我国非政府组织监管机制研究

湖北省高等教育自学考试本科毕业论文论文题目：我国非政府组织监管机制研究主考学校：武汉大学专业：行政管理准考证号：130114400035学生姓名：张正科指导教师：常荔工作单位：乐昌市中建材水泥有限公司二○一六年二月郑重声明本人呈交的论文，是在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果，所有数据、图片资料真实可靠。尽我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文的研究成果不包含他人享有著作权的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体，均已在文中以明确的方式标明。本论文的知识产权归属于培养单位。本人签名：日期：摘要在我国公共事业管理领域，政府扮演着主导者的角色。而在改革开放日益推进的今天，我国非政府组织也取得了飞速的发展，并对社会生活的方方面面产生着重要影响。近年来，非政府组织吸引了大批具有相应专业技能、经济基础的有志青年投身其中，共同为社会管理、全球治理的进一步发展奉献力量。但是目前非政府组织由于监督管理不力，腐败滋生，存在着很多问题，无论从政府监管部门开展监督管理工作的角度，还是从非政府组织绩效的客观科学评估来说，完善非政府组织监管机制都具有重要的理论和现实意义。本文首先对非政府组织在监管方面存在的问题进行了分析，接着分析了这些问题产生的内外部原因，最后针对这些问题提出了相应的意见，希望能促进非政府组织的健康发展。关键词：非政府组织；监管；社会管理

目录1.绪论 .绪论目前我国社会仍然处于转型中，因此在这个过程中，由于社会领域的主体原因缺乏，社会利益表达机制以及社会利益协调机制因无法迅速构建，而由于未能第一时间完成职能转移任务，公共服务型政府对于社会的重要性未能得以充分展示。所以基于这一大环境，出于早日成立公共型服务政府的考虑，首先要从地位及作用上，对非政府组织当前所处的状态加以明确，并以此为基础，对科学的公共服务模式、社会治理体系加以建立健全，以确保最大化公共利益的实现。此外，在现阶段的实际运行过程中，我国非政府组织的诸多不足也日益凸显，比如说，风险意识不足、管理人员以权谋利、私人利欲膨胀、无法有效控制运作成本等管理问题普遍存在。以非政府组织的代表——中国红十字为例，受一系列负面消息的影响，红十字遭遇了史无前例的“信任危机”。众所周知，现实社会的发展不外乎两个阶段，即统治和治理。其一，非政府组织之所以面临着效率低下且难以提高的问题，从根本上讲是由其监督机制不健全所导致的。而由于责任机制的软约束是造成其绩效持续低迷的根源所在，要想对非政府组织绩效状况加以改善，就要打造系统化的监管约束机制，对其管理责任加以强化；其二，在对准公共物品、公共物品加以提供的过程中，非政府组织的特殊性质使其经营活动在某种意义上具有垄断性质，比如说，慈善组织公立学校的服务对象是收入较低的一类人。完善非政府组织监管机制有重要的理论和现实意义。首先，对于政府监管部门监管工作的开展，以及对非政府组织绩效作出公正合理的评估而言，对非政府组织监管机制加以完善，具有不容忽视的意义；从狭义的角度讲，非政府组织的监管机制的完善对于非政府组织自身健康有序地发展也是非常必要的。第一，对于非政府组织外部形象的塑造，以及公信力的提升而言，构建健全的监管机制大有裨益；第二，对于非政府组织承担公共责任的行为而言，构建健全的监管机制能够提供相应的约束机制；第三，对于非营利组织服务质量、管理绩效的优化而言，构建健全的监管机制意义重大。因此，非政府监管机制的完善势在必行。2非政府组织监管存在问题2.1政府主导的公益模式就我国当前国情来看，政府主导的公益模式是监管非政府组织的主要手段，即政府依旧是监管非政府组织的主体。在某种意义上，非政府组织的性质其实是“官办机构”，是属于政府管辖范畴的。然而不难发现对非政府组织的监管，还有许多需要改进之处。比如说，在中国，作为最具代表性的非政府组织之一，青年基金会本该受到有效的监督，但事实上该组织从未接受过任何监督。就当前频繁发生的涉及非政府组织的负面新闻不难得知，针对非政府组织的法律法规，尚且存在诸多疏漏之处。其一，在掌握大量政府资源之外，非政府组织还对公益资源进行了垄断，显而易见地，这铺设了权力寻租的温床。单看郭美美事件就能嗅出在监管第三领域社会组织方面，中国当前的腐败气息；其二，就非政府组织自身而言，其监管机制尚不健全，更别提将捐赠信息披露给公众的举措了。所以，对于我国来说，要想建立健全非政府组织监管机制，首要解决的问题就是告别官办官化，使市场经济充分地向民间开放。基本而言，国外绝大多数公益组织的发起者都在民间，但中国独有的国情是公益组织官方化。要改变这种尴尬的局面，唯一能做的就是去行政化，改变政府主导的公益模式而成为一个名副其实的民间组织。如中国红会每年收到的捐款资金达到数十亿，这么一大笔资金没有得到很好的管理，是很容易形成贪污腐败的，要对公众做出交代基本是不可能的。2011年红十字会“郭美美”炫富事件群情汹汹，足以可见官办官化已是众人皆怒，同时我们可以看出官办官化的现象更不合人情。因此必须尽快地让政府主导的公益转模式化为社会化的公益模式。要实现社会化公益，必须满足以下两点：首先，公益募款是公众行为，而不再只是少数组织的垄断性行为，那些只要能令我们信服的组织必须也包含在公益组织当中；其次，这些公益组织的生存选择不是由政府决定，而是由社会捐赠人决定的，所以，信息以及财务的公开透明是募捐组织生存和发展的最基本条件。公益组织的营运要求脱离公众和政府的监管，但在具体操作时却完全不同，通常而言，非政府组织构建组织机构的行为，都是由政府施压而产生的。场次以外，必然会出现公益组织向政府出让公益行为主动权，公益的主导者成为政府的情形，这必将造成下述局面：如果政府将公益责任承担起来，绝大部分不为法律认可的社会非政府组织，在参与公益事业时的门槛将越来越高。2.2问责机制缺乏红十字会是中国非政府组织的代表之一，以其现行机制可知，捐款人通过其官网捐款查询系统，仅可查到所捐善款到账与否，无法了解到善款最终流向何方。尽管中国红会始终喊着经常性将其运行及财务收支情况公布至社会各界的口号，但截至目前，其官网披露的“统计数据公告”还是停留在2007年。和美国等国家相比，在年度报告、年报披露数据上，中国红会几乎不值一提。站在公益管理的立场，公益组织的存在完全是捐赠人的托付，无可厚非地，其首要负责的对象必然是捐赠人。因此，为在管理层的运行上，对公益组织进行更加有效的监督，应选派可信的捐赠人代表在其内部担任相应职务。但在实际运行过程中，在我国，现阶段政府部门依旧掌握着任免公益组织内部负责人的大权，而与捐赠人没有任何关系。以此为背景，政府部门领导决定任免权，捐赠人提供款项，政府部门是组织负责人首要负责的对象，捐赠人最真实的内在期望无法为政府部门所洞悉。在某慈善基金负责看来，问责机制不健全是中国红会透明度较低的根源所在。中国的公募市场依然较小，不存在对公众负责的要求，因此不受公众问责的限制，自律是公益组织行事的最高尺度，这是公益组织内部问责机制严重匮乏的直接原因之一。相比较而言，作为真正的民间组织，美国红十字会等公益组织通常实施基金会管理制度，民间理事会掌握会长的任免权，组织向会长发放相应的薪水。得益于健全的问责制度，红会会长通常要面临巨大的压力，被选中者拒绝任职红会会长的情况屡见不鲜。2.3竞争机制缺乏在中国，竞争机制不健全直接造成了公益牌照被一些非政府组织垄断的局面。这样一来，非政府组织主动募款的动力不足，以中国红十字会为例，其旗下一二级基金所募款项，都为其账户所管理，再加上竞争压力不足，其对所得捐款的利用效率相对较低，更休论通过一系列措施促进善款的保值增值。中红会年年报的数据可以明显地看出这一点，每年红会善款都不曾取得任何投资收益，红会账上的净资产总额在2007、2009年分别为1.5亿元、7.7亿元。同时，根据相关法律法规，社团、企业、个人等要想从事公益慈善事业，必须取得在红十字旗下担当二级专项基金的身份，这一规定必然使其资金使用状况为红会所管控。所以，志在开展公益慈善事业的民间组织，要想履行自己的公益使命，就不得不突破各方面的门槛。这就是所谓的“只许皇恩浩荡，不许民间行善”。与此同时，在掌握大量政府资源之外，非政府组织还对公益资源进行了垄断，显而易见地，这铺设了权力寻租的温床。从根源上看，由于政府是非政府组织的“保护伞”，部分从事营利事业的商人选择了和非政府组织合作，并以公益慈善的名义行谋取利益的事实。据某曾在天略集团工作过的知情人士介绍，赢得政府的认可，和政府系统建立联系，是天略慈善捐赠的真正动机所在。2.4信息不透明近年来，社会公众对中国非政府组织监管的质疑屡有发生。2011年底，民政部下属机构发布了《2010年度中国慈善透明报告》，此报告号称在经历了南方雪灾以及汉川地震等特大自然灾害后，在接受了多次捐赠后，最近这些年，在透明度方面中国红十字会不曾发生任何改观。在中国的慈善组织中，有四分之三左右的仅愿意披露部分信息，而对于善款的具体流向，部分慈善组织的披露度几乎为零。在现阶段的中国，对于慈善款物用途、项目推进等捐赠人、社会公众较为重视的问题，红会的信息披露度严重不足，根据相关统计结果，对于红会信息公开情况，九成社会公众、捐款人的满意度较低。对于慈善组织来说，公开透明是对社会公众负责的最基本要求，但红会的做法差强人意，公益使命的履行更是无从谈起。就民间慈善组织的性质而论，中国非政府组织有别于国外非政府组织相对于政府而“独立”，是其“半官方”性，比如说，中国红十字会和政府体系联系非常密切，每年政府都会为其提供3亿元人民币补贴。这样一个亦官亦民的组织，于情于理于法，都必须进行充分的信息公开。作为一个官方组织，红十字会对公募牌照进行了垄断，同时还享受政府提供的补贴，这就意味着红会具有相应的公权力，同时其生存和发展是依赖纳税人供养的，就此而言，红会应根据《政府信息公开条例》，将募集款项的流向、机制、运营费用等涉及运营的相关资料，面向纳税人公布。而作为一个从社会大众募得款项的民间慈善组织，红会有义务也有必要保证足够的信息公开度，将所有捐款的来源和去向都详细地公布给捐款人，确保捐款人捐款的真实意图和愿望不至落空。但是，根据广为公众所知的“豪华车”事件、推出“捐赠信息发布平台”、“郭美美事件”、“天价餐饮发票”等负面新闻中，不难发现红十字会并未真正意义上做到将真实信息披露给社会公众以及捐款人，而是始终处于粉饰太平的状态。因此，红十字会应尽早展示完完全全披露信息，真正做到信息公开的决心，假若红会依旧在信息公开方面“犹抱琵琶半遮面”，政府应承担起督促其信息公开的责任和义务，而社会舆论也有权利利用舆论的力量促使其早日实现信息公开，公众也可以拿起法律的武器推动其信息公开。3监管机制存在问题原因分析3.1监管机制存在问题外部原因3.1.1立法的缺失在当下的中国，尽管“公民享有结社的权利”在《宪法》第三十五条中得到了体现，且针对非政府组织推出了各类部门规章、地方性法规，以及《红十字会法》、《中华人民共和国红会法》等相关法律法规，但具体管理法规的基本法有待进一步完善，且并未全面涵盖和非政府组织相关的各个方面，在法律地位、组织机构、义务、权利、管理、概念等方面，都并未作出明确确定。根据相关统计结果，商红会自2001年成立至今，管理人员如副会长、副秘书长等的任免，均由商红会会长办公会议决定，从未根据对于行业红十字会，《中国红十字会章程》所作的相关规定，制定系统化的治理机构，对会员代表大会进行召开，罔论严格按照要求以选举的方式，来成立理事会和常务理事会。在多个方面，如对待商业机构活动和事业使命间关系的方式、财务以及合同管理等上，商红会都未曾形成行之有效的管理体系。在我国的非政府组织中，现阶段在法律规定之外进行公益活动的占比达九成。下述四点展示了中国在非政府组织立法上面临的问题：第一，在立法方面，内容错综复杂，且透明度有待进一步提高。目前中国现行的法律法规，有不少都有涉及到非政府组织的内容，但仅有极少数的作用能够得到充分发挥，从本质上看，大多数法律的职能仅限于上级机关用于指示下级机关的工作，并未明确指出相关法规具体的公布情况。总而言之，根据当前的具体情况可知，在非政府组织方面，我国相关法律法规有待加强，其发展的需要也无法得到很好地满足。第二，相关法规体系不严谨。就基层而言，地方性法规相互间冲突不断，不配套、不协调的问题也日益显现出来。如果对于某一时间，某一法规、规章的内容出现矛盾，就会造成两种不良后果：其一，使政府对非政府组织的监管力度遭到削弱；其二，无法有效地保障非政府组织下一阶段的发展和当前的利益。此外，法律法规间的衔接程度不足，由于法律依据欠缺，惩罚非政府组织的违法行为等管理活动难以有序进行。第三，从总体上看，立法相对滞后。要想获得合法的身份，非政府组织需通过层层关卡的考验。对于财务监督、内部治理和登记、设立及活动等和非政府组织相关的方面，尚未建立规范化、系统化的体系。大多数非政府组织受法律门槛的限制，长期无法取得合法身份，尽管在利益方面，政府和非政府组织间是存在统一关系的，但因为非政府组织所扮演的不合法角色，使其随时面临着消失的危机。太多进入门槛的限制，严重阻碍公民社会以及基本人权并制约了非政府组织健康成长和发展。3.1.2双重分层监管体制不能形成监管合力登记管理部门、业务主管部门共同监管，即所谓的双重监管。其中，前者指的是针对非政府组织，业务主管单位、民政部门站在各自的立场上采取的监管措施。业务主管单位的主要职责在于，对违法行为进行协助调查，为清算事宜提供指导；对非政府组织加以督导，确保其活动依法进行；办理和非政府组织成立相关的事宜，等等。民政部门的职责在于，行政处罚非政府组织违法违规行为；办理其他和非政府组织有关的事宜。非政府组织活动范围的确定，一定要在登记管理部门、业务主管单位管辖范围活动范围统一的情况下进行，这是“分层管理”的侧重点。曾经在计划经济时期这种双重分层管理模式在控制非政府组织的数量、降低水平重复建设、提高非政府组织质量以及将一些违法行为拒之门外起到了很大的作用。在计划经济时期，对于打击违法活动、促进非政府组织质量的提高、对非政府组织的数量加以控制等来说，双重分层管理模式曾扮演着重要角色。但是，在市场经济的开展日益深入的今天，双重分层管理模式的不足日益显现。“注册难”是大部分中国非政府组织最难逾越的鸿沟，正因如此，许多非政府组织甚至放弃了注册，只能以非法身份存在于世，情况较好的也只是进行了工商注册，只有极个别NGO进行了合法注册。这样一来，非政府组织在竞争压力较小，几乎可以忽略不计的情况，根本没有自我完善的动力和要求。此外，从进行了工商注册的非政府组织的角度而言，并不存在公开账目，接受公共舆论监督的义务。而对于放弃注册的非政府组织来说，“监管”只能形同虚设。为对非政府组织的监管力度加以强化，促进其内部效率的提高，现阶段，业务主管单位、登记主管单位双重监管，是我国面向非政府组织监管采取的模式。但在具体操作过程中，非政府组织的独立性因此而受限，监管的目标难以实现。对于非政府组织，政府的监督力度稍显不足，大部分年检都只是停留在形式上，更别提日常的监管了。这造成了监管严重缺位、预期监管作用难以发挥的不良局面。此外，因为登记机关与日常监管机关缺乏信息沟通，在很多情况下标准不统一，从而造成行政成本资源浪费以及效率低下的现象屡屡皆是。而各个部门处于对自己利益的考虑，往往会造成对其活动违规甚至处罚不力的情况的出现。3.2自身原因3.2.1非政府组织监管手段匮乏、单一就目前闹得沸沸扬扬的关于中国红十字会的“郭美美”事件本身而言，在媒体的穷追猛打与公众的声讨中，究竟有没有有效监管红会的日常活动，还是一个有待进一步了解的问题。对于非政府组织，监管部门尚未形成合合理的评估体系，且监管依旧是浅层次的，多样化的监管方式也只是空谈，在财政方面的监管时效性较差，也不曾有效监管其经费来源及流向。非政府组织的司法控制还没有广泛发挥作用，司法还未介入非政府组织监管的全过程。非政府组织触犯刑法的犯罪行为未受到刑事追究，基于组织内部行政管理而引起纠纷是否可进行行政诉讼在法务部门还未形成共识。事实上法治社会中司法监督是能够抑制非政府组织违法行为的最重要的保障，可以动员并发挥全社会监管之功效。3.2.2管理水平滞后当前时代，全球各国都涌现了大量非政府组织部门，而非政府组织也为公共治理提供了强大的助力。但是，各国当前大部分管理体制，在制订过程中，都知识单纯地考虑了慈善及公益组织等对于社会而言影响力相对较弱的组织。1998年，日本推行了《非营利组织法》，此前《民法典》（1898年）是日本在非政府组织监管方面唯一的法律依据；在《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）中，我国政府指出，若一个组织机构在同一行政区己有业务范围相似或相同的民办非企业单位，将不给予登记注册；直到1990年英国《慈善法》中才出现“慈善团体应向将钱投资在公共领域的公众负责”的原则性要求。受法规政策不健全的制约，在对非政府领域发展中存在的一系列问题，如信息披露要求、商业化运作倾向等加以解决时，非政府组织的管理部门难以及时有效地作出应对。与此同时，部分心怀不轨的人也因此获得了“钻法律空子”的机会，打着非政府组织的幌子，行聚敛钱财、逃税避税的不法行为。为对非营利组织所面临的盈利非分配约束加以规避，部分非政府组织甚至制定了一系列应对措施，如高行政费用、高薪等。同样地，非政府组织的民间监管机构及自治机构，对于上述问题的解决也无良策，甚至坐视贪污等不法行为的发生，也无法采取有效的管控手段，直至问题被外界揭露，组织的生存和发展受到严重威胁。3.2.3监管意识薄弱受非政府领域错综复杂的现状的影响，人们难以系统化、有效地监督管理其活动的各个方面，出于对其发展加以维护的考虑，只能尽可能地要求各个管理机构针对性地监督某个方面。然而，管理非政府组织的工作始终未曾得到社会各界的普遍关注，甚至有人提出了减弱对非政府组织监管力度的说法。世界银行在其《非政府组织法的立法原则》中公开声称，应该以支持的立场来制订非政府部门之相关法规，要求非政府组织的设立程序应以快速简易、且不需要太多花费为原则，尽量减少文件，行政裁量或官僚的判断应减至最低。这实际是对美国非营利组织管理体制的一种模仿和推广。受该观点的影响，非政府领域的发展思路逐渐转变为忽视规范，对持续加以重视。而站在政府的立场上看，政府试图让非政府组织为自己的政策需要而服务，而非为其健康有序发展提供良好的政策、政治氛围。非政府组织的公益性逐渐弱化，反而将工作重心放在如何募得更多款项上。公众对非政府组织的运营情况一无所知，却还是盲目地为其发展提供支持。综上可知，对非政府组织监管意识的薄弱，致使非政府组织在其运营中日益偏离公益轨道而逐渐向商业组织演化。4完善我国非政府组织监管机制的对策4.1完善非政府组织立法对于非政府组织的发展来说，最重要的基础条件就是和谐的法律环境，所以，应促进系统化非政府组织监管法律法规的形成，以更加有效地监管非政府组织的运营和发展。针对不同层次的非政府组织，目前，国家不妨在对国际先进经验加以参考的同时，结合具体国情，逐步建立健全相关法律法规。在宪法和民法之下制定一部统一的《非政府组织法》，在这部法律中，贯穿三个精神及即宽松的设立环境、合理的治理机构和严格的监管制度，即规范整个非政府组织登记、设立、监督以及内部治理等相关活动。此外，对于各个层次的非政府组织，法律应从与政府和社会成员的关系、权利和义务、人员保障、财产关系、经费来源、组织形式、地位、性质等各个方面做出规定。惟其如此，非政府组织才有望向科学化、法治化发展。作为计划经济的产物，传统的行政监管非政府组织的模式显然已经无法满足非政府组织的发展需要，要想实现其良性发展，就要根据法律的要求对其加以监管。在非政府组织内部，将将现有的基金会以及社会团体整合为社会法人，并根据他们各自的特点，规定不同的管理治理准则。在对监管者的责任加以明确的同时，规范公民参与非政府组织的行为，以及非政府组织自身的行为。4.2建立统一的监管机构当前，在监管非政府组织的过程中，现行双重监管模式面临着难以有效进行日常监管，但准入门槛设置过高的问题，无法使经济发展的要求得到满足。两个监管机构的职责分工各有不同，通常难以形成统一的标准，对于营造良好的非政府组织发展氛围而言并无益处。为有效解决监管主体不明确的问题，部分地区改变了登记主管机关与日常监管机关不统一的局面，尝试整合监管机构，建立独立统一的监管机构，从而达到提高监管效率和信息沟通的目的。在非政府组织的成立上，相关法律法规在人数、资金来源等方面都作出了近乎严苛的规定，这使得社会上许多非政府组织难以通过层层审查获得合法身份，这也是政府监管失灵的表现之一。对此，香港的监管模式较具可供参考之处：并未针对非政府组织设置对口主管部门，而是遵循追惩制原则对其进行监管。这就意味着在成立过程中，非政府组织无需为严格的审查程序所困扰，但非政府组织一旦成立，就必须接受政府的监控，如发生违法行为，也要接收监管部门的调查和惩罚。而至于那些严重违法的非政府组织，政府则有权注销其营运资格同时要求其承担相应的刑事责任。对于那些出现严重违法违规行为，但并未采取改正措施的非政府组织，将直接对其进行注销资格的处理，其负责人如果构成犯罪的，也要严格根据法律规定，对其刑事责任加以追究，只有通过采取这样的措施才能使监管过程程序化、法治化以及规范化。我国现阶段尚未形成足够的舆论监督力量，如果非政府组织出现了违法犯罪行为，甚至不需要接受舆论的制裁。所以，必须通过打造措施刚性、时效性较强、具有明确指向的行政问责制度体系，建立有效的非政府组织监管体系，才能确保非政府组织真正做到有权必有责、违法受追究。4.3加强非政府组织的财政监管对于非政府组织而言，捐赠所得、政府拨款是其财务的两种主要方式和途径。众所周知，对于私人企业的投资者来说，其生产经营活动开展与否的决策，无不取决于企业的实际获利情况，而消费者购买服务和产品的决定，则完全取决于其偏好和需要，对于企业而言，这显然是一种无法割断的约束力。但在大部分情况下，非政府组织所面临的环境是不存在竞争的，产品和服务、资源等之间存在的关联性很小或者根本就不存在关联性。所以，非政府组织的监管者对待会计制度的态度通常是松懈的，对财务管理的重视程度也严重不足，造成了偷税漏税、报销审批制度不规范等现象屡禁不止。由于法律法规不健全，部分组织甚至违背税法的要求，不合规范地申报办理纳税。财务的有效规制和监管是消除非政府组织内部人员腐败而致组织失灵的基础。因此一套有效的财务和监管机制势在必行。在资金使用及财务管理上，国内非政府组织面临着非常混乱的现状。但长期以来，社会各界都以政府官员、行政机关的腐败问题作为关注的焦点，并未对非政府组织的规范与自律进行过多关注，这就使其长期处于监管范围之外。只有从财务收支、资金运作及营利状况、募款取得渠道、账目信息等多个角度，对非政府组织进行有效监管，才能真正意义上促进对非政府组织运作的监管力度的提高。目前的全国性慈善组织中，在其网站上披露机构年度报告和机构财务报告者竟然不到总数的40%。以德国红十字会为例，德国红会认为财务透明是一切工作的重中之重。从89年设立至今，始终保持着财务上的干净和透明。具体而言，是下述几方面的原因共同成就了这种良好的局面：其一，从内部补漏洞，不让任何人有贪污的机会和可能；其二，在事后审核、动态监督方面，由外部审计机构负责相关事宜；其三，工作人员出发点单纯，具备责任感和使命感；其四，红会是非政府组织机构。而被动、主动监督共同构成了其财务监督机制，其中，后者主要涉及财务审计、风险管理机制、“未来红会工作风险”评估机制、组织内部财务审核机构、聘任中诉专员、事后审核和动态监督由外部审计机构负责等六个方面。此外，德国红会的外部监督机制也相当完善，在整个监管过程中，外部监督机制占据着主体地位。4.4建立合理有效的监管体系当前，非政府组织数量大、层次多，单纯依靠政府的力量对其进行监管，无法使监管效率得到保证。所以，在政府组织监管过程中，社会大众、传媒等和非政府组织存在密切关系的主体，也具有不容忽视的作用。在其监管过程中，社会监督机制的高效率得到了明确的证实。美国前联合之路总裁的贪污行为躲得过其理事会及全国慈善活动中心的审查，却最终在记者不懈的努力下曝光。所以，在对非政府组织进行监督时，一方面要做好政府监管工作，另一方面也应重视大众传媒及公众的监督作用。4.4.1内部监管内部监管包括会员、理事(常务理事)监管以及工作人员监管例行信任度投票决定理事会成员。一、通过理事会成员进行监管。目前理事会依据法律法规以及章程的规定，一般由三位以下的理事组成，主要依据集体责任的方式进行领导。成员中大约有10%-15%的成员来自于志愿者以及外部组织，因此并不与组织存在任何利益关系，这种情况实际上确保了组织机构治理过程中的公开透明，从而促进组织良性循环发展。二、监事会监督。监事会在选择成员的过程中要求非常严格，包括其社会关系、专业知识、社会公信度以及合作意识和分析能力等等。在中国，监事会的基本职能是监督董事和管理者的经营活动，从而确保董事以及管理者正确有效的行使职权，对于违法法律法规以及组织章程的行为，监事会有权进行制止或要求其纠正。监事会通常以财务活动为重点。由于非政府组织不管是在规模还是在服务领域以及在运作的过程中都存在着巨大的差异，因此内部监督机构的设置具有较大的灵活性，再加上监事会存在成本，所以并不是所有的非政府组织内部都设有监事会。设置专门的监事会对于一个全国性的大规模的非政府组织来说非常有必有，而对于一些规模较小的组织来说却显得不切实际。4.4.2外部监管其一，社会监管。各种社会组织如新闻媒体、社会公众等，共同构成了社会监管的主体，相比于政府监管，社会监管具有更高的社会效益，需要更低的投入，但能够实现更广的覆盖面，这是正式的监督机制所无法实现的。依法参加游行集会、信访、行政诉讼等，都属于公众个人监督的范畴。设立接受举报的专门机构，如民众来访接待站、举报中心站，从而使非政府组织的管理活动置于广大公众的监督之下。此外，应通过一系列举措，有力地促进组织成员道德水平和职业水平的提高。新闻舆论通过报刊广播，电视等新闻媒介对非政府组织的偏差行为提出建议和批评，从而使其向好的方向发展的社会监督活动。它具有监督形式公开、监督范围广泛以及监督时效迅捷等特点。非政府相比于其他营利性的组织，其声誉是其无形资产，因此显得更重要。为了非政府组织的健康发展，舆论监督以及媒体监督就必不可少了。正面宣传可以夸大非政府组织的社会影响，使其服务得到社会承认，提高声誉，促进成长。而负面事件则可以通过新闻媒介来加强监督而起到遏制作用，对于组织来说也是一种警示。从博弈论的角度看，捐赠者，大众与慈善机构是处于一种不完全信息博弈的态势，后者在信息的掌握上处于优势。捐赠者在捐赠善款善物后，必须通过慈善机构才能了解到善款善物的流向，因此，在信息有限的阻碍下，捐款者主观上要求监督善款时，和慈善机构之间的信息透明度是不对等的，这样一来，部分捐赠者即便有监督的想法，也难以真正有效地进行监督。所以，应促进慈善透明度的进一步提高，打造科学合理的第三方评估体系，以及健全的息披露机制，慈善组织特别是大型公益或慈善机构，因为接受的捐助数额较大，应经常性地将资金管理及使用相关信息提供给捐赠人，或在监督体系中纳入社会中介组织以及捐赠人等主体。借助网络技术，对网络数据库加以构建，及时向社会公开机构和基金的运作情况，以使社会、捐款人更好地对其进行监督。其二，政府监管。目前世界上所有国家的非政府组织，都在某种程度上处于政府的管制下。在其运行的过程中政府必须扮演着及其重要的监管者的角色。对于非政府组织部门来说，无论法律法规规定严格与否、确定与否，都会造成一定的负面影响。受法律导向性、实用性等多方面因素的影响，非政府组织必然要在政府的管控下制定发展策略。作为非政府组织监管不可或缺的要素之一，政府监管的实质，就是通过一定的法律框架体系对非政府组织进行控制。当然虽然政府监管有很多益处，但是政府因为其巨大的力量常常会导致不适当的控制，使得非政府组织运作走向官僚化而使得组织的自主性遭到破坏。其三，利益相关者监管。对于非政府组织而言，受益人以及捐助者是直接的利益相关者。捐助人将个人的慈善心里通过捐赠行为向社会进行表达，具有一定的示范效应，为社会建立了一