贫困地区经费管理问题研究

贫困地区经费管理问题研究

《礼记学记》强调“中华人民共和国成立时，君主和人民首先接受教育。”教育承载着民族的希望和未来,助推中华民族伟大复兴“中国梦”的实现。教育的发展离不开教育经费投入的支持。教育经费投入所占GDP比重是衡量一个国家现代化水平的重要指标,反映一个国家对本国教育事业的重视程度。2012年我国财政性教育经费投入实现占GDP4%的目标,标志着我国教育事业发展迈上一个新台阶,把教育摆在了优先发展的位置考虑。但是,4%仅仅是“及格线”,而非“锦标线”。与我国教育发展对经费的需求相比,教育投入仍然有限。更何况,我国教育经费投入长期以来低位徘徊,各级教育历史欠账太多,未来我国教育经费投入不仅要“建峰”,还要“填谷”。因此,这只是一个新的开始而远非终极目标。后4%时代,在保障我国教育经费投入法定增长基础上,加强教育经费管理制度建设,提高教育经费使用效益,促进我国教育事业科学发展,是未来我国教育改革和发展必须直面的重大课题。未来我国教育经费投入要向农村、贫困、边远、民族地区倾斜;向义务教育,尤其是农村义务教育倾斜;向教育发展的关键和薄弱环节倾斜;向家庭经济困难学生和促进教育公平发展倾斜。围绕提高教育质量和促进教育公平两大教育发展目标,本研究通过实地调研,对甘肃省定西市、临夏州和陇南市教育局领导和相关学校校长进行教育经费管理制度建设的调查访谈。在分析“后4%时代”我国教育经费投入趋势与展望的基础上,文章从教育经费分配、监督以及评估等三大层面指出我国教育经费管理制度建设面临的挑战,并探讨直面这些挑战的相关优化路径,以期更好地促进后4%时代我国教育经费用足、用好,实现教育经费使用效益最大化,推动“中国教育梦”早日变为现实。一、确保贯彻落实创客、推动教育发展质量在我国财政性教育经费投入进入后4%时代以后,需要从立法层面规定教育经费投入比例,保障教育经费稳步增长的趋势,促进教育发展质量建设;要优化教育投入结构,推动教育经费投入公平化;同时,注重教育经费投入的实效性,提高教育资源的使用效益和教育均衡化发展水平。(一)确保教育事业的经费投入充足的教育经费投入是支撑我国教育事业科学发展,推动教育现代化的重要保障。后4%时代,虽然我国教育经费投入已经达到了历史高水平,各级各类学校的办学条件也得到了极大的改善,但与人民群众对优质教育的需求相比,仍然需要从立法层面保障更充足的教育经费投入,促进教育发展质量建设。从美日等教育发达国家对教育经费投入的发展趋势来看,我国教育经费投入比例还相对较低,甚至比印度等部分发展中国家的教育投入水平还要低。因此,我国教育事业发展要与国际接轨,就必须在后4%时代继续加大对各级各类教育的经费投入,提高教育发展后劲。从对甘肃省定西市、临夏州和陇南市的调查情况看,绝大部分中学校长在访谈中提到,虽然近几年教育经费投入力度很大,但是学校运行经费依然比较紧张,现有经费只能保证学校基本运转,教育发展性需求根本得不到满足。尤其对于这些财力有限的贫困地区,国家应该进行充分论证,加大中央财政的支持力度。(二)加大对特殊地区教育投入,缩小教育发展差距教育均衡化是教育现代化的核心理念。增加教育经费投入是教育事业科学发展的物质基础,而更公平的教育经费投入则关乎到教育的均衡发展和教育事业的生态发展。为此,国家要优化教育经费投入结构,合理配置公共教育资源,重点向农村、贫困、边远、民族地区倾斜,如甘肃省定西市、临夏州和陇南市的很多区县属于民族或贫困地区,教育经费比较紧张。这些地区受历史文化以及社会经济发展水平等因素的影响,与发达地区教育发展水平的差距在不断拉大。因此,国家要加大对这些地区的教育经费投入,缩小地区间的教育发展差异。同时,要提高对基础教育的教育经费投入比例,促进我国基础教育的发展,因为基础教育在我国整个教育系统中发挥着基础性、战略性和先导性的作用。没有基础教育的现代化就没有整个教育事业的现代化。总之,教育经费投入水平达到一定高度后,就应该以更公平的教育投入,加快教育均衡发展,使教育成为受人尊敬的事业。(三)更高效的教育资源投入与监管后4%时代,教育经费投入的稳定增长是推动我国教育事业持续发展的强劲动力,而更高效的教育经费投入与监管则是提高教育资源使用效益,实现教育经费投入效果最优化的关键路径。结合对甘肃省定西市、临夏州和陇南市的调研,本研究认为更高效的教育经费投入与监管应努力做到:一是优化教育分配结构,将有限的教育经费重点投入教育急需领域和关键环节,要充分发挥教育经费投入的边际效应。二是完善教育经费管理制度建设,构建教育经费使用监督机制与质量评估机制。只有加强监督和质量评估,才能最大限度地避免教育经费不合理使用的风险。三是注重教育经费使用结果的反馈机制建设,要加强对教育经费使用结果的分析与研究,权衡经费投入和使用效益的关系,为教育经费投入工作的改进提供有力支撑。总之,提高教育经费使用效益,需要从分配、监管以及评估等层面加以努力。二、我国教育发展与改革面临的新形势和新任务下我国教育发展与用好教育的新在教育经费管理过程中,由于缺乏完善的教育经费管理制度体系,用足与用好教育经费将成为当前我国教育发展与改革面临的重大挑战。本研究将从教育经费分配、监督以及使用效益评估等层面来分析后4%时代我国教育经费管理制度建设面临的挑战。(一)带着表面质量随着财政性教育经费投入的不断增多,经费分配问题成为社会关注的重点。教育经费不仅要花在刀刃上,也要花得公平合理。当前我国教育经费分配在教育层级结构、城乡结构、地域以及学校层次等方面还存在诸多不合理之处,尤其基础教育经费投入明显不足,不利于教育事业的可持续发展。1.高等教育经费支出比例偏低后4%时代,我国教育经费总量不足的情况将得到很大改善,但在当前拨款机制与模式不完善的情况下,很难将教育经费进行科学合理的分配。教育经费分配在教育层级结构方面很不合理,用于高等教育的经费远高于基础教育。国际经验表明,大部分国家基础教育经费占本国公共教育经费的比例约80%,高等教育经费约占20%。根据《中国教育经费统计年鉴》(1993-2010年),2006到2010年的5年间我国高等教育经费支出所占的比例分别为31.03%、31.01%、30.31%、29.22%、27.73%。可见,我国教育经费偏重于高等教育,我国高等教育的经费支出比例不仅高于世界同类型国家的平均水平,甚至高于高收入国家(胡玉玲等,2013)。高等教育经费比例过高,必然造成基础教育经费比例偏低。在本次实地调研中,甘肃省定西市、临夏州和陇南市三地区的教育局领导都提到虽然近年来基础教育经费投入增多,但除物价上涨等因素的影响,教育经费运行实际上依然很紧张。2.城乡二元结构的长期存在,影响教育的发展城乡教育经费分配合理化是推进城乡教育一体化的重要因素。我国教育经费分配城乡结构不太合理,集中于城市教育过多,农村教育经费所占比例明显偏低。教育经费分配的不合理,致使城乡学校办学条件差异明显,直接影响着教育的均衡发展。造成这种现象既有历史文化、体制机制原因,也有现实因素的影响。历史文化方面,长期的城乡二元分割导致教育发展重心偏向城市,而农村教育往往被忽视。体制机制方面,现行的生均教育经费拨款机制,使得规模较大学校的办学经费相对较多,城市学校处于人口密集区,具有规模办学的先天优势,而农村人口相对分散,学校规模相对较小,这就造成城市和农村学校办学经费差距。现实因素方面,优质学校大部分集中于城市,而教育部门更愿意把教育经费用于这些学校,把学校做大做强,形成教育品牌,成为本地区教育的宣传窗口。如甘肃省临夏州某县教育局领导提到,教育经费会优先考虑县城一中,因为这关乎高考升学率,而高考升学率的高低又会影响到主管领导的政绩考核,甚至本县的教育声誉。3.文化教育投入高于欠发达地区教育经费分配地域的公平需要中央财政加强调控力度。由于我国不同地区社会经济发展水平差距较大,各地方政府的财政性教育经费投入也必然存在较大差异,经济发达地区的教育经费投入高于欠发达地区。如我国东部沿海地区省份对教育的投入就远高于西北地区各省份,甚至同一地区经济发展好的县在教育投入方面要高于经济发展相对差一点的县。这种教育经费投入的现实差距就需要进一步完善教育经费分担机制,按照各地区社会经济发展水平进行针对性的区别对待。在调研中,我们发现财力相对宽松的县对教育的支持力度要大,而财力薄弱的县则很难拿出更多的经费用来支持教育。因此,需要加强中央财政的支持,弥补地方财力的不足。4.不利于教育事业的协调发展教育经费分配学校层次间的均衡化,是提高教育整体质量,促进教育现代化的关键因素。我国教育经费分配学校层次差异较大,优质学校往往占有的经费比例很高,这样很容易出现强者愈强、弱者愈弱的马太效应现象,不利于教育事业的协调发展。在高等教育方面,清华、北大等国内一流大学的教育经费远高于其他985重点高校,而985高校的教育经费又远高于其他地方院校。在基础教育方面,一些升学率高、规模比较大的学校在教育经费分配方面占有独特的优势,而升学率较低、规模小的学校要争取教育经费的支持难度较大。究其主要原因还是当前教育功利化以及对教育发展质量的片面评价所造成的。这种忽视教育规律的经费分配,从长远来看不利于教育事业的协调发展。陇南市某县某优质中学校长在接受访谈时,提到虽然该县教育经费非常紧张,但学校的运行经费非常充足,原因是该校为县重点学校。学校需要教育经费时,只要向上级主管部门申报,会很快得到支持。(二)教育质量建设的制度保障完善的教育经费监督机制是提高教育经费使用效益,促进教育质量建设的制度保障。目前,我国教育经费监督机制建设还不完善,监督机制的专业性建设也有待进一步增强。提高教育经费使用效益,应从监督机制建设方面努力。1.对经费监督机构的要求高独立专业的教育经费监督机构是教育经费用足与用好的重要保证。与国外教育发达国家完善的监督机构相比,我国目前还没有形成独立而专业的第三方教育经费监督委员会。现有的教育经费监督机构往往只是附属于政府或教育部门,受到我国行政管理体制束缚和制约,很难发挥真正的监督和管理作用。即使是监管活动,往往更多的只是一种形式主义。在调研中我们发现,教育经费监督机构基本上都附属于教育局,而且还缺少足够的编制人员。因此,要确实提高教育经费的使用效益,必须借鉴西方发达国家的经验,结合自身的实际情况,建立健全独立而专业的第三方教育经费监督委员会,从而提高经费监管的实效性。2.经费监管制度的适用性还不强,导致监管工作力度不强完善的教育经费监督制度和责任追究制度是理顺监督人员权责关系,发挥教育经费最大使用效益的重要制度力量。后4%时代,我国教育经费监管面临制度建设方面的挑战。教育经费投入的力度越大,监管的难度也随之增大。目前,我国教育经费监管制度的可操作性也不强,在监管过程中很难起到威慑作用。甚至部分学校领导和教育局监管人员打通关系链,相互截留、挤占、挪用教育经费。同时,监督制度一般只监管教育经费的使用,缺少对行使监督权力的人员的有效监管,致使部分监督人员应该监管的不监管,不该监管的大力监管,导致监管工作中的“越位”与“缺位”现象。此外,责任追究制度也不完善,只对截留、挪用现象进行责任追究,而对教育经费使用效益评估缺少问责。在访谈中,甘肃省定西市某区教育局领导提到教育经费监管制度大多只是文本,在监管实践中形式主义倾向较严重,经不起检验。3.经费监管的权责边界不清后4%时代,建立全方位的立体监管体系是加强教育经费监督制度建设,提高教育经费监管效果的重要支持。孟德斯鸠曾经说过:一切有权力的人都容易乱用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力,一直到遇有界限的地方才休止。任何权力不受监督和约束,就存在被滥用的危险。我国教育经费管理面临着横向和纵向监管体系对教育经费监管支持力度不够的重要挑战,为截留、挤占和挪用教育经费提供了空间。横向监管体系方面,往往只是教育系统内监督人员对经费的使用情况进行监督,人大和政协、审计、财政、社会舆论以及网络监督力量薄弱。纵向监管体系方面,中央、省(市)、县等教育部门更多的是自上而下监督,缺少自下而上的监督,不利于教育经费监管科学化与民主化。在调研中,陇南市某县高中校长提到,在教育经费监督方面,作为校长,只负责把上级拨付下来的经费用足用好,而对于上级主管部门是否存在经费截留现象则不敢监督。(三)使用效益评估来改善教育经费投入的“增长点”后4%时代,教育经费使用评估途径将由结构性评估转变为使用效益评估。通过使用效益评估来提高教育经费的潜在效益,将成为改善教育经费投入的主要“增长点”。但当前教育经费使用效益评估还面临着监测的标准化建设、评估队伍专业化建设不够以及评估结果反馈机制建设有待加强等诸多挑战。1.相应制度不健全,缺乏完善的相应监测制度教育经费使用效益监测的标准化建设,是促进教育经费管理实现用足与用好目标的前提条件。后4%时代,随着教育经费的逐年增加,加快教育经费使用效益监测的标准化建设在教育经费管理过程中显得尤为重要。未来我国教育经费使用效益监测的标准化建设将面临重大挑战。主要体现在:一是缺乏专业的教育经费使用效益监测人员。很多教育部门人员在行使教育经费使用效益监测时,往往只注重经费是否按规定使用,而对使用的效果缺乏监测。二是缺乏完善的教育经费使用效益监测制度,对监测标准、监测方式、监测内容细节、检测人员权利与责任等没有专业的规定。在教育经费使用效益的监测过程中,更多的是结果性监测和宏观层面监测,忽视了过程性、形成性监测和微观层面的监测。如甘肃省临夏州某县教育局资助中心负责人在接受访谈时提到:由于编制人员紧缺,资助中心一般按照国家及地区政策规定把资助经费和名额分配到各学校,至于资助金评定等工作不会进行追踪调查,对于评审结果的审核也只是形式上的审核。2.队伍专业化建设不够、权责意识淡薄高素质专业化评估队伍是教育经费使用效益评估结果真实可靠的重要保障。专业的任务只能通过专业人员去完成,结果才具有权威性与说服力。尤其在后4%时代,教育经费投入力度不断加大,涉及的评估项目更多、范围更广,需要有一支专门的教育经费评估队伍来完成评估任务。目前和未来很长一段时间内,我国教育经费使用效益评估将面临队伍专业化建设不够、大多为兼职人员的挑战,目前基本是从教育部门或学校临时抽调相关人员组建评估队伍。这些人员往往既不专业,也会因自己工作量大而在评估工作上难以投入大量精力,使评估活动变为“走过场”,起不到实质作用。同时,评估主体权责意识淡薄也是未来我国教育经费使用效益评估面临的重大挑战。部分评估人员在评估工作中乱用自己的评估权利,不能承担起相应的责任。甘肃省陇南市某学校某教师接受访谈时提到现在的评估形式主义太严重,评估前学校和评估人员已经打好招呼,评估时没检查什么项目,就去外面吃喝去了。试问这样的评估有何必要,评估人员的责任心又在哪里!3.经费使用效益评估结果的反馈机制不健全教育经费使用效益评估结果反馈机制是教育经费使用效益评估的重要组成部分。加强结果反馈机制建设是提高教育经费使用效益评估实效性的重要制度路径。我国教育经费使用效益评估结果反馈机制建设面临着很多挑战。在教育经费使用效益评估中,往往只注重经费有没有用完,关注有没有出现大的问题,而对于教育经费使用得合不合理却关注不够。即使在评估中发现问题,也缺乏对后期整改工作的督促与落实。往往现场评估完了,评估工作也就结束了。同时,教育经费使用效益评估结果的公开公示制度也不完善,对于评估结果公开不够具体。在本次调研中,我们发现:甘肃省定西市、临夏州和陇南市对于教育经费使用效益评估结果的公开不够细化,只公开所用经费的数目,而对于具体怎么用的项目及存在哪些问题则很少公开。三、建立长效管理机制在后4%时代,要以“教育梦”推动“中国梦”实现,需要加强我国教育经费管理制度建设,积极构建教育经费管理长效机制,实现教育经费投入效益最大化。未来,我国教育经费管理要从制定完善的“教育投入法”,优化教育经费分配结构;加强教育经费监督体系标准化建设,提高教育经费监管效益;构建“充满活力,富有效率”的教育经费使用评估体系等三大层面来加以完善。(一)加大对重点项目的投入力度制定“教育经费投入法”,是优化教育经费分配结构的法制保障。经费分配应坚持统筹兼顾、突出重点。一方面要切实加大对重点领域、项目的投入力度;另一方面要切实加大对薄弱学校、欠发达地区、民族地区的经费支持力度,促进城乡间、区域间教育均衡、协调发展(闵维方等,2010)。1.教育投入法基础教育是整个国家教育体系的重要组成部分。基础教育的发展质量直接影响高等教育发展。目前我国教育经费支出偏重于高等教育,而基础教育经费支出比例明显过低,已经严重影响到基础教育的质量发展。因此,要努力提高基础教育经费投入比例,为保障基础教育质量建设和教育事业科学发展奠定良好基础。本研究认为,在“教育投入法”中,可以参照世界大多数国家对本国教育经费的投入比例,明确规定我国教育各学段的教育经费投入比例:基础教育经费投入占本国公共教育经费比例约为80%,而高等教育经费投入占20%左右。目前,我国高等教育经费投入所占比例远高于20%,并且经费投入增长速度高于基础教育。为此,应该稳步推进基础教育和高等教育经费投入比例均衡化,逐步提高基础教育经费比例,降低高等教育经费比例,促进教育事业协调发展。2.农村教育与城市教育投入均衡化的均衡推动农村和城市教育经费投入均衡化是城乡教育一体化和教育现代化的物质保障。目前,我国城乡学校办学条件差距过大,农村学校尤其农村薄弱学校,由于经费运行紧张,办学条件难以得到有效改善,缺少“大楼”,也缺少“大师”。而城市学校教育经费充裕,办学条件标准化建设取得长足发展,既有“大楼”,也有“大师”。这种情况折射了我国城乡教育的现实差距。因此,要逐步推动农村和城市教育经费投入的均衡化,增强农村教育吸引力,助推农村教育的崛起和教育公平的实现。但农村和城市教育经费投入的均衡化,不等同于均等化或平等化。教育部门在对城乡教育经费投入作出决策之前,要深入调查研究,充分考虑城乡物价与消费水平、社会经济发展水平以及教育事业自身的影响因素等,使得城乡教育经费投入决策科学化与民主化,让农村学校师生像城市学校一样,看到教育的新希望。3.建立审判机制,推动教育公平的实现后4%时代,我国财政性教育经费投入将保持持续增长,会极大促进我国教育事业的发展。但与此同时,教育发展的地区差异仍将存在。如何缩小地区间的教育发展差异将成为推动教育公平的现实困境。因此,要建立教育经费动态调整机制,充分考虑各级各类教育的发展需求、不同地区财政实际、学校教育发展实际以及突发性事故和灾害所需的应急资金等,对教育经费实行动态调整,提高教育经费的使用效益。同时,设立欠发达地区教育经费专项资助计划,加大中央财政对欠发达地区教育的支持力度,弥补地方财政吃紧给教育投入带来的缺口。用于专项资助计划的教育经费投入要兼顾欠发达地区教育生存性需求和教育发展性需求,以优化教育经费支出结构来提高经费的使用效果。4.建立和完善规范的政府对学校经费支持和财政支持积极改善薄弱学校办学条件,提高薄弱学校生存与竞争能力,是推进教育均衡发展和教育资源优化配置的焦点问题。我国政府教育经费拨款制度和在学校间的分配制度并不完善,这是教育财政不公平的重要原因,必须建立和完善规范的政府对学校的拨款制度(崔盛,2010)。此外,还要加大对薄弱学校的教育经费支持力度,专门设立“薄弱学校改造计划”,实行专款专用,包括要支持薄弱学校改善办学的硬件条件,通过经费的支持改善教师待遇,增强优秀教师到薄弱学校任教的吸引力,提升薄弱学校教育教学质量等。在教育经费总量有限的情况下,经费拨款标准既要有“最低标准”,又要有“限高标准”;既要有竞争性拨款标准,也要有非竞争性拨款标准。这样既能保证教育经费投入的公平,促进薄弱学校办学条件的改善,又可以提高教育经费投入效益,有利于学校在争取经费的竞争中进一步发展。(二)经费管理制度建设的核心和关键教育经费监督体系标准化建设,是后4%时代我国教育经费管理制度建设的核心和关键所在。要建立独立而专业的经费监督机构,建立完善的经费监管制度,让监督成为提高教育经费使用效益的增长空间。1.明确相应的第三方经费监督委员会成立专门的教育经费监督委员会是教育经费监督体系标准化建设的突破路径。我们在调研中发现,甘肃省定西市、临夏州和陇南市教育部门和学校几乎没有专业的教育经费监督机构,往往由教育系统内部主管人员对教育经费使用进行监督。这样由既是“裁判员”又是“运动员”的主管人员行使经费监督职能,为教育经费截留及挪用等留下了空间。为此,各级政府教育部门要建立健全相对独立的教育监督体系,使现行教育督导由部门内部监督变成独立的外部监督力量(吴彩虹等,2012)。因此,应该考虑建立独立而专业的第三方教育经费监督委员会,组成人员可以由教育部门人员、学校领导、教师、学生、家长以及审计专业人士等构成。第三方教育经费监督委员会应该是独立设置的职能机构,不附属于教育行政部门,实行日常监督和定期监督、隐性监督和显性监督相结合的制度,提高教育经费监督效率。2.加强事中监督,共同监督教育经费监督制度建设是教育经费监督体系标准化建设的制度路径,要不断完善“事前监督、事中监督、事后监督”三位一体监督制度建设,充分发挥监督促进教育经费使用效益最大化的作用。事前监督方面,相关部门要及时对上一年度教育经费的使用情况进行总结与分析,加强对本年度教育经费需求的调查与了解,提出本年度教育经费使用的方向性建议。同时,要监督教育经费使用单位对于经费支出的预算是否符合实际,以利于优化教育经费分配。事中监督是整个教育经费监督工作的核心部分。在教育经费使用的事中监督过程中,监督部门不仅要对教育经费使用的结果进行监督,还要对教育经费使用过程进行监督;不仅要对教育经费使用进行监督,还要对监督人员进行监督。事后监督是对教育经费是否达到事先制定的目标和要求而进行考核和评价。监督机构要加强对教育经费的事后监督力度,发现问题,及时督促落实与整改,提高教育经费使用效益。3.加强教育监督后4%时代,随着财政性教育经费投入力度的不断加大,支持的项目越来越多,推动教育经费监督制度化和常态化,建立教育经费监督长效机制,成为提高教育经费使用效益的重要制度保障。一方面,要实现横向监督和纵向监督共生,形成强大的监督力量。横向监督方面,在加强教育系统内部自身监督的同时,要强化人大、政协、审计、财政、社会舆论以及网络的监督力量。尤其在信息化高速发展的今天,更应该通过设立举报电话、信箱等方式加强网络监督。纵向监督方面,中央、省(市)及县等教育监督部门,不仅要加强自上而下的监督,还应该加强自下而上的监督,防治滥用权力而造成的教育经费监管腐败现象。另一方面,要让经费监督贯穿于教育经费管理的全过程,在加强结果性监督的同时,应该更加注重过程性监督,将监督工作常态化。(三)建立科学的内部审计制度,发挥评估主体的作用构建教育经费使用评估体系是教育经费使用效果评估的机制保障,因此,要以“充满活力,富有效率”为导向,建立科学的教育经费使用效益审计制度和预警机制;加强评估队伍专业化建