论我国粮食安全风险及其管控

论我国粮食安全风险及其管控一、引论为什么提出新形势下的国家粮食平安战略（下文简称国家粮食平安新战略）？社会有人怀疑我国是否发生了粮食危机？在一些城镇化快速推动的地方，大量耕地被占用，粮田变成了工业园区和房地产项目，更加确信我国粮食供应将进入到紧急时代。国际上更是常常提出我国粮食平安危机的预警，甚至提出中国威逼论--预言中国将发生的粮食危机将威逼全球粮食平安，特殊是与世界上低收入缺粮国家在国际市场上争粮，威逼低收入缺粮国家的粮食平安。这些言论正确吗？实际上，2013年我国粮食总产量已经突破6亿吨，粮食生产力量迈上新台阶，粮食库存充裕，粮食供应宽松。从2012年开头，我国一些地方消失了不同程度的农夫卖粮难问题。农夫实际销售粮食的价格涨幅明显的低于国家公布的最低收购价和临时收储价提高幅度。我国粮食供应充裕已经成为不争的事实。事实胜于雄辩。中国短期内不会发生粮食危机。将来中国也几乎不行能发生粮食危机。至于说中国是否到国际市场上抢粮？看看国际粮食市场的基本行情就一清二楚了。据联合国粮农组织估量，2013/2014年度，全球谷物大幅度增产，总产量估量达到约25亿吨，比上年增加约2亿吨，增长8.4%。尽管不同谷物增产幅度存在着明显差异，但是都普遍增产。全球大米产量估量达到4.9亿吨，比上年增长1.0%；小麦产量估量达到7.1亿吨，比上年增长7.8%；以玉米为主的粗粮产量估量达到近13亿吨，比上年增产12.0%。虽然全球谷物消费连续保持增长态势，但是在谷物大获丰收后，谷物产量增长快于消费增长，谷物库存增加，全球谷物库存消费比明显上升。2013/2014年度全球谷物消费比将升至23.5%，比2012/2013年度增加2.6个百分点。据美国农业部猜测，2013/2014年度全球油籽①产量超过5亿吨，比上年度增产6.7%，生产量明显地大于需求量，期末库存将超过8500万吨，比上年度末增长26.3%；2013/2014年度全球大豆产量超过2.8亿吨，比上年度增产7.2%，生产量同样明显地超过需求量，期末库存将超过7000万吨，比上年度末增长近25%。可见，尽管2013年中国进口粮食（包括谷物和大豆）规模接近8000万吨，但是全球粮油棉大宗农产品库存有增无减，积压越来越严峻，中国粮食大规模进口并没有引起国际市场上粮油价格大幅度上涨。相反地，自2013年以来，国际粮油市场价格持续低迷。在我国粮食连续多年增产，国际市场上对我国粮食进口也非常有利，国内粮食供应普遍充裕情形下，为什么我国仍旧更加强调国家粮食平安？特殊突出强调要把中国人饭碗端在中国人手里，中国人的饭碗要盛中国人自己生产的粮食？用通俗的语言来回答这个问题，就是手中有粮心里不慌，或者说有备无患。用管理学上的术语来回答这个问题，就是风险管理。只有从粮食平安风险，或者更精确     地说，只有从粮食担心全风险，才能深刻地理解新形势下的国家粮食平安战略。我国粮食是否存在担心全风险？不同风险可能带来哪些影响、应对粮食担心全风险有哪些对策思路？本文着重从这三个方面谈点熟悉。二、各级政府重视粮食平安方面的风险阅历表明，我国粮食生产明显滑坡往往都消失在粮食连续多年增产后各地放松粮食生产。改革后，我国农业生产经受了明显的几轮周期，粮食生产形势时好时坏。一般说来，每当粮食形势不好的时候，各级政府才真抓粮食生产，出台的政策“含金量”高，政策实施力度大，而当粮食形势好的时候，往往是“口号农业”，重视粮食生产形式上讲得多。粮食形势好的时候极简单滋生放松粮食生产的风险，进一步可能带来粮食生产的周期性波动，需要加以防范和管制。1998年，我国粮食生产曾创历史最高水平，达到5.1亿吨，农夫消失了普遍的卖粮难，虽然国家实施了粮食爱护价政策，但是由于政策执行不到位，粮价持续多年低迷，农夫种粮乐观性受到损害，粮食生产不断滑坡。直到2003年我国粮食生产消失明显减产，当年粮食总产量只有4.3亿吨，粮价在当年第四季度不断上涨，而且上涨幅度比较大，才促使2004年国家出台一系列促进粮食生产的惠农强农政策调动农夫种粮乐观性。具有划时代意义的政策，包括逐步取消农业税，建立对粮农的各项补贴制度，并放开粮食收购市场，在主产区实行粮食最低收购价和临时收储政策，这些政策措施为我国粮食十连增发挥了重要乐观作用。面对国际国内粮食供应形势，中央提出要以我为主，立足国内保障粮食平安新战略，对于各地连续抓好保障粮食平安工作的指导意义是显而易见的。不管国际粮食市场形势如何，不管是经济发达地区还是经济落后地区，不管是工业化和城镇化水平高的粮食主销区还是以农业为主的粮食主产区，都要高度重视国家粮食平安。国家粮食平安，不仅仅中央必需重视，各级地方政府也必需重视。不能以经济发达地区应主要为国家作税收贡献而忽视国家粮食平安，也不能以粮食主产区需要经济进展而厌弃粮食平安。实施国家粮食平安新战略，必需让各级政府担当起应有的责任。从世界来看，保障粮食平安应主要是中央政府的责任。在粮食市场一体化的经济环境中，发达地方经济力量强，居民收入水平高，粮食平安状况总体上会好于经济相对落后的地方。只有中央政府才会真正地想方设法提高粮食平安保障水平。中央政府在保障国家粮食平安中担当首要任务，在调控粮食市场、建立粮食主产区利益补偿机制和爱护调动农夫种粮乐观性等方面发挥重要作用，并督促检查地方政府切实履行粮食平安责任。我国粮食平安的风险另一个表现是中央重视，而地方不重视或者地方假重视。强调中央政府对保障粮食平安担当主要责任，并不意味着地方政府对保障当地粮食平安没有责任。只有改善和强化粮食省长负责制，才能确保中央推行的保障粮食平安政策措施的落实到位。比较而言，粮食主销区不重视或者假重视粮食平安的风险更高。过去，国家粮食平安的重任主要由中央政府和粮食主产区地方政府担当。将来粮食主销区也应负起责任，要在划定粮食功能区确保肯定的粮食自给率、到主产区建设粮食生产基地、增加粮食库存等方面发挥乐观作用。长期以来，“米袋子”省长负责制在提高我国粮食生产力量和促进我国粮食平安方面发挥了重要乐观作用。“米袋子”省长负责制要求粮食主销区库存粮食可满意当地6个月以上和粮食主产区库存粮食可满意当地消费3个月以上。粮食库存消费比是衡量粮食平安状况的极其重要指标。假如每个省份严格执行国家要求的地方政府粮食库存水平，我国的粮食平安状况自然会落到实处。但是，从实际状况来看，目前除了中储粮收储政策性粮食外，地方粮库普遍地生存困难，甚至地方粮食局都不存在了。虽然无法把握各地是否根据国家相关政策规定储足粮食，但是地方粮库没有存粮，或者代理加工企业开展商业储备，大致可以推断要求地方储备足够粮食满意当地消费需要可能会落空。尽管受到资料限制，但依据了解和推想，我国各地的口粮储备不足风险普遍存在。在现实生活中，一些地方政府将储备粮食交由当地某个（些）加工经营企业完成，由政府赐予担当储备粮食企业的利息和损耗等补贴。这样，哪个企业拿到了储备指标，意味着这个企业经营粮食成本费用的削减。粮食储备指标成了滋生腐败、破坏公正竞争的干预手段。在实际中了解到，通过关系猎取粮食储备指标、买卖粮食储备指标，成了没有获得粮食储备指标或者通过付费获得粮食储备指标企业埋怨的重要问题。地方口粮储备不足加上储备安排不合理所带来的隐患使粮食平安风险进一步加剧。因此，将来需要完善落实“米袋子”省长负责制，应更多地让地方政府担当和爱护当地粮食生产力量的责任。即使地方政府承包粮食储备，也要考虑让更多企业参加政府储备粮食指标的公开竞争。企业储备政府指定的粮食数量必需是超过企业经营常规商业储备之外的才能够获得补贴。地方政府对当地居民口粮平安负责，应尽可能以不破坏市场公正竞争为基本原则。三、国内粮食生产领域的一些风险我国是一个自然灾难多发的国家，每年受灾面积都要占到农作物种植面积的1/3左右，旱灾是影响我国粮食生产的首要灾难。尽管我国农业防灾抗灾减灾力量不断提高，但是粮食生产靠天吃饭的总体格局没有转变。气候变暖，极端灾难天气频繁发生，加剧了国内粮食生产的风险。农业基础设施是提高抗灾力量的重要途径。农业基础设施是提高农业抗灾力量的重要途径。多年来，我国的农业基础设施建设投入严峻不足，严峻影响到农业防灾抗灾减灾力量，制约着我国农业生产的稳定进展。农业基础设施建设需要的投入浩大，关键要完善投入机制，改进配套投资政策。针对我国农业基础设施薄弱环节，要重点加强农田水利设施建设，加强中低产田改造。要以财政投入为主，并引导金融资本和社会资金，大力加强高标准农田建设，着力提高土地生产率和水资源利用率。随着我国工业化和城镇化的推动，农村大量劳动力转移到外地或者非农产业。2013年全国农夫工数量达到2.69亿人，其中近2亿农村劳动力常年外出务工。在农村大量青壮劳动力外出务工后，农村中老年人成为农业劳动力主体。假如这些中老年劳动力不能再从事农业生产了，谁来种粮？依据调查，20世纪80年月后诞生的新生代农夫工，基本上没有种过地，也不愿回到农村种地。将来谁来种粮的风险可能进一步上升。实施国家粮食平安新战略，需要解决谁来种粮和怎么种粮这类具有长远影响的难题。加快农业进展方式，构建新型农业经营体系，是创新我国种粮微观主体的根本方向，这就需要培育出一批专业大户、家庭农场、合作社和涉农企业等新型主体。培育新型农业生产经营主体，必需有序稳妥推动农村土地流转。土地流转是一种经济行为，政府不能盲目地强制农村土地流转，更不能将