水利工程管理体制改革试点工作的探索与实践

水利工程管理体制改革试点工作的探索与实践

根据国务院关于水利工程管理体制（以下简称水管制度）改革的总体意见和节水节水办有关工作人员的具体要求，以及节水办和财政部的具体要求，所有河流保护委员会（以下简称海委）在整个系统中开展了水体改革的试点工作。从工作进展情况来看,水管单位存在的体制不顺、机制不活、经费不足、机构臃肿、经营乏力等问题正在逐步解决,与社会主义市场经济相适应的水管体制和运行机制正在形成。1创建不同数量的工程采用二级河务局海委是水利部在海河流域、滦河流域和鲁北地区区域内的派出机构,代表水利部行使所在流域内的水行政主管职责。海委直属水管单位有漳卫南运河管理局、海河下游管理局、漳河上游管理局、引滦工程管理局。各局下辖不同数量的工程管理处、二级河务局;二级河务局又下辖不同数量的三级河务局。海委直属水利工程有潘家口、大黑汀、岳城3座大型水库,河道总长922km,堤防总长1554km,各类水闸和枢纽30座,穿堤建筑物1500多座。2004年12月,水利部以《关于印发水利部直属水利工程管理体制改革试点方案的通知》(水经调633号)文确定海委漳卫南运河管理局四女寺枢纽、浚县、大名、临清、冠县、清河、德城、乐陵、盐山河务局,海河下游管理局独流减河防潮闸、海河防潮闸、屈家店枢纽管理处以及引滦工程管理局13个水管单位为试点单位。经过1年多的努力,水管体制改革试点工作成效明显。2以贯彻落实《实施意见》为指导,建立管养分离的体制保证2004年12月以来,海委各水管体制改革试点单位认真贯彻落实国务院颁布的《水利工程管理体制改革实施意见》和水利部、海委有关文件精神,提高认识,统一思想,勇于创新,大胆实践,紧密结合本单位的实际,积极开展了水管体制改革试点工作。从实践情况来看,试点工作取得了明显的成效,主要表现在:管理体制得以进一步理顺,工作人员积极性得以极大提高,工程面貌得以明显改善。成效之一:国务院关于水管体制改革实施意见的出台和水利部水管体制改革试点工作的实施在基层水管队伍中产生了强烈的震动,全系统形成了推进改革的工作氛围。为了解决水管单位存在的体制不顺、机制不活和经费短缺等问题,2002年9月至2004年12月,国务院、财政部和水利部陆续颁布实施了《水利工程管理体制改革实施意见的通知》(以下简称《实施意见》)、《水利工程管理单位定岗标准(试点)》和《水利工程维修养护定额标准(试点)》(以下简称“两定标准”)以及《水利部直属水利工程管理体制改革试点方案》,加快了全国水管体制改革的步伐。海委高度重视,及时成立了由主要领导挂帅的海委水管体制改革领导小组,并多次召开专题会议,对贯彻落实水管体制改革进行全面部署;制定了《海河水利委员会直属水利工程管理体制改革实施方案》、《海河水利委员会水利工程管理体制改革试点工作指导意见》和《关于进一步加强水利工程改革试点工作的若干意见》等指导性文件,规范水管体制改革工作行为。各水管单位按照海委的统一部署,一把手亲自抓,分管领导具体抓,加强调查研究,制定改革实施方案,稳步推进水管体制改革工作的开展。同时,全委上下加大宣传力度,利用简报、报刊、网络等媒介广泛开展宣传工作,提高全社会以及广大干部职工对贯彻落实《实施意见》重要性和紧迫性的认识,强化主人公意识、改革意识,营造良好的改革氛围。而水管体制改革试点的实施为水管单位改革指明了方向,使广大水管单位统一了思想、增强了信心,认识到水管单位唯一的出路在于体制上的改革。成效之二:实施管养分离,对于明确工程管理和维修养护主体、全面推进水管体制改革进程提供了有效的体制保证。推进水管体制改革的核心是实行管养分离,管养分离的核心就是政企分开、职责归位。其中,管理层负责水利工程的运行管理工作,养护层则组建专门的养护公司承担工程的维修养护任务,并逐步向专业化、市场化的企业转变。从2004年12月开始,海委结合事业单位聘任制推行开展水管体制改革工作。经过1年多的努力,委系统各水管单位的维修养护公司基本建立,并完成了注册登记工作,达到了管养分离的目的。如,漳卫南运河管理局在海委《关于进一步加强水利工程管理体制改革试点工作的若干意见》出台后,按照文件有关要求,结合局属工程、人员的实际情况,开展人员分离工作,其中37个水管单位(包括9个试点单位)有146人进入维修养护公司;引滦工程管理局分离出160人到维修养护公司,其中潘家口水利枢纽工程维修养护公司75人、大黑汀枢纽工程维修养护公司85人。在改革过程中,各水管单位高度重视分流人员的安置工作,除大部分分流人员进入维修养护公司外,对其他分流人员也采取了积极、合理、稳妥的安置措施如依托自身的水土资源优势大力开展多种经营、采取内部退休和鼓励职工自谋职业等,为安置分流人员创造更为有利的条件。同时,积极参加当地社会的失业保险、养老保险和医疗保险,为分流人员提供充分的社会保障。成效之三:深化管理体制改革,实行责、权、利、人、财、物的有机统一和公共财政资金的足额拨付,为工程的安全高效运行和效益的发挥奠定了重要的基础。根据国家和水利部有关文件精神,海委从水管单位承担的任务和收益状况出发,将系统参加水管体制改革的44个水管单位分为二类:其中,纯公益性事业单位有36个,分别是漳卫南运河管理局的浚县、滑县、汤阴、内黄、清丰、南乐、刘庄闸、临漳、魏县、大名、馆陶、临西、清河、故城、冠县、临清、夏津、武城、德城、宁津、乐陵、庆云、吴桥、东光、南皮、盐山、海兴、袁桥闸、吴桥闸、王营盘闸、罗寨闸、庆云闸、四女寺枢纽,海河下游管理局的西河闸、独流减河防潮闸和漳河上游管理局;准公益性事业单位有8个,分别是漳卫南运河管理局的岳城水库、穿卫枢纽、祝官屯枢纽、无棣河务局,海河下游管理局的屈家店枢纽、海河防潮闸、独流减河进洪闸和引滦工程管理局。按照“两定标准”,目前各水管单位已经全部完成了定岗定员、维修养护经费的测算工作。其中,各试点水管单位的基本支出经费和维修养护经费均已下达并落实到位(国家财政应拨付海委的试点水管单位经费共计3574.66万元,其中维修养护经费2875.96万元、基本支出经费698.70万元);非试点水管单位的维修养护经费已到位4055万元。目前,海委水管体制改革工作结合事业单位人员聘任制同步进行,依照公务员管理的人员实行身份管理,不再参加竞聘,但占事业单位编制,事业人员实行岗位管理,竞聘上岗。各级水管单位公务员编制不得占用,并按80%控制使用。水管单位的管理人员和维修养护人员分离按照“双向选择”的原则进行,实行按岗择人、竞聘上岗、择优录用,鼓励事业单位人员向企业人员过渡。总之,通过抓住“人、财、物、责、权、利”6个关键的环节即精干管理主体、明确经费渠道、盘活资产存量、确定管理责任、划清管理权限和调整利益关系实施改革,收到了改革体制和完善机制的效果。成效之四:通过水管体制改革试点,委系统水管单位运行机制和工程面貌发生了较大变化。经过水管体制改革,水管单位负责水利工程的日常管理、运行、观测、检查、巡查、监测、水政监察等工作,维修养护单位则承担水利工程的日常维修养护任务。实行管养分离后,水管单位为水利预算单位,执行国家统一的事业单位财务会计制度;维修养护单位为企业,执行国家统一的企业财务会计制度。对工程的维修养护工作,水管单位与维修养护单位之间实行合同管理,按照各自的职责实施对水利工程的管理和维修养护。随着改革的不断深入,各试点水管单位按照有关要求,结合所辖工程的实际情况,制定了切合实际的维修养护实施方案,明确了维修养护项目、工程量、标准和进度,并请具有相关设计资质的单位进行维修养护工程设计。同时,加大监督检查力度,对工程质量严格把关,确保政府监督到位和社会监督机制到位。如,各试点水管单位与水利部水利工程质量监督总站海河流域分站签定质量监督书,并聘请有监理工程师或监理员资格的人员现场监理,保证了维修养护工程质量。截止到2005年底,各试点的工程养护任务基本完成。从检查结果来看,由于历史欠帐等原因导致的工程毁坏情况正在逐步得到改善,水利工程运行安全系数进一步提高,工程整个面貌都发生了较大的变化。成效之五:新机制的确立和改革制度的建立健全,对构建专业化、市场化、规范化的维修养护体系发挥了积极作用,有效地促进了工程的良性运行。2004年12月,水利部《关于印发水利部直属水利工程管理体制改革试点方案的通知》(水经调633号)下发后,海委召开了水管体制改革试点工作动员大会,并相继出台了《海河水利委员会直属水利工程维修养护标准(试行)》、《海河水利委员会直属水利工程维修养护合同示范文本(试行)》、《海河水利委员会水利工程管理考核实施细则》等文件。各管理局根据国家、水利部和海委有关要求,加大了工程规范化、标准化管理的力度,制定了规范维修养护工作的各项规章制度,如《漳卫南运河管理局维修养护工程质量管理与验收办法》、《海河下游管理局水利工程维修养护工程管理办法》、《引滦工程管理局维修养护项目程序管理规定》等。这些规章制度的陆续出台,有效地规范了工程维修养护各方面、各阶段的工作,保证了维修养护工作正常、规范、有序的开展。各试点水管单位则根据实际工作需要制定了岗位责任、维修养护、水政执法、档案管理、安全生产等各方面的规章制度,如《维修养护细则》、《河道堤防工程巡查制度》、《工作大事记制度》、《重大事件、突发事件处理制度》等;同时,严格执行各项规章制度,用制度规范人和事,保证了各项工作有章可循、有规可依,有效地促进了工程的良性运行。3积极推进城市发展改革,积极构建共商、共建、共享的管理机制(1)及时总结改革试点经验,加强配套政策研究。通过水管体制改革试点工作,水管单位理顺了思路,明确了职责,规范了管理,增强了竞争意识,激发了工作热情,工程面貌也有了很大的改观,为全面开展水管体制改革奠定了良好的基础。但也有一些问题,影响了改革的进程。水管改革涉及面广,关系到单位和职工切身利益的调整,是一项艰巨复杂的、富有开创性的工作。因此,要及时总结试点经验,加强调查研究,积极做好有关政策研究工作,及时解决实际进程中的问题如管理人员不足、维修养护队伍设施薄弱和基本支出定额偏低等,使水管体制改革工作顺利推进。(2)搞好普遍性与特殊性的结合,使改革整体推进。在整体推进水管体制改革试点的过程中,也存在一些特殊情况。如,海委引滦工程管理局的定性问题,根据引滦工程管理局承担的任务以及各体制设计方案的收支测算结果,应将其定性为准公益性事业单位。再如,岳城水库的归属问题,水利部1996年将岳城水库的资产划转给中水公司,但管理工作仍由海委漳卫南运河管理局负责;1998年中水公司与水利部脱钩,岳城水库资产也随之发生转移;由于资产的问题,岳城水库除险加固、水库移民、水资源管理等重大问题难以解决,无法推行水管体制改革试点工作。此外,在试点实施过程中发现,按照《水利工程维修养护定额标准(试点)》测算出的水库、水闸维修养护经费偏低,满足不了水库、水闸实际的维修养护需要,因而应对水库、水闸的维修养护定额标准进行全面平衡并进一步的修改,以满足工程维修养护的实际需要。(3)强化定量考核,加大对专项经费使用的监管力度。此次水管单位改革的全面启动和管理养护经费的落实来之不易,是党中央、国务院高度重视,有关部门积极支持的结果。如此大额度的水利资金管好、用好十分重要。因此,在全面启动水管体制改革的同时,应该建立健全有关的规章制度,加强对水管体制改革经费的管理、使用和监督,加强和控制资金使用和支付环节,加强会计基础工作、制度建设和合同管理,强化内控手段和有关法规法规建设,管好用好水利资金,充分发挥资金使用效益。同时,积极构筑新的运行机制规范管养双方的行为,建立健全各项责任的考核机制,确保管理养护专项资金使用的安全和效益的发挥。(4)开展对水管体制改革试点的绩效评估。水管体制改革是一项复杂的系统工程,每个环节都关系到改革的成败。随着改革的深入和管养经费的到位,相应的配套制度要逐步建立,运行程序要进一步