金融制裁研究

金融制裁研究目录美国金融制裁运行机制美国金融制裁执行机制及趋势分析我国企业面临的美国主要金融制裁风险金融机构制裁处罚典型案例分析一、二、三、四、欧盟与瑞士应对美国金融制裁的举措五、（一）美国金融制裁概念（一）美国金融制裁概念美国金融制裁特指美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）负责管理的，针对特定国家、地区、行业、个人和实体采取交易限制、资产冻结等限制性措施的制裁项目。美国金融制裁是在单独的外交努力不足以实现目标、军事反应不是正确的选择的情况下的灵活工具。美国金融制裁政策的制定和执行是基于美国作为世界上最大的经济体和美国金融系统在全球占主导地位。（一）美国金融制裁概念美国综合国力美元技术资本市场（二）美国金融制裁运行机制依据什么制裁谁适用谁怎么制裁谁执行怎么执行如何救济（二）美国金融制裁运行机制法律一般性法律：《国际紧急经济权力法》等专门性法律：《香港自治法》等行政命令美国总统签发，如针对中国香港的13936号行政命令等部门条例由OFAC制定，如针对伊朗的《伊朗资产控制条例》依据什么（二）美国金融制裁运行机制制裁谁—区域相关东欧：巴尔干相关、白俄罗斯、俄罗斯相关、乌克兰相关、克里米亚地区西亚北非：伊朗、伊拉克相关、黎巴嫩相关、利比亚、苏丹和达尔富尔、南苏丹相关、叙利亚、也门相关非洲（不包括北非）：布隆迪、中非共和国、刚果民主共和国相关、索马里、津巴布韦、马里相关美洲：古巴、委内瑞拉、尼加拉瓜东亚：朝鲜、缅甸、中国香港相关（二）美国金融制裁运行机制制裁谁—事项相关反恐怖主义、防止大规模杀伤性武器扩散反毒品走私、跨境犯罪组织、原钻贸易网络攻击、马科维茨、全球马科维茨外国势力干涉美国大选、以制裁反击美国敌人中国涉军企业（二）美国金融制裁运行机制适用谁在美国境外的与美国不存在连接点的非美国人在美国境外的、与美国存在连接点的非美国人美国人以及在美国境内的非美国人次级制裁初级制裁（二）美国金融制裁运行机制美国金融制裁域外适用的逻辑达成多边制裁共识太难美国拥有金融制裁政策域外适用的资本美国认为金融制裁政策域外适用取得显著成效（二）美国金融制裁运行机制怎么制裁定向制裁行业制裁全面制裁（二）美国金融制裁运行机制怎么制裁—定向制裁名单名称首次发布时间废止时间制裁措施SDNLists1993年12月7日暂未废止资产冻结、禁止交易SSIList2014年7月16日暂未废止禁止提供中长期融资或特定产品、技术或服务561List/CAPTAList2012年7月31日2019年3月14日修改为CAPTAList禁止开立或维持美元账户NS-CCMC2020年12月12日暂未废止禁止购买或持有名单中的中国涉军企业发行的证券（二）美国金融制裁运行机制怎么制裁—定向制裁名单名称首次发布时间废止时间制裁措施NS-MBSLIST2020年12月14日暂未废止进行菜单式制裁FSEList​​​​2014年6月2日暂未废止不进行资产冻结，但禁止交易NS-ISAList​​​​2011年5月24日暂未废除禁止提供出口信贷、禁止美国政府向名单中的实体采购物品或服务等NS-PLCList​​​​2016年9月16日暂未废止拒绝交易（二）美国金融制裁运行机制谁执行以及怎么执行美国金融制裁政策执行处罚民事（OFAC）刑事（美国司法部）制裁（OFAC）（二）美国金融制裁运行机制如何救济行政复议向OFAC申请行政复议采取补救措施诉讼在美国联邦法院提起诉讼积极应诉（二）美国金融制裁运行机制2021年1月14日，美国国防部依据《1999财年国防授权法》，将小米纳入中国涉军企业名单2021年1月29日，小米在美国哥伦比亚特区联邦地区法院起诉美国国防部和财政部2021年3月12日，美国哥伦比亚特区联邦地区法院颁发临时禁令，暂停了美国国防部将小米认定为中国涉军企业的决定，解除了美国投资者购买或持有小米证券的限制小米通过诉讼实现限制解除目录美国金融制裁运行机制美国金融制裁执行机制及趋势分析我国企业面临的美国主要金融制裁风险金融机构制裁处罚典型案例分析一、二、三、四、欧盟与瑞士应对美国金融制裁的举措五、（一）美国金融制裁执行机制执行机构OFAC美国司法部美国证监会美联储纽约州金融服务局。。。。。。（一）美国金融制裁执行机制OFAC简介OFAC前身是1940年成立的外国资金控制办公室（OfficeofForeignFundsControl）。OFAC正式成立于1950年，我国抗美援朝后，杜鲁门总统宣布美国进入紧急状态，要求冻结在美国司法管辖范围内的我国和朝鲜的资产。目前，OFAC下设10个处室和4个海外办公室，其中核心处室为许可处（LicensingDivision）、合规处（ComplianceDivision）、民事处罚处（CivilPenaltiesDivision）和执行处（EnforcementDivision）。（一）美国金融制裁执行机制OFAC《经济制裁执行指引》OFAC针对明显违规行为（ApparentViolation）的反应不采取行动发布警示信出具“发现违规行为”函进行民事罚款（一）美国金融制裁执行机制OFAC《经济制裁执行指引》影响OFAC采取行政措施的一般因素故意或疏忽大意违法、被调查人知情情况、对制裁项目目标的损害、个体特征、合规计划、补救措施、与OFAC合作情况、违法行为发生的时机、其他有权机构的执行措施、未来的合规/威慑效应以及其他个案分析的相关因素。（一）美国金融制裁执行机制OFAC《经济制裁执行指引》OFAC民事处罚程序OFAC民事处罚程序主要包括以下三个阶段：处罚前预先告知（Pre-PenaltyNotice）对处罚前预先告知的反馈处罚告知（PenaltyNotice）。（一）美国金融制裁执行机制OFAC其他许可政策，一般许可和特殊许可SDN名单列名和除名程序被冻结资金的解冻程序《OFAC合规承诺框架》违反美国金融制裁法律法规的十大原因（一）美国金融制裁执行机制美国司法部美国司法部通过联邦检察官提起联邦层面的刑事指控，并通过与违规企业进行辩诉交易的方式处理金融制裁方面的刑事指控。美国司法部下设的国家安全司、刑事司和美国检察官办公室一起，负责金融制裁违规的刑事调查和刑事指控，通过大陪审团传票、搜查令、证人面谈、国际合作等方式获取违规证据，并在美国法院对违规企业进行指控。不同于OFAC，金融制裁违规的刑事调查和指控只是国家安全司工作的很小一部分。（一）美国金融制裁执行机制美国司法部出台与金融制裁相关的重要文件2015年9月出台的《雅茨备忘录》2016年10月出台的《关于出口管制和经济制裁案件调查中的主动披露、合作和补救的指引》2019年12月13日出台的《商业组织出口管制和制裁执行政策》2019年4月30日出台的《公司合规计划评估》（一）美国金融制裁执行机制雅茨备忘录又称“企业违规中的个人责任”打击企业违规行为的最有效的方式之一就是追究应对企业违规行为承担责任的个人的民事甚至刑事责任；通过追究个人责任，使相关人员对自己的行为负责，可以鼓励企业改变运营方式，防止企业再次出现违规行为关于出口管制和经济制裁案件调查中的主动披露、合作和补救的指引旨在为违规企业通过主动披露、全面合作和及时、合适的补救等方式减轻处罚提供指导主动披露、全面合作即包括披露、提供参与违规行为的个人相关信息（二）美国金融制裁执行趋势分析不断加大制裁处罚力度追究违规企业的高管责任追究违规企业的母公司责任（二）美国金融制裁执行趋势分析制裁情况（二）美国金融制裁执行趋势分析2009年，OFAC管理的制裁名单新增自然人、实体、船舶和航空器涉及到的制裁项目（二）美国金融制裁执行趋势分析2019年，OFAC管理的制裁名单新增自然人、实体、船舶和航空器涉及到的制裁项目（二）美国金融制裁执行趋势分析处罚情况（二）美国金融制裁执行趋势分析2003年至2017年处罚金额概况从2003年1月1日至2017年12月31日，OFAC做出的处罚总金额为43.475亿美元，其中2012年和2014年均超过了10亿美元。2009年是一个分水岭，2003-2008年处罚总金额仅为0.563亿美元，仅有2006年处罚金额超过千万美元，2009-2017年处罚总金额为42.912亿美元，且每年处罚金额都超过千万美元。（二）美国金融制裁执行趋势分析（二）美国金融制裁执行趋势分析2003年至2017年处罚数量概况从2003年1月1日至2017年12月31日，OFAC共做出了891起处罚，其中，2009年是一个分水岭，2003-2008年平均每年做出118次处罚，2009-2017年没有一年处罚数量超过30次，平均每年仅20次。（二）美国金融制裁执行趋势分析（二）美国金融制裁执行趋势分析2009-2017年被罚的非美国企业所在国家情况2009-2017年，OFAC共做出181次处罚，其中美国企业及自然人被罚142次，非美国企业被罚39次，分布在英国、加拿大、荷兰、法国、瑞士等19个国家。非美国企业被罚的次数远远少于美国企业，没有出现非美国的自然人被OFAC处罚的情形。（二）美国金融制裁执行趋势分析（二）美国金融制裁执行趋势分析（二）美国金融制裁执行趋势分析非美国企业是OFAC主要处罚对象2009-2017年，被罚的美国人（含企业）数量达到了142个，非美国企业仅有39个。然而，在处罚金额方面，被罚金额前10名的企业没有一家美国企业，被罚金额超过1000万美元的18家企业中，美国企业仅有3家。这九年中，非美国企业被罚了40.158亿美元，美国企业仅被罚了2.754亿美元，其中，有六年非美国企业被罚金额占比超过了95%。虽然有更多的美国企业被罚，但非美国企业被重罚可能性更大。（二）美国金融制裁执行趋势分析（二）美国金融制裁执行趋势分析银行业是OFAC处罚的重灾区2009年-2017年，有19家非美国银行被OFAC处罚，占被罚的非美国企业的数量近一半，另有17家美国的银行被罚，包括花旗银行、富国银行、摩根大通银行和美国银行。从罚款金额上来看，被罚金额排名前十的企业均为银行，19家非美国银行被罚了38.23亿美元，占非美国企业被罚总金额的95.19%。（二）美国金融制裁执行趋势分析追究违规企业的高管责任土耳其Halkbank副总裁MehmetHakan

Atilla被判入狱32个月2018年1月3日，美国纽约南区联邦地区法院认定，Atilla在2010-2015年期间，与他人共谋，通过其所任职的Halkbank（已在美国被起诉），代表伊朗政府和伊朗国家石油公司，使用美国金融系统进行交易，违反了IEEPA。根据IEEPA，自然人如被认定违反了美国经济制裁法律法规，可能面临最高20年监禁的刑事处罚。（二）美国金融制裁执行趋势分析追究违规企业的母公司责任2019年9月25日，OFAC将大连中远海运油品运输有限公司和昆仑控股纳入SDN名单，理由是：这两家企业拥有或控制4家因参与伊朗原油运输活动而被纳入SDN名单中的企业，且这两家企业知晓前述4家企业从事了可受制裁行为。13846号行政命令的Sec.3.(a)(v）。该条款规定：一家企业如果因为符合本行政命令的Sec.3.(a)(i）至(a)(iii）设定的标准而被美国国务卿制裁，拥有或控制这家企业的公司如果知晓这家企业从事了可受制裁行为，美国国务卿在咨询美国财政部长以及其他官员后，可以对拥有或控制这家企业的公司进行制裁。（二）美国金融制裁执行趋势分析美国金融制裁（下）中国再保险集团孙才华目录美国金融制裁运行机制美国金融制裁执行机制及趋势分析我国企业面临的美国主要金融制裁风险金融机构制裁处罚典型案例分析一、二、三、四、欧盟与瑞士应对美国金融制裁的举措五、直接不利后果交易被拒绝款项被欧美金融机构冻结被美国政府罚款被美国政府纳入制裁名单间接不利后果法律纠纷声誉受损境外机构布局及业务受影响股价下跌甚至退市（一）美国金融制裁风险类型（二）我国企业面临的美国主要金融制裁风险

美国（守成大国）中国（崛起大国）国家层面中国的崛起不可避免地影响到了美国在全球的主导地位，意识形态、发展模式、治理方式等领域的差异在一定程度上加剧了中美间的冲突（二）我国企业面临的美国主要金融制裁风险

企业层面中国企业美元、美国产品、技术、资本伊朗、俄罗斯、古巴、朝鲜等市场（二）我国企业面临的美国主要金融制裁风险

针对中国的制裁法律法规针对中国香港《香港自治法》《“香港正常化”行政命令》（13936号行政命令）针对中国新疆《维吾尔人权政策法》13818号行政命令针对军民融合战略《1999财年国防授权法》13959、13974号（二）我国企业面临的美国主要金融制裁风险

《香港自治法》对外国金融机构的识别及制裁识别要求：美国国财政部在美国国务院的报告（识别“外国人士”）递交后（2020年10月14日）的30-60天内，向美国国会递交一份报告，识别与上述被识别的“外国人士”进行重大交易的外国金融机构。识别前提条件：在明知的情况下（knowingly)与被识别的“外国人士”开展重大交易（significanttransaction)的外国金融机构。明知：实际知道（actualknowledge），有别于“有理由知道”，“应当知道”。（二）我国企业面临的美国主要金融制裁风险

《香港自治法》对外国金融机构的识别及制裁制裁要求：美国总统在“外国金融机构”被列入报告的1年内对其采取该法所列10项制裁措施中的5项；美国总统在“外国金融机构”被列入报告的2年内对其采取上述全部的10项制裁措施弹性空间：在指定外国金融机构之前，美国财政部会进行问询；外国金融机构可以采取补救措施，符合三种情形的，可以不被指定，甚至可以被从报告或制裁名单中移除。豁免：美国总统基于国家安全利益考虑，可以给予制裁豁免。（二）我国企业面临的美国主要金融制裁风险

《香港自治法》针对外国金融机构的制裁措施禁止美国金融机构向该外国金融机构发放贷款或授信禁止该外国金融机构成为美国国债做市商禁止该金融机构提供政府基金代理托管服务禁止受美国管辖的且涉及外国金融机构任何外汇交易禁止与受美国管辖的金融机构之间的任何信用支付或资金转移（二）我国企业面临的美国主要金融制裁风险

《香港自治法》针对外国金融机构的制裁措施禁止任何人获取、持有、使用或交易任何受到美国管辖的、由该外国金融机构持有权益的财产禁止对该外国金融机构的商品或软件出口禁止美国人对该外国金融机构的股权和债券投资驱逐高管或有控制权的股东出境对该外国金融机构的高管实施上述（1）-（8）的制裁（二）我国企业面临的美国主要金融制裁风险

2001年至2020年7月28日OFAC对中国人（含实体）制裁概况自2001年至2020年7月28日，已有多达155个我国自然人和实体先后被OFAC纳入制裁名单，其中包括59个自然人、94个企业、1个军事部门、1个公安部门；有153个被纳入SDN名单，1个被纳入561名单，还有一个被纳入NS-ISA名单（二）我国企业面临的美国主要金融制裁风险

2001年至2020年7月28日OFAC对中国人（含实体）制裁概况（二）我国企业面临的美国主要金融制裁风险

2001年至2020年7月28日OFAC对中国人（含实体）制裁涉及到的制裁项目（二）我国企业面临的美国主要金融制裁风险

珠海振戎先后两次被纳入制裁名单2012年1月12日，珠海振戎因向伊朗提供成品油，被美国财政部纳入Non-SDNIranianSanctionsActList，2016年1月16日，JCPOA正式执行后被移除2019年7月22日，因从伊朗进口原油，珠海振戎及其总裁被美国财政部纳入SDN名单（二）我国企业面临的美国主要金融制裁风险

美国财政部OFAC中兴通讯被OFAC处以1亿多美元的罚款烟台杰瑞被OFAC处以277.5万美元的罚款美国司法部分别在纽约和西雅图对华为及其关联公司、孟晚舟女士提出16和10项指控，请求加拿大引渡孟晚舟女士对中兴处以4.3亿美元的罚款目录美国金融制裁运行机制美国金融制裁执行机制及趋势分析我国企业面临的美国主要金融制裁风险金融机构制裁处罚典型案例分析一、二、三、四、欧盟与瑞士应对美国金融制裁的举措五、商业银行被OFAC制裁的原因从事了美国政府认定的违法违规业务美国对伊朗、朝鲜、俄罗斯、委内瑞拉等国家的金融行业进行制裁持有其股权超过50%的股东在制裁名单中（OFAC50%规则）（一）金融机构被OFAC制裁典型案例昆仑银行被纳入561名单被纳入原因：2012年，OFAC认定昆仑银行在明知（Knowingly)的情况下，为因大规模杀伤性武器而被纳入SDN名单中的伊朗银行从事重大交易（SignificantTransaction,超过1亿美元）提供便利，违反了《伊朗全面制裁、责任和撤资法》受到限制性措施：被禁止开立或维持美元账户（一）金融机构被OFAC制裁典型案例美国将俄罗斯多家银行纳入SSI名单Gazprombank(+affiliated)Rosselkhozbank(+affiliated)Sberbank(+affiliated)VEB(+affiliated)VTBBank(+affiliated)（一）金融机构被OFAC制裁典型案例美国将俄罗斯多家保险公司纳入SSI名单序号公司名称被纳入的原因1RUSSIANAGENCYFOREXPORTCREDITANDINVESTMENTINSURANCEOJSCVEB的子公司2INSURANCECOMPANYVTB-INSURANCEVTBBANK的子公司3SBERBANKINSURANCESBERBANK的子公司4SBERBANKINSURANCEBROKERSBERBANK的子公司5PJSC'INSURANCEGROUPMSKBANKOFMOSCOW的子公司6INSURANCECOMPANYSURGUTNEFTEGASSURGUTNEFTEGAS的子公司（一）金融机构被OFAC制裁典型案例名称处罚金额（亿美元）年份英国渣打银行9.472019意大利联合信贷银行132019法国兴业银行13.42018德国商业银行14.52015法国农业信贷银行11.72015德意志银行2.582015法国巴黎银行89.72014（一）金融机构被处罚典型案例名称处罚金额（亿美元）年份日本三菱东京日联银行3.152014英国汇丰银行192012英国渣打银行6.672012荷兰ING银行6.192012荷兰ABNAmro银行52010英国巴克莱银行2.982010瑞士信贷银行5.382009（一）金融机构被处罚典型案例（二）金融机构被处罚典型案例名称处罚金额（美元）年份Allianz1705352019ChubbLimited662122019AIG1486982017NavigatorsInsurance2718152015BupaFlorida1287042014AIG2790382014AmericanSteamshipOwnersMutualP&C3480002013（二）金融机构被处罚典型案例名称处罚金额（美元）年份McGriff,Seibels&Williams1224082011General

Reinsurance

591302011HCCInsurance384482011AonInternationalEnergy360002011MetropolitanLifeInsurance225002011GEICOGeneralInsurance110002010（二）金融机构被OFAC处罚典型案例法国巴黎银行而被处以89.7亿美元创纪录的罚款被认定的违规行为：2004年至2012年期间，代表受制裁实体通过美国金融系统转移了超过88亿美元的资金有意使用头寸支付（CoverPayment）的方式，隐藏美国制裁对象的参与在被美国司法部调查后，未能及时向美国政府提供相关信息（二）金融机构被OFAC处罚典型案例法国巴黎银行而被处以89.7亿美元创纪录的罚款受到的处罚措施：2015年5月1日，法国巴黎银行被判处缓刑五年，被没收88.336亿美元的资金，缴纳1.4亿美元的罚金金融机构首次因违反美国制裁而被定罪和判刑法国巴黎银行被禁止开展美元清算业务一年法国巴黎银行与违法业务相关的高管和员工需离职，包括首席运营官和合规负责人瑞士金融市场监管局对其日内瓦子行采取了监管措施（二）金融机构被OFAC处罚典型案例法国巴黎银行而被处以89.7亿美元创纪录的罚款值得汲取的经验教训：律所给出了错误的判断，认为与制裁对象有关的美元交易只要不经过法国巴黎银行纽约分行就不违反美国制裁法国巴黎银行没有坚守住合规底线

判断业务是否违规，不能以是否会被发现为标准

（二）金融机构被OFAC处罚典型案例渣打银行先后两次因制裁违规被重罚第一次被认定的违规行为：2001年至2007年间通过美国金融系统开展了与伊朗、苏丹、利比亚和缅甸等受制裁国家的实体相关的业务，违反了美国制裁法律法规第二次被认定的违规行为：2007年到2011年，其迪拜分行的两名前员工故意合谋帮助与伊朗有联系的客户通过美国金融系统进行美元交易英国金融行为监管局（FCA）认定渣打银行违反了反洗钱规定（二）金融机构被OFAC处罚典型案例渣打银行先后两次因制裁违规被重罚受到的