区域环境管理机制：国际经验与借鉴思考

区域环境管理机制

--国际经验与借鉴思考

万薇2009-6-28北京大学环境科学与工程学院环境经济学与政策研究小组2023/12/9报告目录区域环境管理国际经验总结与关键因素识别我国实施区域环境管理与合作的制度需求已有尝试和制约构建区域环境管理机制：借鉴与思考2023/12/92区域环境管理为什么要区域管理？概念的提出:最初区域环境管理的提出与制度建立服务于区域污染控制与跨界污染纠纷问题的解决。跨界污染:指污染物物理意义上的跨界，而不包括由于资源消耗型产品的贸易、废弃物转移和污染工业的转移造成的污染跨界转移。属于同一“环境区域”（如水流域和“空气流域”-airbasin）的行政区域之间跨界污染问题可能是单边性的，也可能是各个政区域都扮演双重角色。这使得该区域内的环境管理将十分困难，跨界污染对于接收方和排放方来说都很难由其单独解决。2023/12/93概念界定什么是区域环境管理？区域环境管理有广义和狭义的两种内涵。狭义地讲，区域环境管理指的是一种正式的环境管理制度安排，即在区域的尺度上建立起统一的管理机构对区域内的环境问题进行全盘整合式管理，从而达到区域环境管理最优的目标。广义地讲，区域环境管理这个概念则可以涵盖正式的区域环境管理制度和区域合作两种方式。本文所述是有着广义内涵的区域环境管理，包括区域间的环境合作和跨区协调。2023/12/94功能界定：区域环境管理内容与目标管什么？区域管理合作需要解决当前常规管理方式（局地控制）不能解决的问题。当前机制本身由于管理不当、执法能力不足等因素造成的问题不能混淆进来。需要明确的是，跨界污染本身的问题不是“跨界”而是“界”，人为设定的行政区划和管理机构设置将环境的一体性破坏而衍生出的环境管理难题是区域机制需要应对解决的。因而，归根结底要通过调整与变革制度来解决，而不是单纯的区域污染治理。2023/12/95区域环境管理范畴和目标区域管理范畴：应该在区域环境管理立法的基础上，包括区域范围内的总体环境目标和单项环境质量标准制定，实现基于环境绩效和经济贡献结合考虑的排放指标和治理责任分配，区域范围内的信息统筹和科学研究，协调解决跨界污染问题，应对突发环境事件，并在整体范围内实现有效的总量、质量监督。包括区域范围内的监测网络、监督体系、环保投融资机制的建设与维持均应该纳入区域管理的工作范畴。区域管理的目标：基于区域整体考虑实现环保的成效最好、成本最节约，因而基于科学问题（区域间污染物传输、反应机制等）的认知，制定区域总体环境目标和单项质量标准并逐层细分到污染源实体，保障监督实行在区域管理必不可少。2023/12/96主体界定：区域环境管理范围区域环境管理首先不可回避区域的划分。区域管理或合作主体由区域内的“地方”组成，不同的地方根据经济合作纽带关系、地理区位关系、污染问题分布关系等因素来组合。针对区域空气污染问题，列举以下两种划分方式：区域划分可根据特定污染问题的区域特征来设置，如美国最初的OTC控制区包括臭氧污染严重的东北部缅因州、弗吉尼亚州与哥伦比亚区。当前我国针对二氧化硫与酸雨污染问题划出“两控区”类似于此。另外，也可以按照生态环境的地理特征——大气流动规律来划分区域。如美国根据空气流动特征将大气流域（AirBasin）作为区域管理单位的一个划分标准，将全国划分为若干个空气“流域”进行管理，南加州区大气流域是其中之一。该划分方式有利于解决跨区域交叉污染突出、区域复合污染严重的大都市群环境问题。2023/12/97国际经验怎么管？美国南加州海岸空气质量管理（SCAQMD）美国臭氧污染区域管理（OTC与NOxSIPcall）欧洲基于日内瓦公约（CLRTAP）框架的区域环境合作范围、污染问题、动因、突出表现2023/12/98关键因素总结

科学认知基础科学问题识别的认知基础有利于明确污染排放者和承担者的责任和义务，尤其是在区域较大且污染问题比较复杂的情况下。有力的推动区域环境保护管理体制、区域环境合作框架和区域污染控制策略形成的方式不同，但动因均是因为区域内部各个行政区划不能通过独自努力解决问题而需要合作，并逐步在环境保护目标上意愿趋同。机构设置与人员安排：注重权力制衡与利益协调区域环境管理要解决的既是污染无边界与行政区划有边界的冲突，同时也是对区域下的子区划之间的利益的再协调。因而需要明确区域管理的层级机构组织决策模式，在层级之间与部门之间设计权力制衡；同时需要明确各主体在区域管理合作机制下的利益转变，进行相应的协调以保证参与度。一般区域管理或合作机制包含纵向机构主体和横向机构主体。2023/12/99关键因素总结（续）信息公开与公众参与因为区域环境管理与合作涉及的利益相关者众多，注重信息公开并鼓励公众参与变得格外重要。公众意见是影响整个政策进程的重要力量，无论是对区域管理的述求还是反对过于迫切严格的政策，都是来自公众的意见和需求。政策公信力与保障制度区域环境管理与合作的持续稳定性与有效性均有赖于其实施的政策的公信力，并存在相应的保障制度或监督详查机制。2023/12/910我国实施区域环境管理与合作的制度需求环境管理体制属地特征,环境问题却具有很强的区域性特征政府环境管理体制包括决策、执行、监督、反馈等运行机制，其核心内容是关于环境保护监督管理机构的行政权力的划分和行政职能的配置。当前我国对于环境管理的行政职能划分是操作层面归于地方机构，因为地方政府环境保护部门具有信息优势，对于本地区的环境问题比较了解，因而政策制定和施行更加具有针对性；但也存在很多问题，包括跨区域管理困难，部门间缺乏协调等。2023/12/911环境管理体制属地特征与环境问题区域性的冲突首先，由于属地管理职能对辖区内的污染源进行管理和行政执法，但环境质量却不仅受本地污染源影响，同时还受外来影响，如不存在良好的科学研究和问题识别基础并基于此进行充分的协调合作，则难以实现环境保护目标，甚至导致地方政府在经济利益驱使下各自为政和地方保护主义。我国的环境管理机制是政府主导的统一管理与分层管理的结合，采用传统的行政区划为环境管理行政单元。各层级机构由于利益分野导致了其环保意愿和行为存在很大差异，简单将其行为模式看成一致的将使得政策在具体操作上存在很大的实施困难。2023/12/912环境管理体制属地特征与环境问题区域性的冲突（续）其次，行政管理的局地特征也不利于地区之间环境保护工作的协调开展。区域内各地方之间由于经济发展水平、资源禀赋、政府环保意识等多方因素存在差异，将使得各自的环境保护行为存在差异，资金投入和环境管理力度也不均衡。区域间的环境行为相互影响，而环境质量的改善又具有比较明显的公共产品性质，有很强的溢出效应。环境保护行为存在的正外部性和污染的负外部性将使得政策缺乏效率——有可能使得环境绩效差的政府搭便车，管理力度强的地方却效果不能最优从而挫伤一些地方政府保护环境的积极性，减少环境保护资金的投入。由于外部性造成的非效率和不公平将影响区域利益最大化，同时也使得环境保护工作的目标与结果难以一致。基于区域范围的环境科学研究机构的缺失也使得相关的管理信息基础薄弱，无法制定出费用有效的污染治理措施和管理路径，进一步加剧了这种冲突。2023/12/913我国区域环境管理的尝试我国已有一定范围内的区域环境管理或合作的尝试，包括流域管理和泛珠三角环境区域管理合作，还有服务于区域环境政策实施推动及污染纠纷解决等事项的区域督察中心，取得了推动区域监测、促进信息收集与共享等方面的初步成效，但受到国家环保部对地方的环境管理执行控制力不强、利益协调机制的缺乏、区域环境管理制度立法层面上的缺失等诸多约束，还未实现真正意义上的区域环境“管理”。流域管理泛珠三角区域环境保护合作区域督察中心2023/12/914受制因素我国在区域环境问题的解决上所进行的尝试取得了一定成效，但仍不能算是成功的区域环境管理，主要受制于以下方面的因素：国家环保部对地方的环境管理执行控制力不强各地方的常规环境管理情况和合作意愿差异显著区域环境管理制度立法层面上的缺失利益协调机制的缺乏2023/12/915构建区域环境管理与合作机制：借鉴与思考基于在总结国外已有经验基础上进行的区域环境管理的关键因素与制度安排讨论，结合我国在区域环境管理与合作尝试中存在的问题，提出关于在我国构建区域环境管理与合作机制的几点思考：合理划分区域加强科学认知明确责任、协调利益机构安排、立法赋权与人员配备公众参与、监督2023/12/916构建区域环境管理与合作机制：借鉴与思考合理划分区域我国工业化、城市化进程较快的东南部地区污染问题较为严重，其中珠三角、长三角、环渤海经济圈存在严重的区域复合污染，大都市群环境问题尤为突出，可作为实施区域环境管理合作的先行区域。加强科学认知识别污染问题、明确污染来源以及扩散机制，通过制定相应的政策实现大气环境容量资源在一个区域内进行优化配置都需要充分的科技支持。在管理目标区域与合作地区之间建立基础污染监测设施、共享信息平台、研究机构与智库支持对于管理部门科学决策意义重大。明确责任、协调利益各地经济发展水平和环境容量不同、经济产业结构各异，其所处污染接收与输出的地位不一样，如果没有相对公平有效的责任、利益调节机制存在的话，各主体很难产生合作的意愿和动因。在区域环境改善的整体目标下，明确各地的减排任务、根据其污染贡献区别承担责任，在特定子区受到损害的情况下需进行适当补偿。当行政命令手段面对阻力，执行成本较高时，利用市场进行经济激励可能实现环境-经济的双赢，使得更多参与者获利。2023/12/917构建区域环境管理与合作机制：借鉴与思考机构安排、立法赋权与人员配备设立跨行政区的环保机构;短期内以最小制度成本取得最优治理效果的选择便是行政区