符合社会公益的要求,所以校方人员的监督措施不会受到法院的严格审查。归纳起来大致包括如下两种情况。(一)第二回诉法院判决与成年公民一样,学生的身体不得遭受随意搜查,在“凯皮罗案”中,第四巡回上诉法院指出如果没有合理的理由,即便是最低限度的身体搜查,都构成对未成年人隐私权的实质侵害。搜查必须是有必要的,且没有超越合理范围。首先,人身搜查确有必要。这就意味着在搜查前,学校应有证据确信学生可能涉嫌违法犯罪,有必要实施搜查。如在“西普瑞诺学区案”中,有人匿名举报一名男生在言谈中透露出夹带毒品进入校园的想法。校方对该举报未经查实,就立即搜查该男生的衣袋、背包,但没有查获任何毒品。该生不服,诉至法院。第二巡回上诉法院判决原告胜诉。法院认为学校要在合理怀疑的基础上才能展开搜查,合理怀疑的形成需要有足够的证据,例如学生的前科记录、肇事学生行为的危害程度、对学生的直接观察等。但是,对学生的一贯印象、未经查证的传言、教师的直觉预感等因素不得作为学校形成怀疑的依据。其次,人身搜查没有超越合理的对象范围。如在“无名氏诉小石城学区”案中,法院指出,学校即便是针对危及校园安全和秩序的严重不良行为而采取大规模搜查的方式,仍应限制被搜查人的范围,不得无故扩张到大范围的群体。法院在“C.N.H案”中又指出,学校一概不能对不特定的学生群体进行搜查,只有当出于预防毒品犯罪的需要,学校才可以对参加室外体育活动课程的中学生进行大规模血检或者尿检。再次,一般不允许脱衣搜身。不过,鉴于近年来美国学校日益严重的校园安全问题,学生涉嫌在校园携带毒品和枪支被视为对校园环境安全的最大危害。法律对校园内的枪支和毒品事件采取了“零容忍”的态度,为了加强对学生使用枪支和毒品的管制和控制,允许学校采取脱衣搜身等人身侵入性较大的搜查。在“卡瑟爵学区案”中,法院明确表示,毒品和枪支构成了对校园安定环境的“最迫切、直接和重大的威胁”。因此,旨在搜查毒品和枪支的脱衣搜身不同于其他脱衣搜身,仍然具有合法性。但是,脱衣搜身仍然要尊重被搜查学生的隐私权,选择合理的搜查方式,如执行搜查的人员与被搜查学生应是同一性别;搜查时应当有搜查人和被搜查人之外的第三人在场。(二)“同意搜查”模式学生随身带入校园的私人财产、私人空间不得遭受随意搜查。例如,在“新泽西州诉T.L.O.”案中,最高法院就明确指出学生未打开的钱包属于私人空间,不得遭受校方的随意搜查。然而,对于学校是否有权搜查学生放置私人衣服、书包的橱柜问题,美国法院却出现分歧。爱荷华州、蒙大拿州、得克萨斯州等地肯定校方拥有搜查权力。如在“约翰斯案”中,爱荷华州高等法院认为橱柜是校园公共财产,学生的专属使用仅仅是针对其他学生,学校仍然保留最终使用和管理的权力,因此橱柜内放置的私人物品不属于隐私权保护的对象,学校可以随意开柜搜查。与之相对,麻萨诸塞州、俄亥俄州、亚拉巴马州等地反对校方拥有搜查权力。也有部分地方,如威斯康辛州高等法院采取折衷的做法,一方面言明橱柜不是隐私权保护的对象,学校可以径行开柜搜查,甚至可以使用警犬来检查橱柜中是否藏有毒品。但另一方面附带规定了学校的法定义务,如搜查应提前通知被搜查学生;被搜查学生本人到场方能进行搜查;开柜后不得随意搜查橱柜中没有打开的私人物品。值得注意的是“同意搜查”问题,考虑到年满16岁的中学生已经具备某种程度的意思表达能力,因此法律允许学校在经学生自愿同意的情况下,搜查其身体、私人物品和专属空间。为了保证搜查的公平、公正性,学生的自愿同意只能是出于自由意志,不合理的同意搜查需要受到严格的法律限制。在“霍伦西亚案”中,德州地方法院认为,教师如果告知学生若不同意搜查,就会通知并邀请家长亲自搜查,这种宣告就构成威胁、强迫,学生的同意不属于自愿。三、学校对未成年学生的教育对未成年人自根据“廷克案”创立的“个人的表达自由不得实质干扰学校运作”的规则,只要不干扰学校的教学秩序,未成年学生与成年人一样拥有阐明思想、主张的表达自由,学校一般予以尊重而不加干涉。但是校方仍然可以基于管教职责,对一些与教育原则产生矛盾,甚至危及校园安全秩序的学生言行设定合理的限制,以避免学生的不成熟言行对己对人造成偏颇的影响。(一)对公立学校的教育职能学校对一些涉及校园安全的言论采取了严格禁止的态度,例如,禁止猥亵言论,学校有权禁止校园内涉及猥亵,乃至暗含性暗示的言论。如美国最高法院在1986年“佛瑞瑟案”判决中认为,在公共场所制止不适当的猥亵言语是公立学校的教育职能,而学校有权自主决定言论是否属于猥亵。又如禁止攻击性言论,为避免引发学生打架事件,防止种族纠纷,学校有权禁止学生带有攻击性并且容易引发斗殴、争吵的言论。尤其是对于学生批评政府、针对特定种族、性别的评价等令社会公众感到不快的言论,学校若认为有损教学秩序的,也应予以取缔。(二)间、地和行为要规范学生的校内集会游行也被视为表达自由的一种形式,但只能在教育目标允许的范围内才可得到保护。学校有权就学生集会的时间、地点和行为制定规范,以免造成对校园秩序的干扰。学生在参加校内集会游行时,不得影响其他学生的学习和生活,不得阻碍校园的道路畅通,也不能有违反纪律、损害公共财物等行为。在“佛瑞瑟案”中,最高法院首次主张学生自愿性的集会活动并不在表达自由的保障范围内。学校基于教育关怀的角度有权介入和审查学生的言论,以免在集会活动中有不当的言论产生。(三)校内出版自由表达观点的合法性在20世纪80年代以前,法院对学生的出版自由采取宽松的态度,即便是越战、堕胎等有争议性的议题,也允许学生在校内刊物上自由撰文表达观点。但在1988年“库尔米尔”事件之后,法院转而认为学校对校方资助的校内刊物具有合法的审查权限。尤其是对于有可能损害学校形象的学生言论,法院倾向于认可学校的审查权力。(四)尊重个人的意见学生的发型、服饰涉及言论自由权,属于一种象征性言论。也就是说,公民是通过言语之外的其他形式来表达个人意见。学校往往基于社会公众的看法,对发型和服饰方面的标新立异者不予赞同。但是法院认为在不干扰学校教育、纪律的前提下,学生的发型差异、服饰样式、裙子长短等均属于个人的意见表达,应当受到尊重。教育机构和学校常常运用“廷克案”确立的标准来判断这方面的校规是否合法。“廷克案”标准包括:是否有传达某种特定的帮派和暴力讯息的意图;该讯息能否被常人一望即知。该标准是为了防止帮派和暴力事件进入校园。如果学校根据服饰、发型确定学生与帮派有染,就