农村综合改革与农业财政资金整合研究

农村综合改革与农业财政资金整合研究

新形势下，农业资金整合是加强农业资金管理、更新农业资金管理制度、提高资金使用效率的新举措。在现有管理体制下,农业财政资金使用和管理呈现交易成本高、运行效率低等特点,惠农政策效应难以显现。近年来,农业财政资金整合逐渐成为研究热点,大多数研究从农业财政资金整合平台、模式等农业财政资金管理经验角度做了深入研究,本文尝试以农村综合改革为切入点探讨农业财政资金整合路径。本文所界定的农村综合改革是拓展的农村综合改革,既包括乡镇机构改革、农村义务教育改革和县乡财政体制改革,又包括农村金融改革。一、农村综合改革是缓解基层社会治理困境的必然选择。在改农村综合改革是继家庭承包经营责任制和农村税费改革后,农村社会关系和上层建筑的一次重大调整。家庭承包经营主要解决耕者有其权问题、农村税费改革主要解决耕者有其利问题,农村综合改革主要解决农民权益保障问题。农村综合改革是农村社会经济发展到一定阶段的必然产物,是农村行政管理体制和公共产品供给体制改革的现实要求(张少春,2007)。由于目标函数不一致,政府(各级政府)、官员(公民的代理人)和公民(农民)三方进行博弈,各方都在农村综合改革制度变迁过程中为争取利益进而对改革的方向和路径施加不同的力量,均衡结果是实施农村综合改革。农村综合改革的核心目标是缓解县乡财政困难,提高农村公共产品和公共服务供给能力;同时,农村综合改革将为农业财政资金整合提供物质支持和制度基础,是财政资金整合的良好切入期。(一)要大力推进“乡镇职能转变”,乡镇机构是国家行使国家行政管理的终端,是国家意志的一种集中体现。目前,乡镇机构运行中呈现“越位”与“缺位”并存、“事权”与“财权”失衡、“条条”与“块块”分割等现象,成为乡镇提高行政效率的羁绊。乡镇机构能否切实减负关系到干群关系和农村基层政府的执行力,因此,必须大规模地削减人员和机构存量,为农业财政资金支出减轻负担。另一方面,真正实现乡镇职能转变,提高乡镇政府的执行力。从“养人”到“养事”机制的转变未必能从根本上提高乡镇政府效率,乡镇政府应该从过去的单纯“管治”政府向阳光“服务”型政府转变,真正实现乡镇政府职能转变。乡镇政府是最直接使用农业财政资金的基层政府,有了减负、高效的乡镇政府,农业财政资金使用效率将得到极大提高。高效的乡镇政府能够提高农业财政资金申报的针对性和速度,保证财政资金的到位率和有效性,确保农业财政资金整合效率。(二)农业公共支出的“粘滞性”和“资金来源”,增加了地方政府对农业的“政策”目前,县乡财政农业支出存在以下问题:(1)由于农村公共产品和公共服务是上级政府或地方政府根据“考核指标”、“任期政绩”供给,部分经济发达地区出现“过剩”,进而出现“X—效率”(贾康、孙洁,2006),导致农业财政资金浪费。(2)农业财政支出中的“粘滞性现象”,由于有些地方没有执行零基预算,仍然实行基数预算,过去农业财政转移支付较多的地区现在仍然较多,“棘轮”现象严重。(3)基于地方既得利益安排的中央对地方农业转移支付,扩大了地方提供公共产品和服务的差距,预算支出较多的地区农业公共支出会对私人投资产生“挤出效应”。过去,县乡财政体制改革没有对支出责任做非常明确的划分,县乡财力与支出责任划分不对应。由于县乡财权和事权不平衡,导致县乡“有限的”财力不能解决“无限的”事权,产生了县乡财政体制诱致性变迁。建立县乡需求导向的财政体制,有利于增加县乡税源,做大蛋糕;同时,整合农村政策性金融、商业金融资金和农业财政资金,也可以给农业财政资金整合增添资金活力。(三)完善农村义务教育财政支出从总体看,我国农村教育事业发展比较滞后。在农村义务教育总投入中,财政预算内教育投入严重不足。1994一2000年,预算内农村义务教育经费占农村义务教育经费总额的比重为57.7%。从各级财政教育投入分配格局看,中央和省级政府掌握了主要财力,但基本摆脱了负担农村义务教育经费责任;县乡政府财力薄弱,却承担了绝大部分财政义务教育经费。显然,这种状况与我国当前的整体财政分配格局极不适应(国务院发展研究中心,2005)。从国际经验看,无论是发达国家,还是发展中国家,都是由中央和地方政府负担初等教育的全部或主要费用,特别是中央和省级政府往往承担了更大的责任。完善的乡村义务教育财政分担机制意味着将改变过去县乡财政承担义务教育主要经费的历史,在保证教育获取权均等的前提下,各级政府合理分摊农村义务教育财政支出。农村义务教育合理的经费比例将有效地缓解县乡财政压力,为农业财政资金整合“腾出手”来。二、农业资金整合路径的选择(一)乡镇机构改革要因地制宜从图1看,从1978年到2004年乡镇机构数除了1985年有个高峰值外,总体呈下降趋势。近些年来,随着农村综合改革推进,我国乡镇总数在逐年减少。乡镇机构是实施惠农政策的战斗堡垒,精简高效的基层政府能够为农民提供满意的农村公共产品和公共服务。过去农村乡镇机构繁杂、人员冗余,符合“帕金森定律”,导致“食之者众,生之者寡”,乡镇机构在财力和事权不对等的情况下,不堪重负,负债运转。膨胀的机构和冗余的人员,不利于提高政府机构的效率,甚至浪费公共财政资源。为了改变政府职能,必须合理确定乡镇机构规模和人员,乡镇机构改革对原有机构进行了浓缩,设立党政办公室、社会事务办公室和综合事务办公室等类似的机构,对人员进行了精简。同时,乡镇机构人员必须建立正向激励以提高工作效率。选举人激励机制是提高工作人员绩效和消除基层腐败的有效途径。适当的业绩激励能够改善公共服务质量。主要的激励包括任人为贤、明晰的职位分类、优良业绩的奖励和对额外政治压力的规避(世界银行,2001)。我国幅员范围广、地区差异大,平原、丘陵和山区乡镇所辖的范围大小不同,所需的公共产品和公共服务多寡不同,乡镇机构规模和人员多少也就不同,因此,乡镇机构改革不能“一刀切”,要因地制宜给下级政府自主权。在有限的公共资源约束下,财政农业资金整合能够驱使乡镇机构行使“管家婆”的守夜人职能。(二)农村义务教育改革可以缓解县级财政压力农村义务教育改革应该改变过去以“以县为主”的管理和投入体制,主要应该由中央财政和省级财政承担财政投入义务,地方可以代理项目管理,即财权由中央和省级财政负担,条件成熟的地方,事权可以由地方代理。农村义务教育改革在明确各级政府投入责任的前提下,能够有效地缓解县乡财政压力。据笔者对湖北省武汉市某区的调查,该区可支配财力中大约有1/3用于义务教育,财政用于“三农”的支出非常有限。如果合理分摊各级财政农村义务教育费用支出,加大上级政府义务教育转移支付,将有效地缓解该区财政压力,增加公共财政对“三农”的覆盖力度。(三)增加县级财政体制改革县级政府对财政农业投入名不副实,主要资金依靠中央财政和省级财政农业投入资金。由于财权上移以及税源有限,加之事权下移和税费改革,加剧了县乡财政困难,大多数县乡财力除了保本级运转外,无力支持农业。县乡财政体制改革势在必行:(1)县乡财政体制改革应该明确各级政府财政投入责任、增加县乡本级农业财政资金投入,改变过去“政府出钱,农民种田”的大锅饭分配格局。(2)为了解决逆向选择问题,在财政农业项目运营过程中,通过在县乡签订项目承诺书来设计有效的信号发送(signaling)和信息甄别(screening)机制,监督和约束代理人的资金使用过程和结果。县乡财政体制改革能够明确县乡财权和事权,是启动农业财政资金整合“脉搏”的关键一环。(四)存量资金的整合能力受到限制短期内,农业财政资金整合难度很大。既有的部门利益是长期形成的,整合所支配的主要是存量资金。而整合存量资金必会“伤及”大量的利益集团,进而产生抵触情绪,阻碍整合工作开展。对存量资金只有采取适度调整,而对增量部分,尤其是应该作为主要增量的农村土地出让金部分,可以进行整合路径探索,大幅度归并。长期看,存量和增量部分都应该列入整合范围。1.探索部门合并的农业财政资金整合机制今后的5—10年,各级政府和职能部门之间应该以农业资金支出整体效益最大化为终极目标,进行部门之间的协调。能够归并的支出事项建议一个职能部门统一负责。农业财政资金整合不是一蹴而就的,必须经历长时期的思想解放、意识调整和部门利益协调。任何制度调整和纠正都需要付出惯性成本,有的是显性成本,如花钱买机制的成本;有的可能是隐性成本,如时间成本。对于有条件的地方,可以开展部门合并的农业财政资金整合试点工作。作为农村综合改革的重头戏,乡镇机构改革关系到政府职能转变,塑造阳光型基层政府,让乡镇政府监督县级政府整合农业财政资金。改变现阶段进行的以县为主的整合机制,建立以省为主,省、县、镇(乡)联动机制,充分发挥省级政府的宏观调控能力和县级政府的信息优势,进行农业财政资金整合试点县的甄别和规划制定,乡镇政府应该改变过去追求政绩工程的导向,为农业财政资金项目行使监管职能。现阶段,政府利用财政手段引导资金向农村融通的功能发挥得不够、乡镇机构为农业财政资金服务不够、农村金融体系为财政资金补充不足。农村金融改革要与农业财政资金整合相结合,引导金融机构向“三农”倾斜,为农业财政资金整合提供制度外资金。农业财政资金应该成为引导农村金融资金投入的“引子”,做大农村金融支持“三农”的总量,达到“1+1>2”的效果。2.明确部门职责,提升监督实效未来的10—15年,建立类似于“中央‘三农’工作委员会”的管理机构,负责农业财政资金使用与管理,而不是建立中央农委,仅仅负责“三农”政策研究、政策咨询与制定。新设立的政府机构主要职能是逐步收并现有涉农部门的农业财权,从而渐进地集中农业财政分配权。但是,新机构的财政权利肯定会很大,必须有相应的机构监督与制衡。另外,必须精简机构、精简人员、打破现有的五级政府格局以节省交易费用。发挥财政投融资功能,构建多层次财政与金融协调配合机制。通过财政补贴、税收减免等经济手段和行政手段着力解决当前邮政储蓄资金流失问题,鼓励邮政储蓄资金和财政资金以适当比例参股农村信用社,设立农民需求导向的农村小额贷款保险组织。3.统筹国内农村金融制度,推动形成区域性金融空间未来的15—20年,“三农”财政资金的使用与管理要进行制度创新,使国家财政对“三农”的倾斜逐步制度化、法制化。一是建立合理有效的激励制度确保邮政储蓄资金回流是解决农村金融和农业财政资金良性互动的关键。无论是商业银行还是邮政储蓄,从农民手中吸收的存款转存中央银行后,央行应该以增加一定比例支农再贷款的形式返还农村。二是设计制度促使商业金融和政策性金融相互补充。在完善农村信用社法人治理机构、拓宽政策性金融业务范围的前提下,鼓励发展非政府小额信贷和民间金融。“三农”问题的金融支持仅仅依靠商业金融是远远不够的,更多地应该由政府承当风险和责任。当然,三个时期的规划不是决然割裂的,不同时期的整合战略可能是交错的,根据整合的效果可以进行调整归并。三、整合农业财政资金农业财政资金的使用与管理过程中存在的多头管理、钱出多门现象,难以在短期内改变。农业财政资金整合为农业财政资金使用与管理提供了一个新的视角,但是,整合工作是一个长期而又艰难的任务。只有让各个农业财政资金使用与管理部门充分认识到提高资金使用效率的重要性,并在实际工作中切实履行,才能实现农业财政资金有效整合。全面推进以县乡财政体制