县级基本智力保障问题研究综述

县级基本智力保障问题研究综述

1994年废除农业税和三、五税制后，中国的财政体制发生了变化。2006年，农业税和三项农业税的取消后，这一领域的财政困难逐步得到强调。为缓解基层财政困难,提高基层政府提供公共服务的能力,理论界和财税部门从不同的角度对我国县级基本财力保障问题进行了研究。笔者在此对相关研究成果进行归纳、分析和评述,以利于研究的深化。一、县、县、乡之间的财力及保障资金有学者认为,县级基本财力,是指维护县乡政权机构正常运转、保证县乡政府履行公共职能和提供公共服务的财政支付能力,按照财力与事权相匹配的原则,形成的符合正常支付标准的县级基本财力需求。也有学者认为,县级基本财力是县级政府拥有的财政资金,是县级政府自身用于各项财政支出所拥有的资金总和。从财力范围来看,国家财政收入不仅包括预算内收入,还包括预算外收入、债务收入甚至一些制度外的收入。对于县级政府而言,县级基本财力不仅是县级政府的收入,还包括来自上下级政府的转移支付收入。还有学者认为,在公共财政框架下,县乡财政保障能力是指在一个财政年度内,县乡政府所有可用财力保障其基本财政支出以及支持本地区经济、社会事业发展支出所需的能力。一般来说,县乡财政保障资金的来源就是县乡政府可用财力,它是一种“综合财力”,既包括县乡本级财政收入,也包括上级的转移支付和税收返还。本级财政收入既包括税收收入和非税收入,也包括预算外收入,还包括政府性基金和社会保险基金收入。这些均应作为县乡财政提高保障能力的财力来源。二、基层政府公共服务能力薄弱张少春、赵全厚和高进水、高鹏、陈先森等许多学者认为,由于历史和现实的原因,目前我国不少县乡财政还比较困难,县乡财政困境依然没有出现根本性突破,县乡财政保障能力薄弱,影响了基层政府公共服务职能的发挥。从总体上来看,县乡财政困难表现出三个特征。一是从分布上看,财政困难的县乡主要集中在财力水平相对薄弱的中西部地区;二是从程度上看,一些县乡财力满足不了工资发放及正常公用支出,相当一部分县乡的收支平衡较为脆弱,处于紧运行状态;三是从趋势上看,农村税费改革后县乡自有财力增长空间进一步缩小,而随着公共财政体系的逐步完善,县乡公安、教育、卫生、社保等方面的支出将进一步增长,一些县乡的财政困难有日益加重的趋势。三、基地的财政困难和金融担保能力薄弱是由因素造成的(一)县域经济落后,财政投入不足有学者从经济决定财政的视角分析了基层财政困难的成因,认为由于受资源条件、历史因素、交通区位等诸多因素的影响,大部分县域经济仍以第一产业为主,二、三产业发展缓慢,对财政贡献率较大的第三产业发展滞后,从而严重制约了县乡财政收入的增加,这种县域经济落后所体现的财源不充裕现象,是县级财政缺乏财源保障和由此导致县级财政困难的基础原因。因此,县乡财政要摆脱困难,关键是要发展经济,把财政这块“蛋糕”做大、做实。(二)完善转移支付制度,保证县中财权与事权不匹配持这种观点的学者为数众多,几乎所有研究县乡财政困难的文献都认为当前的县乡财政困难与1994年开始推行的分税制财政体制存在缺陷有关。我国现行的分税制在收入划分上不利于县乡财政,实际的税权并没有“分”到省级以下。收入在各级政府间划分时,首先偏向于中央政府,其次是省级政府,再次是市级政府。在收入层层向上集中的同时,事权却层层下放。这意味着作为基层的县乡财政难以实现财权和事权的统一,而目前我国政府间转移支付制度在形式、力度及计算方法等方面存在的缺陷又使县乡财政难以得到足够的转移支付。因此,财政体制不健全、不完善,省以下财政管理体制不完善,县乡政府的财权与事权还不相匹配,是造成县乡财政保障能力差的重要原因。其具体体现,一是县乡缺乏主体税源。实施分税制改革后,中央集中了75%的增值税和100%的消费税,而留给地方的只是一些征收成本高的小税种,随着农业税的取消,县乡政府失去了主体税源,发展经济带来的新增税收大多上交给了中央。二是县乡财力与事权不相匹配。分税制改革以来,财政收入呈现层层集中的状况,中央财政收入占全国财政收入的比重高,县乡两级占比低,而县乡政府事权却呈不断扩大之势,其结果是越往基层财政越困难。三是转移支付制度有待进一步完善。用于实现基本公共服务均等化的财力性转移支付所占比重有待进一步提高,专项转移支付需进一步整合,各类专项转移支付资金分配透明度不高、资金的使用亟待加强监管。(三)农村上级部门配套难不少学者认为,近年来,除国家出台的减收政策影响县乡财力外,来自于上级的增支政策或增支要求给县乡造成很大压力,屡屡出现“上级请客,下级买单”的现象。有的上级部门只提配套要求,不顾基层财力状况,县乡财政捉襟见肘。当然,基层财政的困难不是上级政府不断推诿事权的结果,而是上级政府面对改革的新情况和发展的新阶段没有审时度势地上调部分事权(或者支出责任)的结果。(四)财政支出困境不多,有的改财政管理不规范,财政资金运行效率不高,也制约了县乡财政保障能力的提高。一是县乡财政支出结构不合理,财政支出存在越位现象。有些县乡政府职能转变滞后,政府与市场边界不清,财政花了不该花的钱,直接把财政资金投入到竞争性领域,增加了财政支出压力,“有形的手”和“无形的手”两只手打架。二是机构改革成效不明显,财政供养人员规模膨胀。学者如陈先森,李保春、张吕,金兆怀、张友祥等认为,基层财政困难与县乡两级政府机构庞大、人员过多有直接关系。许多县乡历史形成的财政供养人员较多,一时难以有效消化,在工资标准不断提高的情况下,供养人员的经费支出增长超过财政收入的增长。三是一些地区存在财力短缺与支出浪费并存的现象。张馨认为,基层财政困境固然有财政体制不合理因素的影响,但财政支出的低效浪费则是关键原因,在众多政府机构及其官员的挥霍下,再多的资金也是不够开支的。四是财政支出缺乏绩效评价和有效监督。县乡财政一些项目安排不够科学,重大项目缺乏评审论证和绩效评价,财政监督体系尚未健全。(五)政府负债,中小企业贷款难为了维持公共支出和兴办某些公共建设项目需要,县级财政形成了包括向金融组织贷款、社会借款,拖欠工程款,为企业担保贷款等各种类型的政府负债问题,而且越是财政困难县,其县乡政府债务负担越重。受到债务拖累,还本付息挤占了正常的公用支出,使本来就处于运转困难的县级财政更加艰难,县级财政保障能力也更差。四、完善县级财政体制,为县级政府发展营造良好环境不少研究者认为,建立和完善县级基本财力保障机制的意义重大。一是控制和化解基层债务风险的现实需要。近年来许多县级政府都形成了一定程度的公共债务风险,仅靠自身财力无法化解,只有完善县级基本财力保障机制,增强财政困难县的财政支付能力,才能控制基层政府债务并逐步化解基层政府的债务风险。二是完善现行财政体制的客观需要。鉴于目前大部分县级财政存在着财力小于事权的财力与事权不匹配的运转困难现象,完善县级基本财力保障机制,是贯彻财力和事权相匹配原则的最低限度需要,有利于完善各级政府间责、权、利相统一的财政管理体制。三是增强县级政府公共服务能力的公共财力需要。对于大部分财政困难县而言,建立和完善县级基本财力保障机制,有利于逐步健全县级公共财政支出体系,落实好民生财政政策,保障县级政府的基本公共服务能力。四是促进社会和谐与稳定的需要。完善县级基本财力保障机制,能增强县级政府公共服务能力,不断提高基层政府公共服务质量,促进基层社会的和谐与稳定。五、通过改善区域一级的财政结构，提出以下建议(一)进一步加大财政支出力度持这种观点的学者认为,缓解地方财政压力、提高财政保障能力主要应通过县乡政府自身的努力来解决。县乡政府应注意转变政府职能,从发展县域经济和挖掘县级财政潜力入手,调整地方经济结构,提高经济效益,为开辟地方新财源营造良好环境;从实际出发,因地制宜出台增支政策;以精兵简政为重点,切实减轻县级财政支出负担;减少政绩性支出,压缩财政支出规模,提高资金使用效益;强化预算外资金和政府基金的管理,实现财政综合平衡;减轻财政包袱,控制和防范财政风险,增加生产建设性支出,实现经济与财政的良性循环。(二)明确各级政府之间的事权和权责匹配的财政体制持这种观点的学者认为,健全财力与事权相匹配的财政体制,是提高县乡财政保障能力的关键所在,要按照受益范围、权责对等和效率优先的原则,明确划分各级政府间的事权,建立和完善财力与事权相匹配的财政体制;加快完善省以下财政体制,进一步理顺省与市、市与非直管县和市辖区的财政分配关系,充分调动市级积极性,增强市级财政在市域范围内的财政职能,积极发挥市对县区的支持、带动和辐射能力;建立健全政策性、激励性、均衡性相统一的科学的财力性转移支付体系,继续加大均衡性转移支付力度,规范专项转移支付。(三)建立县域基本财力保障机制持这种观点的学者认为,提高县乡财政保障能力,必须加强财政监管,完善县级部门预算改革,实行综合预算,将县乡一般预算收入、预算外资金收入、政府性基金预算收入、社会保险基金收入全部纳入财政管理范围,加大非税收入征管和统筹力度,切实提高县乡财力完整性和预算编制的可靠性;探索建立县级财政运行监控和支出绩效评价体系,准确、全面地掌握财政运行情况,科学、客观地评价地方基本财力保障的能力、努力程度和工作实绩,提高县乡财政资金使用效益;不断创新财政监督工作模式,提高监督效能,建立健全事前、事中和事后监督相结合的财政监督机制。(四)建立债务风险防范机制持这种观点的学者认为,应理顺政府性债务管理体制,建立规范的政府新债控制机制,按照权责一致的原则,进一步规范举债、偿债程序,强化地方政府的举债约束;要建立有效的地方政府性债务存量消化机制和稳定、可靠的政府到期债务偿还机制;要建立化解政府性债务奖补机制以及公开、透明的政府性债务监管机制;要建立地方政府债务预警机制,对于负债率已达到一定程度的地方政府应禁止其举借新债,对不顾实际情况盲目举债的相关人员要严肃追究其政治、经济责任。综上所述,