江西财经大学财税与公共管理学院《621公共管理基础》历年考研真题汇编（含部分答案）

目录

第一部分江西财经大学621公共管理基础历年考研真题（含部分答

案）

2014年江西财经大学财税与公共管理学院621公共管理基础考研真题

2013年江西财经大学财税与公共管理学院621公共管理基础考研真题

2012年江西财经大学财税与公共管理学院621公共管理基础考研真题

2011年江西财经大学财税与公共管理学院611公共管理基础考研真题

2010年江西财经大学财税与公共管理学院611公共管理基础考研真题

2008年江西财经大学财税与公共管理学院615行政管理学考研真题

2007年江西财经大学财税与公共管理学院718行政管理学考研真题

2007年江西财经大学财税与公共管理学院718行政管理学考研真题及

详解

第二部分江西财经大学836、430公共管理学、公共政策历年考研真题

（含部分答案）

2008年江西财经大学财税与公共管理学院836公共管理学、公共政策

考研真题

2007年江西财经大学财税与公共管理学院430公共管理学、公共政策

考研真题

2007年江西财经大学财税与公共管理学院430公共管理学、公共政策

考研真题及详解

第一部分江西财经大学621公共管理基础

历年考研真题（含部分答案）

2014年江西财经大学财税与公共管理学院621

公共管理基础考研真题

2013年江西财经大学财税与公共管理学院621公共

管理基础考研真题

2012年江西财经大学财税与公共管理学院621公共

管理基础考研真题

2011年江西财经大学财税与公共管理学院611公共

管理基础考研真题

2010年江西财经大学财税与公共管理学院611公共

管理基础考研真题

2008年江西财经大学财税与公共管理学院615行政

管理学考研真题

2007年江西财经大学财税与公共管理学院718行政

管理学考研真题

江西财经大学2007年攻读硕士学位研究生入学考试试题（A卷）

专业：行政管理

考试科目：行政管理学

一、判断分析题（先判断命题正误，然后说明正确或错误的理由，

不作说明者不得分。每小题6分，共30分）

1．人口、民族、文化教育、宗教、道德、历史传统等社会环境与

文化环境对行政系统的作用最为直接。

2．与保持社会稳定的调节职能趋于加强一样，当代西方国家的政

府其政治职能中的暴力相对增强。

3．理顺政府与社会的关系，要求在管理方法上从传统的行政方法

为主转变为行政方法为主、法律方法为辅。

4．行政组织中应当依法禁止非正式组织的存在。

5．集体领导是由领导集团全体成员共同讨论、决策且个人负责的

制度。

二、问答题（每小题14分，共70分）

1．与历史上的专制王朝和西方国家“三权分立”下的行政体制相

比，我国行政管理的特点和优势有哪些？

2．我国《公务员法》规定国家公务员享受的基本权利有哪些？

3．美国著名的管理学家西蒙认为管理就是决策，可见决策在行政

管理中的重要性，在我国如何实现公共决策的科学化和民主化？

4．行政监督在建设亲民、务实、廉洁、高效的政府中有着什么样

的重要意义和作用？

5．要完成行政管理的根本任务，实现决策目标，全在于准确果断

圆满地执行活动，请简要论述行政执行在行政管理中的作用。

三、论述题（每小题25分，共50分）

1．请运用行政管理学有关理论和方法评析当代中国和谐社会理论

的运用及其意义。

2．谈谈你对“市管县”和“省管县”的认识和评价。

2007年江西财经大学财税与公共管理学院718行政

管理学考研真题及详解

江西财经大学2007年攻读硕士学位研究生入学考试试题（A卷）

专业：行政管理

考试科目：行政管理学

一、判断分析题（先判断命题正误，然后说明正确或错误的理由，

不作说明者不得分。每小题6分，共30分）

1．人口、民族、文化教育、宗教、道德、历史传统等社会环境与

文化环境对行政系统的作用最为直接。

答：这种说法是正确的。

行政环境即政府管理的环境，是指围绕行政活动和行政现象，能直

接和间接作用和影响行政活动的各种客观因素的总和。行政环境是行政

系统的生存空间和发展空间。行政环境，特别是其中的社会环境，对行

政系统的作用最为直接。社会环境包括经济、政治、文化、人口、民

族、历史传统等等。

（1）经济环境主要作用于行政系统的物质技术和经济制度，即生产

力和生产关系。物质技术水平的高低及其；拥有量的多寡直接影响行政

管理的效率和水平，而经济制度、生产关系对行政系统的产生、性质、

运作目标和方式等起着重要的甚至是决定性的作用。

（2）政治环境主要作用于行政系统的国家政治制度，如国家政权的

性质和组织形式等，行政系统是政治系统的一个部分，是国家意志的执

行系统，因而政治环境对行政系统有直接作用。其中尤以政权性质、政

党制度和立法制度对行政系统的作用最为直接。

（3）文化环境作用于行政系统的科学技术、文化教育、思想意识形

态、宗教、道德、社会心理等，行政系统处于一定的文化气氛之中，它

的活动必须和周围文化环境相协调，文化环境对它有深刻的影响。此

外，人口、民族、历史传统等也是行政社会环境的构成要素，对行政管

理也有重要作用。

自然环境是指围绕行政管理活动的各种自然物质和能量的总和，包

括空气、地形、气候、土壤、山林、水系、动植物、各种矿藏资源等

等。自然环境是人类生存的基础和创造文明的自然前提，是人类社会生

活的有机组成部分，是行政活动最基本的物质前提。它对行政管理的作

用没有社会环境那样直接和深刻，但在一定条件下也起重要作用。如重

大自然灾害的突发、自然资源的严重破坏、自然环境的严重污染等都能

影响、甚至中断行政系统的正常运作，改变原有的行政目标，采取紧急

的行政措施。

所以，人口、民族、文化教育、宗教、道德、历史传统等社会环境

与文化环境对行政系统的作用最为直接这种说法是正确的。

2．与保持社会稳定的调节职能趋于加强一样，当代西方国家的政

府其政治职能中的暴力相对增强。

答：这种说法是错误的。

当代西方国家的行政职能呈现这样的发展趋势：行政职能逐渐扩

大；政治职能中的暴力职能相对减弱，而保持社会稳定的调节职能趋于

加强；政府的宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步

进行。其中政治职能中的暴力职能相对减弱，而保持社会稳定的调节职

能趋于加强表现在，政府通过与各种利益集团、各种社会力量之间的妥

协来达到平衡；通过吸收工人和人民群众参与管理等，以缓和劳资矛

盾、改善劳资关系；通过对上层建筑和生产关系的调整与改革来适应经

济基础及生产力的发展需求，保持现实和未来发展平衡等。

所以，当代西方国家政治职能中的暴力并没有相对增强，而是相对

减弱了，只有保持社会稳定的调节职能趋于加强了，因而这种说法是错

误的。

3．理顺政府与社会的关系，要求在管理方法上从传统的行政方法

为主转变为行政方法为主、法律方法为辅。

答：这种说法是错误的。

传统的计划经济体制下，社会的很多功能和事务矛盾都集中在政府

身上，政府直接面对社会，直接从事大量的具体的管理活动，其弊端显

而易见。社会主义市场经济体制要求改变政府的管理范围、管理模式和

管理方法，从而切实实现政社分开，把过去属于政府的部分权力转移给

社会。政府在社会管理方面的基本职能就是组织“公共物品”的供给，管

理好社会的公共事务，改变计划经济体制下由政府包揽一切的状况。为

此，要求政府的社会管理实现三大转变：第一，在管理范围上，改变原

来由政府包办一切社会事务的做法，向社会提供“公共物品”；第二，

从“大政府、小社会”转变为“小政府、大社会”；第三，在管理方法上，

从传统的行政方法为主转变为间接的以法律方法为主。

所以，在理顺政府与社会的关系时，要求在管理方法上从传统的行

政方法为主转变为行政方法为主、法律方法为辅的说法是错误的。

4．行政组织中应当依法禁止非正式组织的存在。

答:这种说法是错误的。

非正式组织是指组织成员关系为非官方规定的；在自发的基础上为

满足某种心理需要而有意或无意形成一种不定型的组织。非正式组织的

特点有以下几点：

(1)非正式组织的形成是基于特定的需要，由组织成员自发形成，没

有明确的组织目标也没有明确的成文制度和规则，不具有法定权威性。

(2)非正式组织一般具有三种基本存在形式：水平集团，一般由地位

大致相同，同属一个工作单元或组织的成员组成，这是非正式组织的常

见形式；垂直集团，由一个工作单元或组织内不同层次和职级的人员组

成；混合集团，又组织种不同工作单元、不同地位或职级的成员交叉构

成。

(3)非正式组织对于正式组织的功能具有两面性。一方面可以增强组

织成员对于特定组织的归属感；可以协调组织成员之间的关系，形成有

利于组织成员协作的关系和氛围；有利于组织成员的相互沟通，有利于

形成和谐的管理者与被管理者的关系；可以在一定程度上调节组织成员

的精神状态，有利于组织成员工作积极性的发挥；可以为管理在执行特

殊管理任务时提供制度外的途径。另一方面组织成员形成非正式组织的

心理需要与正式组织目标指向相反或者相悖时，会阻碍正式组织目标的

实现；非正式组织以心理需要和情感为联系纽带，在组织实际运行

中，往往会破坏以理性为基础的正式组织制度和规则；非正式组织形成

的人际集团，可能造成组织中的成员分裂，甚至造成与管理者抗衡的团

体，从而严重妨碍组织的稳定和团结，妨碍管理者意志的贯彻和实际管

理活动的进行。

基于非正式组织功能的两面性，应该尽可能地发挥非正式组织的正

面作用，避免负面作用的影响，而不能简单地在行政组织中禁止非正式

组织的存在。所以，这种说法是错误的。

5．集体领导是由领导集团全体成员共同讨论、决策且个人负责的

制度。

答：这种说法是错误的。

集体领导是指集体决策、共同负责的制度，即对重大问题，由领导

集团全体成员讨论，做出决策和决定，一经决定，必须共同遵守，不得

违背和随意推翻。集体领导是党的领导的最高原则之一。从中央到基层

的各级党的委员会，都要按照这一原则实行集体领导和个人分工负责相

结合的制度。新中国成立至今，集体领导制度已推广贯彻到国家政权及

社会主义的企事业单位和群众组织中。而个人分工负责制就是行政领导

集团内各成员为执行集体领导的意志而密切配合，各司其职，各尽其

责。这是保证集体领导实现的一个重要措施。

所以，集体领导的责任是共同负责的，并不是个人负责的制度。因

而，这种说法是错误的。

二、问答题（每小题14分，共70分）

1．与历史上的专制王朝和西方国家“三权分立”下的行政体制相

比，我国行政管理的特点和优势有哪些？

答：我国行政管理既不同于封建社会的专制王朝，又有别于西方归

国家的“三权分立”下的行政体制，其特点和优势主要有：

（1）巩固和发展社会主义的经济基础和国家政权——我国行政管理

的历史使命。

行政管理制度是建立在经济基础之上的上层建筑，是政治上层建筑

的组成部分。如何国家的行政管理都为其所依赖以建立的经济基础和国

家政权服务，这是不可移易的客观规律。在现阶段，我国行政机关及其

管理活动必须巩固和发展以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的

基本经济制度，以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，以

及以工人阶级为领导、以工农联盟为基础的人民民主专政。在中国共产

党领导下，团结和带领全国各族人民，以经济建设为中心，坚持四项基

本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦创业，为把我国建设成为富

强、民主、文明的社会主义现代化国家而奋斗。在21世纪头20年，要集

中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加

发展，民主更加健全、科技更加进步、文化更加和谐、人民生活更加殷

实。这是我国行政管理机关及其工作人员在现阶段的神圣历史使命。

（2）全心全意为人民服务——我国行政管理的根本宗旨。

中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是

全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。宪法规定，国务院是最高

国家权力机关的执行机关，地方各级人民政府是地方各级国家权力机关

对执行机关。即行政机关的权力是人民通过国家权力机关依法授予的；

行政机关的活动内容从根本上说是执行经过国家权力机关确认的人民意

志，因此，它必须对国家权力机关负责并报告工作，必须接受国家权力

机关以及人民群众的监督。行政机关这一法律地位，明确规定了我国各

级政府是代表人民利益、为人民服务的政府。最广大人民群众的根本利

益是我国行政机关一切行为的根本出发点和归宿，是评价我国政府行政

决策、行政过程、行政性为的根本出发点和归宿，是评价我国政府行政

决策、行政过程、行政行为的根本标准。行政管理过程就是全心全意为

人民服务的过程。任何时候、任何行政行为都必须把广大人民的利益放

在第一位，为中国最广大人民群众的根本利益服务，密切联系群众，实

行群众路线；图谋与人民利益相抵触的任何个人或小宗派的利益，都是

与我国行政机关的宗旨相对立的，是非法的，而违背甚至损害人民群众

根本利益的行政决策、行政过程、行政行为都是错误的，必须纠正的。

（3）坚持四项基本原则，坚持改革开放——我国行政管理活动的指

导原则。

在社会主义现代化建设的整个过程，坚持社会主义道路、坚持人民

民主专政、坚持中国共产党领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想，反

对资产阶级自由化，是我们必须始终坚持的四项基本原则，是我们的立

国之本。而坚持改革地方是我们的强国之路。改革束缚生产力发展的经

济体制，改革政治体制以及上层建筑其他领域中那些不适应生产力发展

的方面和环节，是我国社会主义初级阶段长期的重大任务；开放包括对

内对外的全面开放。要发展对外经济技术交流与合作，利用外来资金、

资源和技术，吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果等等。坚持四项

基本原则与坚持改革开放，是有机统一，密切联系。《中国共产党章

程》指出：“必须把改革开放同四项基本原则统一起来，全面落实党的

基本路线，全面执行党在社会主义初级阶段的基本纲领，反对一

切‘左’的和右的错误倾向，要警惕右，但主要是防止‘左’。”我国行政管

理只有坚持这一基本的指导原则，才能卓有成效地推行行政管理体制改

革乃至社会主义现代化历史进程做出贡献，才能保证学科建设的正确方

向。

（4）说服教育和强制相结合——我国行政管理的基本方法。

行政管理是以国家强制力为后盾，以法律为依据，具有不容置疑的

权威性和强制性。我国的政府是人民的政府，但人民为了有效地进行生

产和有秩序地生活，也要求自己的政府发布各种适当的带强制性的行政

命令和行政法规。但在贯彻法律法规强制性、坚持执法必严的同时，又

必须而且也能够采取说服教育和强制相结合的方法。因为我国政府和人

民的矛盾是非对抗性矛盾。政府的法规、政令、决策、措施等是反映人

民的根本利益的，这就为通过宣传、动员、学习、说服、教育、典型示

范等方法使人民群众自觉遵守和执行法律法规和政令、措施提供了可

能。但由于局部利益和整体利益、眼前利益和长远利益的矛盾以及人民

群众觉悟程度的参差不齐，又须有必要的强制。离开强制性说服教育，

管理便软弱无力；忽视说服教育的强制，又导致简单粗暴。因此，必须

把说服教育和强制结合起来，先说服教育，必要时强制，强制时又不忘

说服教育。这是我国行政管理的特点和优势。

（5）坚持中国共产党领导，坚持依法行政——我国行政管理的基本

原则。

中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族

的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力

的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根

本利益。我国各级行政机关和工作人员必须坚持中国共产党的领导，但

同时又必须根据宪法和法律，规定行政措施，发布决定和命令，开展行

政活动，在我国宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。坚持

党的领导与依法行政是有机统一。一方面，当按照总揽全局、协调各方

的原则，支持行政机关履行法定职能，依法行政；另一方面，行政机关

在坚持中国共产党领导的同时，又坚持依法行政。这是我国行政管理充

满活力和富有效率的根本保证，是行政管理活动取得成功的关键。

2．我国《公务员法》规定国家公务员享受的基本权利有哪些？

答：公务员的权利，就是指法律对公务员在执行政府公务的过程中

必须享受的权益的确认和保护。公务员的义务，是指法律对公务员在执

行政府公务的过程中，必须做出一定行为或不得做出一定行为的约束。

从法理上看，义务与权利是不可分割的，有一定的义务，就有一定的权

利。

在基本权利方面，国家公务员享有以下权利：

（1）身份保障权，非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、

辞退或者行政处分，国家公务员的身份和职务受法律保障；

（2）执行公务权，获得履行职责所必须的权力；

（3）工资福利权，获得劳动报酬和享受保险、福利待遇；

（4）参加培训权，参加政治理论和业务知识的培训，以适应工作岗

位的需要；

（5）批评建议权，对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和

建议。任何人不得进行压制，不得进行打击报复；

（6）申诉控告权，对有关处分决定，例如降职降薪等处理决定，向

有关部门提出申诉，对有关机关和负责人滥用职权违法处理的行为提出

控告；

（7）辞职权，可以依照国家公务员法规提出辞职，即由于国家公务

员个人的原因提出不再继续担任国家公务员；

（8）宪法和法律规定的其他权利。

3．美国著名的管理学家西蒙认为管理就是决策，可见决策在行政

管理中的重要性，在我国如何实现公共决策的科学化和民主化？

答：公共决策的科学化和民主化是现代行政决策发展的一个基本趋

势。公共决策的科学化是现代社会发展和科学技术发展的客观要求。公

共决策科学化指行政决策应当按照行政管理的客观规律办事，严格遵守

决策科学的理论，决策程序、决策原则和决策方法来进行的。公共决策

民主化指在对一定的行政行为确定行政目标、制定并选择行政方案的过

程中建立的广泛的民主参与机制。行政决策的民主化既是保证决策正确

性的一个重要前提，又是我国民主政治建设的一项重要内容现代行政决

策要求建立广泛的民主参与机制，这种广泛的民主参与机制对于保证行

政决策的正确性具有重要意义。

在我国实现公共决策的民主化和科学化，应从以下几个方面着手：

（1）健全和完善科学的决策体制

健全和完善决策体制，把领导决策纳入制度化、规范化、科学化、

法制化轨道。这就要求健全和完善决策系统。决策系统是由信息系统、

咨询系统、决策中枢系统组成的有机体系，中枢系统、咨询系统和信息

系统是相互联系、相互制约的，三者的统一构成现代行政决策组织体

系。为了适应行政决策民主化、科学化的需要，我们必须进一步加强中

枢系统、咨询系统、信息系统及其制度的建设，使之发挥最佳的决策效

能。

①行政决策中枢系统。又可称为行政决策中心，它由拥有行政决策

权的领导机构及其人员组成。行政决策中心的任务主要有以下几项：一

是领导、协调、控制整个决策过程。二是确认决策问题和决策目标，组

织评估决策方案。三是最终抉择方案。

②行政咨询系统。行政咨询系统是为行政决策服务的辅助机构，主

要由各专业科学研究机构和政策研究机构及其人员组成，又可称为行政

决策的“智囊团”、“思想库”、“头脑公司”或“脑库”。行政咨询系统是现

代行政决策体制中的一个重要组成部分，在现代行政决策过程中发挥着

不可替代的作用。

③行政信息系统。为了保证行政决策的正确性，必须建立行政信息

系统。行政信息系统收集信息和处理信息必须全面、准确和及时。行政

信息是行政决策的基础，行政信息系统的工作在整个行政决策过程中起

着基础作用。

（2）认真遵循科学决策的程序和方法

决策程序是指决策过程中的逻辑顺序、基本步骤。建立健全民主决

策的程序和制度，对实现行政决策的科学化具有重要意义。决策程序可

概括为如下四个阶段：

①发现问题、确定目标阶段。这一阶段必须进行广泛深入的调查研

究和掌握科学的预测方法。在我国长期的行政决策实践中，我们创造了

开小型调查会、蹲点调查、“解剖麻雀”等行之有效的调查研究方法，这

些方法是值得我们继承发扬的。同时，随着社会发展和行政管理任务的

变化，调查研究的方法也必须丰富和发展，力求实现调查研究的系统

化、定量化、程序化。

②拟制备用方案阶段。决策目标确定之后，就要从多方面寻求实现

目标的有效途径，拟制各种可供选择的方案。这个阶段包括相互衔接的

两个环节：一是集思广益，粗拟方案。即要求解放思想，广开思路，尽

可能设想出各种不同的方案，大胆探索各种可能的途径和方法。二是精

心设计，拟定方案。这一步要求决策者以细致、冷静、求实的精神，对

各种粗拟出来的方案进行反复推敲，认真筛选，并在此基础上精心设

计，严格论证，拟制成各种可行性方案。拟制备用方案阶段，必须坚持

群众路线，注意发动群众和发挥专家学者的作用，鼓励创新和不同意

见、不同方案的争论，切忌“一言堂”。

③选择最佳方案阶段。这是行政决策的关键阶段。这一阶段，首先

要对各种可行性方案的经济效益、社会效益和方案实施时将会遇到的困

难、阻力等限定因素以及敏感度进行分析对比，全面评估，总体权衡。

然后在此基础上按照全局性、长远性、效益性、适应性等选择标准进行

选择，拍板定案，从中选出或综合成一个最佳方案，形成决策。

④方案的修正完善阶段。决策者在决策方案进入实施阶段后，必须

建立正式的决策追踪和监测制度，对决策的实施情况进行经常性的考

察、监督、测定、评估和核实。同时，建立畅通的信息反馈渠道，使决

策者及时了解方案实施的情况，以便及早采取修正措施。而当反馈信息

表明，主客观条件已发生重大变化或原有决策有重大失误，危及目标的

实现时，则必须改变原有决策，重新进行决策，这就是追踪决策。

上述决策程序的四大步骤及其方法，是就较为重大和复杂的行政决

策而言的。在具体运用时可根据实际情况灵活掌握，允许各步骤及其方

法之间的某些交叉或归并。

（3）建立与决策民主化与科学要求相适应的政治文化环境

我国领导决策制度深受传统文化的影响，而要实现领导决策的民主

化、科学化，很大程度上要以政治文化的改革为其重要条件，改变决策

制度。这就要求我们必须为实现政策决策的科学化、民主化创造良好的

政治文化氛围，构建一套较为完善的、适合我国现实国情的有利于决策

科学化与民主化的政治文化理论，并使之深入人心。为此，首先要加强

现代民主政治理论的宣传、教育和现代化的科学文化知识的传播，不断

增强公众的平等意识、民主意识、参与意识，提高广大干群的政治觉

悟、政治热情、科学技术水平和文化知识水平，提高社会各界对决策民

主化与科学化重大意义和实现途径的认识水平。其次，坚决消除传统政

治文化中不利于决策民主化与科学化实现的消极影响，从根本上改变这

种决策不民主、不科学的思想观念和传统心理。

（4）提高决策者的素质

决策者的素质是领导决策成败的重要因素之一。首先，领导者决策

的价值取向要明确。即领导干部在决策中要始终以邓小平提出的“人民

拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人民高兴不高兴”、“人民答应不答

应”作为制定各项方针、路线、政策的出发点和归宿。只有这样，领导

者在决策中才能深入实际，广泛联系群众，了解群众，不弄虚作假，保

持同群众的感情；在决策中才能严格自律，光明磊落，从大局着想，形

成正确的决策。其次，加强学习锻炼，提高决策者的素质。尤其要学习

现代决策理论，掌握现代决策原则和决策程序，在实践中坚持决策的原

则和程序，要尽量采取科学的决策方法和技术。依据现代社会的要求，

决策者所需要的是积极创新的精神、公共服务的精神和实事求是的精

神，需要的是更加开放的思维结构、渊博的知识，具备对政策问题进行

分析与判断的能力以及民主宽容的品格等。因而，提高决策者的素质就

是要从思想道德、知识水平、工作作风等方面全方位进行，不断加强思

想教育、理论培训等工作，逐步将他们培养成适应现代社会要求的新型

决策者。

（5）建立健全法律监督机制

要实现决策的民主化与科学化，一是要建立健全法律监督体系，进

一步建立和完善领导干部决策责任制。加强对决策工作和决策执行工作

的考核、监督机制的建设，使决策主体和决策执行主体把权力和责任有

机结合起来，增强其责任感，以减少决策失误。对那些不搞民主、科学

决策而造成重大损失的决策者要从行政上、法律上追究其责任，对决策

正确并给国家和人民做出重大贡献的决策者应给予奖励，以扬善抑恶、

奖功罚过，鞭策决策者搞好决策工作。二是必须加强对决策后果的监

督，一方面要对决策后果进行及时评估，从决策实施的反馈信息来看决

策的正确与否；另一方面，对于造成严重失误的决策者应追究一定责

任，并形成一种制度，用制度保证各级领导决策慎重从事。三是让人民

群众最广泛的参与领导决策，并把决策置于人民群众的有效监督之下。

现在的问题不是没有参与，而是参与不够；不是不想参与，而是不知道

怎样参与；不是不想监督，而是没法监督。因而要进一步拓宽、改进和

完善人民群众参与、监督决策的渠道、方式和办法等，把人民群众参与

管理社会事务的权利落到实处，各级领导干部要自觉地接受人民群众的

监督，避免决策失误，有利于决策的正确实施。

4．行政监督在建设亲民、务实、廉洁、高效的政府中有着什么样

的重要意义和作用？

答：行政监督是指对行政的监督，即行政法制监督，包括国家权力

机关的监督；行政系统内部特设的行政机关进行的监督，如监察部门、

审计机关和会计系统实施的监督等；司法机关实施的监督和政党、各种

社会组织、人民群众及社会舆论的监督。

（1）行政监督在国家政治生活和行政管理中有重要地位，其对建设

亲民、务实、廉洁、高效的政府意义在于：

①行政监督有利于促进行政机关及其工作人员依法行政，确保国家

法律、法规、方针政策的贯彻实施。行政监督的主要任务是审查行政机

关及其工作人员行政行为和职务行为的法律依据，评价其行政活动的法

律后果。

②行政监督有助于激励行政工作人员成为人民勤务员，即社会公

仆。建立健全行政监督机制，把行政机关及其工作人员的行为置于各种

形式的监督之下，正是为了保障选举者、人民群众切实履行这一职责，

加强对行政机关及其工作人员的监督检查，保持人民民主专政国家为人

民的本色。

③加强行政监督，是发展民主政治、维护人民的合法权益的重要途

径。社会主义国家区别于剥削阶级专政国家的根本之点在于劳动人民是

国家的主人。行政机关及其工作人员是劳动人民利益的维护者，加强行

政监督就是为了进一步促进民主政治的发展。

④完善和执行行政监督是惩治腐败，克服官僚主义，推进廉政建设

的必要措施。虽然这几年反腐败斗争和廉政建设取得新的进展，但是反

腐败斗争的形势仍然十分严峻。严格行政执法监督，把加强制度防范和

管理监督结合起来，是解决廉洁问题的重要手段。

⑤加强行政监督也有助于支持各级行政机关及其工作人员行使法定

权力，保障宪法、法律、法规实施。维护行政机关的权威，才能做到政

令畅通，保证国民经济和社会发展计划的实现，为发展社会主义市场经

济服务。

（2）行政监督在本质上是对行政权力的运行进行制约、限制和检

查。具体地说，行政监督对建设亲民、务实、廉洁、高效的政府有着重

要作用。

①行政监督是贯彻执行党的方针、政策和法律法规的保证。行政管

理是执法行政行为，行政监督就是按照党的方针政策和法律法规来检查

行政管理活动，发现问题，纠正问题，保证不折不扣的贯彻执行党的方

针政策和法律法规。

②行政监督可及时地发现和纠正问题，及时地采取改进措施和补救

措施。行政管理涉及社会各个方面的事物，出现一些问题在所难免。行

政监督的这种作用是行政管理不可或缺的必要步骤，时民主行政和民主

政治的重要内容。

③行政监督是行政管理提高行政效率的有力保证。行政组织的内部

监督，主要是行政效率的监督。行政效率问题是政府的核心问题之一。

由于官僚制本身既是提高效率的途径，又是造成效率缺损的主要成因，

所以行政监督是提高行政效率的重要保证。

④行政监督是为政清廉和加强政府合法性的保证。行政监督是确保

用人唯贤，防止用人唯亲的主要手段。用人唯亲是腐败的关系网和保护

伞。一个国家出现大规模的腐败现象，根源就是吏治腐败。腐败的行为

必然危及政府的合法性。行政监督就是加强廉政建设，加强政府的合法

性。

⑤加强行政监督可以造就一支高素质的国家公务员队伍。对国家公

务员的行政行为的合法性和有效性的监督，时行政监督的重要内容。行

政监督可以提高国家公务员的政策水平和法律意识，加强他们的执法水

平和自律意识，提高他们的政治素质和业务素质。

5．要完成行政管理的根本任务，实现决策目标，全在于准确果断

圆满地执行活动，请简要论述行政执行在行政管理中的作用。

答：行政执行是指行政机关及其工作人员实施决策中心发出的决策

指令，以达到预期目标的全部活动。行政执行是从决策形成起到决策目

标实现为止的全部活动。它是行政人员最经常的活动，也是行政管理过

程中不可忽视的一环。行政执行全过程各个阶段各个环节的活动，都是

为了实施决策，同时又可以验证和修正决策，并为下一个决策提供必要

的经验。

行政执行在行政管理中的作用主要有：

（1）可以指挥决策的执行。指挥是指领导者为完成任务，指导、协

调下属实施活动的过程。其宗旨是落实决策规定。指挥的方式是指导、

协调。指挥的功能在于：

①高度统一有权威的指挥，可将多样复杂的行政执行活动有机地组

织起来，使其持续有序地沿着决策目标推进，更好地完成使命。

②保证领导核心坚强有力的统一指挥，可调动全体人员的积极性、

创造性，激发起团结奋斗的高昂士气，为同一目标协同行动，使行政管

理各机制的运转善始善终，取得较佳成效。

③基于前两方面的积极作用，可有效地避免松散混乱现象，防止无

政府状态及发生战乱或导致集体的覆灭。

（2）可以沟通信息，传递情报。行政沟通是指行政机构与各方面人

员对共同任务和问题获得共识的方法和程序，也是交流思想、互通信息

的过程。沟通的方式有各种各样，传递就是沟通的一种重要方式。

（3）可以控制执行的情况和进程。控制是指行政领导者和工作人员

为保证实际工作和计划相一致而采取的管理活动。执行阶段的控制，主

要是保证执行工作按决策目标和计划有程序、有节奏、和谐一致地、好

快省地完成任务所采取的措施。

（4）可以监督执行的效能。监督是控制手段。没有有效的监督，不

可能有真正的控制，决策的执行就没有保障。监督是行政管理的重要问

题。

（5）可以协调各部门执行的步调。协调亦称调整、调停或调剂。

三、论述题（每小题25分，共50分）

1．请运用行政管理学有关理论和方法评析当代中国和谐社会理论

的运用及其意义。

答：社会公平和善治是建设社会主义和谐社会的两块基石。社会公

平就是社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理

而平等的分配，它意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法

的公正。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。善治

的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是法治国

家与公民社会的最佳关系。在和谐社会构建的过程中，公共治理的和谐

是非常关键的。因为人与自然的和谐、人与社会的和谐，最终都体现在

公共治理是否和谐。

（1）治理和善治理论

治理是统治方式的一种新发展，其中的公私部门之间以及公私部门

各自的内部的界线均趋于模糊。治理的本质在于，它所偏重的统治机制

并不依靠政府的权威或制裁。全球治理委员会给治理所下的定义是：治

理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总

和。治理与统治的本质区别有三点：一是统治的主体只能是公共权力部

门，其权威来源只能来自政府。而治理的主体可以是公共权力部门，也

可以是私人部门，还可以是二者的合作，其权威来源依仗的主要并非是

政府，而是合作主体之间的持续性互动；二是管理过程中权力运行的向

度不同。统治的权力向度是自上而下的单向度运作过程，而治理则是多

元的、上下互动的过程，它通过合作、协调及对共同目标的确定等手段

达到对公共事务的治理；三是统治遵循的是正式规则、制度与程序，而

治理则以信任为基础，遵循的是由主体间协商与同意的规则与程序。由

此可见，治理较统治更适合于复杂性、多样性与动态性的快速转型期社

会，那种多元的、上下互动的权力运作过程更利于和谐社会的构建。

善治视作为治理的理想状态。善治是使公共利益最大化的社会管理

过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，

是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治只是

治理的一种状态。

公共治理是一种过程、一种模式，而这种过程与模式本身就是谋求

建构和谐社会的尝试与努力。善治，它几乎就是当前所勾画的和谐社会

的一体两面，善治是和谐社会的治理过程，是构建和谐社会的条件与机

制的最佳实施过程。构建和谐社会，必须有社会治理，特别是善治的理

念。这是小政府，大社会的必然逻辑，是社会和谐的内在要求。

（2）社会主义和谐社会的治理结构

探寻社会主义和谐社会的治理结构，实质上就是在社会主义和谐社

会的治理过程中，确立治理主体、客体、行为准则、治理方式及其相互

关系的过程。因此，只有政府、市场、其他公共机构和个人诸权力单元

达到均衡，才能实现社会资源的优化配置，使社会治理结构与治理主体

之间实现和谐。

①确立“多中心治理”理念，实现治理结构的均衡。

在当代“多中心治理”的精神之下，政府组织必须在整个社会中承担

十分重要的角色，特别是在合法地使用暴力、实现公平价值方面，仍然

发挥着其他组织不可替代的作用，但政府不再是社会管理的唯一权力中

心。非政府组织、社区组织及公民自治组织与政府一起承担管理公共事

务的责任。这些组织的权力也应得到社会和公民的认可。在多中心治理

的模式下，政府的各级行政部门及公职人员，必须以“参与、互动、合

作、服务”为理念，平等地对待其他社会组织，构建共同治理的合作伙

伴关系。在这种合作治理过程中，公民及社会组织的参与，已经不再出

自政府的“民主恩赐”，而是作为自主治理的一极，发挥着不可替代的作

用。多中心治理并不拒绝控制和规制，但在多元化、多样化、分散化的

社会环境中，矛盾、冲突、差异、偏激等现象的存在是十分正常的，社

会治理者应该善于通过谈判和协商，化解各种矛盾和冲突。认可社会权

力主体多元化的现实，这是完善治理结构的认识基础。在此基础上，要

达到治理结构的均衡，包括主体结构的均衡和价值结构的均衡。治理主

体结构的均衡是指各权力单元在合作治理过程中形成的优势互补、竞争

博弈的平等关系。治理价值结构的均衡则是指寻求那些具有整体意义

的、相互对应的价值范畴的平衡。如公平与效率、民主与法治、活力与

秩序等。在两个维度的均衡中，主体结构的均衡具有决定意义，上述每

一价值范畴的平衡，都要靠多中心治理的格局来支撑。

②理顺政府和非政府组织的关系，优化非政府组织的运作机制。

构建和谐社会，政府应对非政府组织重新定位，将行业性、社会性

和公益性事务尽可能交给非政府组织来完成。首先，应让非政府组织承

担政府职能转变过程中转移出去的微观管理和服务职能，成为联系政府

与企业、沟通政府与市场的纽带，使政府摆脱具体事务的纠缠，提高政

府宏观管理能力；其次，应让非政府组织发挥与基层联系密切、成本

低、效率高等优势，关注和解决社会福利、社区服务、环境保护等方面

的社会问题，为政府分忧解难；再次，应让非政府组织在广辟就业渠

道、完善社会保障制度方面大有作为，减轻政府与企业负担，提高社会

保障的社会化程度等。因此，政府应注重培养非政府组织的独立性，按

照政事分开、政社分开的原则，使非政府组织在人、财、物关系上与行

政机关脱钩，并定位到产权清晰、权责明确、自我发展、自我约束上

来。政府应实现由包办到协办的角色转换，为非政府组织的合理定位和

独立运作创造良好的社会环境。同时，政府应理顺管理体制，实现从部

门到社会的转变，构建和塑造以社会性、公益性为主要特征的非政府组

织运作机制。非政府组织以其鲜明的组织特性和独特的社会治理优势，

在构建和谐社会过程中将发挥独特的作用，并与政府、企业一起构成了

和谐社会有序运行的“三驾马车”。当前非政府组织尽管还存在诸多不尽

如人意的问题，但只要采取科学合理的应对策略，非政府组织一定能够

迎来新的发展机遇，从而推进社会的和谐发展。

③发展民间社会组织，实现政府权力的限制与收缩。

提高社会的自主治理能力，建立多中心治理的新格局，必须发展民

间社会组织。发展民间社会组织，就在国家与分散的社会成员之间形成

一个中介力量，在代表所属群体的利益下情上达的同时，也能以桥梁纽

带身份把党和政府的方针上情下达，还能进行不同群体的利益协调与对

话。民间社会组织可以承接某些社会管理和公共服务职能，实现政府权

力的限制与收缩，改变由政府单中心治理导致的权力泛化，消除权力寻

租的空间。目前，民间社会组织可以发挥如下作用：首先，民间社会组

织可以介于政府与市场之间，协助政府实现市场监管职能。如商业协会

和资产评估机构，可以在市场准入、市场监督、纠纷处理等方面，规范

企业行为，减少不良市场竞争。其次，民间社会组织还是介于行政权力

和企业经济权力之间的一种制衡力量。它能够有效地吸纳相关民众的利

益要求，以平等、自愿、协商的方式，形成民间的自治组织网络，充分

表达它所代表的不同社会阶层利益。再次，民间社会组织可以通过合同

承包、委托经营等形式，承接某些公共服务，给日益变化的公民需求提

供更多的选择性。总之，民间社会组织以其自主性、中介性和公众性等

特征，使它成为介于政府与市场之间的“第三种调节力量”，借助这种调

节力量，可以重新理解、定位政府的社会管理职能，实现政府权力的限

制与收缩。但是，由于传统体制和外部环境的制约，我国民间社会组织

发展缓慢，自主治理程度很低，行政依附倾向严重。目前我国的民间社

会组织大体呈现三种情况：一种是依附于政府部门，获取政府的资金支

持，成为行政权力的延伸；另一种是通过举办实体等方式运作于市场；

而介于两者之间的一些民间社会组织则找不到自身的功能定位，运行困

难。鉴于上述情况，必须采取以下切实可行的措施，扶持和规范民间社

会组织的发展。一是建立和完善关于民间社会组织的法律法规体系，从

法律上界定民间社会组织的独立地位；二是改革社团管理体制，对登记

管理机关进行职能上的重新定位，加强执法监督职能，并依靠社会力量

逐步建立广泛的社会监督体系；三是理顺政府与民间社会组织的关系，

将半行政化的民间社会组织改为服务购买制，以此促使其回归自主治理

的本原位置。

④确认公民身份，养成公共精神，培育协作型的公民社会。

一个活跃的公民社会，可以通过传送民众中各个不同部分的需要和

表达他们的利益而有利于改善民主政体的运作。全球化进程加快引发社

会和日常生活领域中的巨大变化客观要求我们要超越“二元对立”，重塑

国家与社会的新型良性互动关系。在当代中国，既要建设保障社会全面

发展的强政府，又要培育协助政府治理的大社会。公民社会是强大的政

府和负责人的个人之间获得平衡的中介，它可以为个人的成功提供更多

的机会，没有繁荣的公民社会，个人的价值就不可能得到充分的实现。

社会民间组织不仅能够动员和集中大量的社会力量和资源来参与国

家建设，而且它在政府作用力相对薄弱的领域中拥有很大的能量，能够

帮助政府解决一些容易被忽视的边缘性问题，推动社会广泛关注和帮助

在经济和社会发展中的弱势群体和贫困地区。对于处在工业化和现代化

进程中的超大型后发展的中国来说，只有确定公民社会之间良好的的伙

伴关系，即政府引导、扶持和培育公民社会，公民社会合法、自律、有

序地在发挥作用的领域承担政府无法替代的功能，才会使政府职能实现

转变，使公民社会的作用得到充分的发挥。

培育公民社会，首先要确认公民身份。相对于其他社会身份而言，

公民身份更能够满足人类的根本政治需要，赋予一个人公民身份意味着

这个人为整个共同体接纳，承认他对共同体的贡献，同时也承认他的个

体自主性格。公民身份的存在，意味着作为个体的公民在为政治共同体

履行义务的同时，有资格要求政治共同体对他承担责任，使他能够享受

社会合作带来的好处。对于政府来说，就需要切实通过宪政建设，建立

一个法律和规则体系，依法保护公民的言论自由、结社自由等基本自

由，取消对民间组织活动的各种不合理限制，为公民社会发展壮大提供

法律保障。其次，还要积极培养公民意识和公共精神。一个健康运转的

公民社会需要公共精神来维系。公共精神是社会成员在理性引导下形成

的一种尊重其他个体的存在、并愿致力于公共生活改善和公共秩序建设

的价值取向。它产生着信任，培养着公共参与的能力。公共精神体现了

一个社会的开放性和宽容性，它促成了社会成员集体行动的自觉性，弥

合了社会内部分歧，进而避免了诱发冲突与矛盾的可能。对于政府而

言，一方面要加强以社会主义精神文明为特征的中国特色社会主义文化

建设，通过思想道德建设和科学文化建设，造就具有共同理想和信念的

现代的社会主义公民；另一方面要践行公共服务的理念，在公共事务上

尊重公民的基本权利，积极动员与吸纳最广泛的社会公众参与到公共行

政过程中，在开放性参与、商谈、对话与论争中培育和弘扬公共精神。

第三，最重要的是要从政策上给予扶持并加以落实。基于历史传统和政

治体制的原因，中国公民社会同时也面临着来自其制度环境的许多问题

和困难。为了促使正在兴起的中国公民社会更加健康有序地发展，政府

应当在深刻认识公民社会发展规律的基础上，进一步转变对公民社会的

态度，对公民社会给以正确的定位和合理的分类，加紧修订和完善关于

民间组织的法律、规章和政策，从审批、登记、注册、监管、经费、税

收等方面对民间组织既积极支持、热情帮助，又正确引导、合理规范，

营造一个有利于公民社会健康成长的制度环境，使公民社会更好地与政

府合作，齐心协力建设一个民主、公平、善治、宽容的和谐社会。

总之，治理理论作为一种实现社会公共管理的新理念、新方式和新

方法，是在对政府、市民社会与市场的反思及西方政府改革的浪潮中产

生的。治理理论不单单强调政府与市场的协调与合作，更重要的是寻求

政府、社会与市场三者之间的合作和互动，寻求的是一种通过调动各种

力量和资源达到“善治”的社会体制。因此，治理理论不仅对我们重新界

定政府、市场与公民社会间的相互关系具有重要的理论价值，而且对我

国当前构建和谐社会具有很大的启示作用。

2．谈谈你对“市管县”和“省管县”的认识和评价。

答：是“市管县”还是“省管县”的问题涉及到我国行政规划的问题。

行政区划是指一个国家根据政治统治与行政管理的需要，遵循有关法律

规定，综合考虑地理条件、经济联系、民族分布、人口密度、历史传

统、文化背景等因素，将国土划分为若干层级、不等幅员的行政区域，

并在各个行政区域设置相应的政府机构，实施分级分区管理，从而形成

国家治理的基本空间格局。行政区划是中央与地方关系的空间投影。作

为事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题，行政区划设置

是否合理，直接关系到政治稳定，关系到国家和地方行政管理的效能，

关系到资源科学配置和生产力的合理布局，关系到经济社会的健康发

展。

我国现行的行政区划体制是依据1982年颁布实施的《中华人民共和

国宪法》建立起来的。《中华人民共和国宪法》第30条规定：“中华人

民共和国的行政区域划分如下：(一)全国分为省、自治区、直辖市；

(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市；(三)县、自治县分为

乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治

县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”第31条规

定：“国家在必要时设立特别行政区。”

（1）“市管县”存在的弊端

所谓“市管县”体制，是指以中心地级市对其周围县实施领导的体

制。它以经济发达的城市为核心，依据行政权力关系，带动周围农村地

区的共同发展，形成城乡一体化的区域整体。

这些弊端在市管县体制上表现得尤为突出。市管县体制在建立初

期，对于密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡协调发展起到了一定

的推动作用。但是，随着我国政治、经济体制改革和市场经济体系的确

立和不断完善，市管县体制已逐渐偏离其改革初期设想的长远目标，局

限性越来越明显，形成所谓“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市吃

县”或“市刮县”的局面，地级市成了抽水机，削弱了县域经济发展的能

力。随着市与县经济差距的缩小，市县矛盾已成为当前城市群行政区划

管理中最突出的矛盾，在经济发达的东部沿海地区表现尤其明显。行政

层级越多，管理成本越高，管理效率越低。随着交通通信条件的发展，

政府经济职能的缩小和公共管理方式的转变，减少行政层级，扩大管理

跨度已成为社会发展的客观要求。

（2）“省管县”体制的意义

正是由于“市管县”体制存在着很多弊端，有相当数量的学者认

为，“市管县”体制在新形势下已不能适应现代经济和社会发展的要求，

它作为新旧体制交替阶段的一种过渡形式，也必将随着我国市场经济体

系的不断成熟和政府职能的转变而发生变化。只有解禁现行的“市管

县”体制，推行“省管县”体制,才能从根本上消除由“市管县”体制带来的

各种问题。推行“省管县”体制的意义在于：

①有效地处递信息。层次少，大幅度的扁平化组织结构是现代社会

组织管理的主导模式。层次少，信息传递速度就快，决策层能够尽快地

对信息加以处理,并及时采取相应的纠偏措施。同时，由于信息传递层

次少，信息失落失真的可能性较小，这样也有利于保证国家政令的统

一，提高行政效率。实行“省管县”，中央和省就可以根据具体情况有针

对性地制定经济和社会发展政策，更好地扶助农村地区经济发展，下放

给县乡的各种权益也就不易被市级政府所截留。

②扩大省级政府的管理幅度，提高管理效率。减少层次与扩大幅度

是相辅相成的，实行“省管县”的行政体制必将增大省级政府的管理幅

度。目前，扩大省级管理幅度的可行性主要基于以下三个方面的原因：

一是以分散，自由为核心的市场经济体制的确立与运行，为扩大管理幅

度提供了可能性。二是区域经济关系日益密切，行政区域的经济结构、

社会结构、文化结构受到严重冲击，原有的行政隶属关系在经济上日益

淡化。三是现代网络通讯的普及和科学管理水平的提高，为扩大省级政

府管理幅度，实现省直接管理县(市)提供了有利的物质和技术保证。构

建省直接管理县(市)的公共行政体制不仅有理论上的可行性，同时也是

社会发展的现实需要。

③推行“省管县”体制，减少中国行政区划及相应行政管理体制的层

级，进而带动省，县两级行政区管辖幅度的调整，建构规模合理，层级

简化，活力旺盛的行政区划体制及其相应的政区管治体制是推进中国政

治制度现代化和民主化的重要战略举措，具有长远的战略意义和实践意

义。

（3）推行“省管县”体制需解决的一些问题

①改革市管县体制，实行市县分治

改革市管县体制，实行市县分治，即从行政建制角度，恢复市

（地）、县的本来属性，它们之间不再具有行政隶属关系，而各自管理

本辖区范围内的事务。按照国际通例，市是城市型的行政建制，县是广

域型的行政建制。市作为城市型的政区，主要管理本市的市区和郊区，

不再管理农村区域；县作为广域型的政区，直接管理县属的乡镇。市县

分治的优点一是有利于充分发挥城市型政区的作用，提高城市管理水

平；二是有利于克服虚假城市化现象；三是有利于县域经济的发展。

②依法明确省、市（地）、县的职责权限

实行省直管县体制，必须依法明确省、市（地）、县的职责权限。

到目前为止，我国对省、市（地）、县的职责权限的划分并不是很明

确。例如，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规

定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权。”这一条规定就包含

了省级政府、副省级政府、地级政府和县级政府。县级以上地方各级政

府职权不清，必然导致争权夺利和推诿扯皮两种现象同时并存，即有利

的事大家都去争，没利的事大家想方设法都去推，其结果，必然导致管

理的混乱和低效率。因此，实行省直管县体制，必须明确划分省、市

（地）、县的职责权限。1999年，中央中央、国务院在《关于地方政府

机构改革的意见》中，试图明确省、市、县的职能，这是我国第一次比

较明确地阐述地方各级政府的职能和侧重点，其基本方向和思路是正确

的。应以此为基础，继续总结探索，在省直管县的体制背景下，依法进

一步明确省、市（地）、县的职责权限，构建三者之间新的体制结构和

运行模式。

③改革行政区划体制

实行省直管县体制，必然触及到行政区划体制改革。因为，由省直

接管理县、市，涉及到省级政府的管理幅度问题。一般认为，省直接管

理的县市数量以40个左右。在我国实行省直接管理县、市，有25个省区

超过了这一控制幅度。在省级政府管理幅度过大的情况下，实行省直管

县，只有两个解决办法：一是省级行政区划不变，在省与县之间设立派

出机构。这不仅使改革回到了原点，而且过去存在的并已得到部分解决

的矛盾又会再生出来。这显然不可取。另一思路，就是积极稳妥地推进

省级行政区划体制改革。

我国省级区划体制存在诸多弊端，表现为：一是缺乏自然地理环境

依据，不利于自然资源的科学开发和利用，不利于社会主义市场经济的

发展。二是省级区划不适应社会主义民主政治发展的需要。三是不利于

合理划分中央与地方的职责权限和国家的长治久安。四是不利于减少管

理层级和提高国家管理效能。

因此，改革省级行政区划体制，增加省级区划的数量，缩小省区面

积和管辖人口，是贯彻落实科学发展观、发展社会主义市场经济、建设

社会主义民主政治、合理开发自然资源和实现国家长治久安的必然要

求，也是减少行政层级、实行省直管县先决条件。由于省级行政区划体

制改革牵涉面广，不仅极其复杂，而且比较敏感，必须整体规划，积极

稳妥地向前推进。

总之，改革现有“市管县”体制，实行“省管县”体制，要从我国实际

国情出发，要根据各地情势，因地制宜，灵活推进，不能采取一刀切的

办法。经济发达、欠发达和不发达地区以及东中西三大区域要区别对

待。一是可进行“省管县”体制的试点。改由省直接管理县(市)，这不但

可以拓展中小城市的生存空间，而且可成为“省管县”体制的突破口。为

了减轻省级政府的管理压力，还可借鉴国外城市群的管理经验，组建跨

界的区域性协调机构——都市联盟或城市联合委员会，在省的领导下，

自主协商共同遇到的问题。二是继续保留现有的地区行署建制，不再审

批新的“市管县”体制，使这些地区的行政区划符合宪法的规定，待条件

成熟取消地区虚级建制，直接过渡到“省管县”体制。三是对一些已实

行“市管县”体制，但条件不成熟又不能进行“省直管”的地区，可暂时维

持现状，但应根据中心城市的经济实力，按地域经济联系合理界定辖县

范围，防止“小马拉大车”现象，不合理的必须适时加以调整。同

时，“省管县”体制的推行还要与政府职能转变相衔接，寻找最切实可行

的路径，从而进一步推动我国“省管县”体制的改革！

第二部分江西财经大学836、430公共管

理学、公共政策历年考研真题（含部分答

案）

2008年江西财经大学财税与公共管理学院836

公共管理学、公共政策考研真题

2007年江西财经大学财税与公共管理学院430公共

管理学、公共政策考研真题

江西财经大学2007年攻读硕士学位研究生入学考试试题（A卷）

专业：行政管理

考试科目：公共管理学、公共政策

一、判断分析题（先判断命题正误，然后说明正确或错误的理由，

不作说明者不得分。每小题6分，共30分）

1．公共管理有相对充分的管理自主权，而工商企业或私部门管理

只有有限的管理自主权。

2．“只见森林，不见树木”反映了公共管理者的诊断技能。

3．在经济学中，公共部门的存在主要是意识形态的问题。

4．管制性政策属于非零和赛局（或非零和博弈，Non-

ZeroSumGame）的政策类型。

5．志愿性是非营利组织区别于企业的最大不同。

二、问答题（每小题14分，共70分）

1．简要评价新公共管理运动。

2．简述绩效预算的优缺点。

3．简述公共政策研究中经济学途径的内容及作用。

4．从协调方式的角度，公共政策可以分为哪几种类别？

5．简述政策调整的原因和内容。

三、论述题（任选二题回答，每小题25分，共50分）

1．试用市场失灵理论阐述市场经济条件下政府的经济职能。

2．试论述公共选择理论的主要研究内容和方法及其对公共政策研

究的重要意义。

3．联系实际，论述如何发展和完善我国的政策研究组织？

2007年江西财经大学财税与公共管理学院430公共

管理学、公共政策考研真题及详解

江西财经大学2007年攻读硕士学位研究生入学考试试题（A卷）

专业：行政管理

考试科目：公共管理学、公共政策

一、判断分析题（先判断命题正误，然后说明正确或错误的理由，

不作说明者不得分。每小题6分，共30分）

1．公共管理有相对充分的管理自主权，而工商企业或私部门管理

只有有限的管理自主权。

答：这种说法错误。

说明：公共管理是在国家民主宪政的框架下进行的，在民主宪政国

家，公共管理的权威是割裂的。一般来讲，政治越民主的国家越注意政

治权威的分立与制衡，政府部门虽然较重视层级节制的权威，但大多数

情况下，它仍然处在各种政治力量(如立法、司法、政党、利益集团等)

相互作用的场之中。因此，公共管理过程，充满了政治的气氛，充满着

政治的考虑。在集权国家，公共管理更是受到少数专权者的摆布。在此

情况下，公共管理的自主性自然受到影响。与公共管理相比，私部门的

管理，固然也受到外在各种权威的影响，受政治环境的影响，但这种影

响与公共管理不可比拟。公共管理只有有限的管理自主权但却有复杂的

政治界面，而工商企业或私部门管理则有相对充分的管理自主权。

2．“只见森林，不见树木”反映了公共管理者的诊断技能。

答：这种说法不正确。诊断技能是指针对特定的情境寻求最佳反应

的能力，也就是分析问题、探究原因、因应对策的能力。中国古代文官

考试的“策论”，也就是考察官员的“诊断”应对功夫和能力。正如一个医

生根据病人的病情进行诊断方能对症下药一样，一个公共管理者应根据

组织内部各种现象来分析研究各种表象，进而探究其实质。概念化技能

指公共管理者所具有的宏观视野、整体考虑、系统思考和大局把握的能

力。一位优秀的公共管理者必须了解国内外政治、经济、社会、文化发

展变化的现状与趋势，从组织之中超脱出来，将组织视为大环境的一个

有机组成部分，进而建构愿景、发展战略，以保证组织的永续生存和发

展。如果我们将概念化技能视为“只见森林，不见树木”的话，那么，诊

断技能便相当于“只见树木”，要由表及里，从现象掌握本质的功夫。

所以，这种说法是错误的。

3．在经济学中，公共部门的存在主要是意识形态的问题。

答：这种说法错误。

说明：适当规模的公共经济部门的存在，在很大程度上是技术问

题，而非意识形态问题，其理由在于：

(1)市场机制导致资源的有效利用的要求是以竞争因素与产品市场的

条件为依据，这意味着自由地进入市场而不存在障碍，要获取这些条

件，就需要政府的调节或其他措施。

(2)在那些由于成本降低而使竞争变得无效的地方，也需要政府调

节。

(3)没有政府所提供的法律结构的保护与执行，则市场活动所需要的

契约安排和交易就会无法存在。

(4)某些具有生产特点或消费特色的货物，即使排除了竞争上的障

碍，亦无法通过市场得到供应，于是发生外在性问题，需要公共部门解

决。

(5)因市场体制与通过财产继承权转移而导致的收人和财富分配，须

进行社会价值的调节。

(6)市场机制，尤其在一个高度发达的金融体系中，未必带来高就业

率、稳定的物价水平和社会期望的经济增长率，要达到这些目标，则需

要公共政策。

(7)从公共和私人观点看，估价将来消费所用的贴现率是可能不同

的。

4．管制性政策属于非零和赛局（或非零和博弈，Non-

ZeroSumGame）的政策类型。

答：这种说法不正确。

管制性政策是指政府机关设立某种特殊原则或规范，以指导或约

束、团体、标的人口的特殊行动。

零和赛局（或零和博弈）是指政策制定并执行后，使既得利益者失

去其利益或造成一方之所得乃是建立在另一方之所失上，因此会遭到极

大的反抗。非零和赛局（或非零和博弈）是指政策的制定与执行，不至

于造成一方之所得，而另一方之所失的情况，可能双方或多方均获利，

也可能均遭受损失，只是程度有别而已。管制性政策从博弈论的角度分

析，此类政策属于“零和赛局”的政策，因为此类政策的执行，常会使一

方获利，而使另一方失去利益。

所以，这种说法是错误的。

5．志愿性是非营利组织区别于企业的最大不同。

答：这种说法是不正确的。

非营利组织组织设立的目的不在于获取利润，且净盈余不得分配，

由自愿人员组成的，实现自我管理的，具有独立、公共和民间性质的组

织或团体。

非营利组织可以归结为六个特色：

(1)正式的组织。它必须有某种程度的制度化，临时和非正式的民众

集合并不是非营利组织。非营利组织同时要得到国家法律的合法承认；

这种法人资格，才能为团体托付订定契约和保管财物。

(2)民间的组织。它必须与政府组织分开，既不是政府组织的部分，

也不由政府官员充任的基金会所管理。但这并不意味着非营利组织不能

接受政府的明显支持，或者政府官员不能成为董事；最主要的在于它在

基本结构上是民间组织，不能为政府控制。

(3)公共利益的属性。非营利组织为公共目的服务，并提供公共财。

(4)自己治理。非营利组织能监控他们自己的活动，它们有内部的治

理程序，而不接受外在团体的控制。

(5)志愿性的团体。非营利组织包括某些程度的志愿参与机构活动的

导引或是事务的管理，特别是志愿人。

(6)非利益的分配。它不是专为本身组织生产利润，非营利组织在特

定的时间中聚集利润，但是要将其使用在机构的基本任务，而不是分配

给组织内的财源提供者，这是非营利组织与私人企业的最大不同之处。

所以，这种说法是错误的。

二、问答题（每小题14分，共70分）

1．简要评价新公共管理运动。

答：从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪

之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，

遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体

制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖

以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治——行政二分论和韦

伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：

政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率

低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。正是

在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管

理在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统

的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体

制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成

本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一

种全面清算和否定。

（1）新公共管理的理论基础

如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦

伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营

企业管理理论和方法作为自己的理论基础。

①新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性

人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利

益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得

政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从

成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据

等。

②新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认

为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门

的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产

出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度

竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时

尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵

活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职等。总之，

新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方

法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部

门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

（2）新公共行政管理的基本特征

新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行

政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行

政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国

叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他

一些国家又称为“市场导向型公共行政”等，但它们都具有大体相同的特

征。

①新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重

新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在

上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理

和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务

作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会

公众需要的响应力。

②与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视

政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重

视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计

划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控

制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权，以适应

变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

③与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法

律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要

通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个

人的具体目标，并根据绩效对目标完成情况进行测量和评估，由此而产

生了所谓的三Ｅ，即经济（economy）、效率（efficiency）和效果

（effect）等三大变量。

④与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政

府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面

质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，

如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主

要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政

府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方

式。

⑤在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在

着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括

高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的

浓厚的政