分税制改革的历史转向

分税制改革的历史转向

社会各界对分税制的讨论越来越多，接受的税法也越来越高。有人认为，分税制是中国现在各种矛盾和问题的根本原因。县乡财政困难,有人认为是分税制致使中央集中财权财力太多的缘故;房价太高,也认为是分税制把地方财政搞穷了,逼出了“卖地财政”,从而使地价推高了房价;地方教育、医疗卫生等公共服务投入不够,也认为是分税制迫使地方偏向经济建设,注重招商引资,抓财源,找收入,扭曲了地方政府行为;生态破坏、环境污染,威胁到广大人民群众的身体健康,认为还是分税制引发的。诸如此类,追根溯源,都归到了分税制身上。其实,这是天大的误解。一、19财税改革的历史结论从我国改革开放的历程来看,20世纪90年代上半期是我国改革开放的一个历史转折期。1992年初邓小平南巡讲话,一举破除了长期束缚着改革的意识形态障碍,社会主义也可以搞市场经济。党的十四大确立了经济改革的方向———建立社会主义市场经济体制,党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,这是改革全面推进的具体行动纲领,各项改革依此一一出台。1994年1月1日起实施的分税制改革就是在这个背景下出台的。改革开放伊始,财税改革一直是整个改革的突破口,是经济体制改革的中心环节。从对企业的放权让利,到中央对地方实行分灶吃饭体制、大包干体制,都是财税改革在带动各项改革,不断破除高度集中的计划经济体制。自从中央确立了市场化改革取向之后,财税改革也迎来了一个重大的历史转折,为市场在资源配置中发挥基础性作用开辟道路。市场经济需要公平的竞争环境,税制首当其冲。培育全国统一的市场体系,需要发挥中央与地方两个积极性,这就需要重新调整中央与地方的财政关系。更为重要的是,当时财政大包干体制包死了中央财政,中央财政收入占全国财政收入的比重不断下降,中央靠借债度日,1993年的财政赤字达到近300亿元,而当时中央财政收入900亿元出头,赤字占中央收入的1/3,中央财政难以为继,甚至一度不得不向“富裕”的地方政府借钱。这种状况已严重威胁国家的统一与安全,严重损害了中央政府的政治控制力,这对改革开放伟业的持续推进形成巨大风险,改革财政大包干体制迫在眉睫。因此,1993年下半年,以分税制为核心的财税改革就开始了紧锣密鼓的筹划。由于涉及地方利益,这项改革面临巨大阻力,是当时五大改革(还有金融、投资、外贸和企业)中最难的。当时主持这项改革的朱镕基副总理带领中央各部门60多人深入一线调研,听取意见,一方面,宣传和解释中央的意图,同时也告诉地方中央的困难及由此可能产生的后果;另一方面,与地方深入讨论分税制改革的方案,通过算账、比较和讨价还价,最终达成了共识,分税制改革才得以在次年顺利实施。这次改革从启动到实施,时间并不长,但由于有国务院领导坐镇一线直接指挥,改革的力度很大,形成了一项既符合市场经济要求、同时又能解决中央财政困难的新体制;既利于长远的发展,又解决了当时眼前紧迫的问题。可以说,1994年的分税制改革是我国改革史上的经典之作,对当前进一步推进改革仍具有重大现实意义。二、分税制改革为统一市场、实现制度空间和目财政体制从统收统支到财政分权的分税制,是因构筑不同的体制大厦而变化的。建立社会主义市场经济体制,首先要干的事情就是打基础,也就是支撑整个体制框架的财政这个基础。1994年分税制改革干的就是这样的基础性工作,为整个社会主义市场经济体制框架的搭建及其今后的完善提供基础。我们今天的各项改革以及发展,实际上都是在这个历史基础上实现的。那么,分税制的基础性作用体现在哪里呢?一是为市场经济的公平竞争提供了基础。这是由税制改革来实现的。以产品税为主的流转税体系阻碍产业分工,鼓励大而全小而全的企业,不利于专业化分工协作的企业。以所有制成分设计的所得税制阻碍不同所有制经济共同发展,也不利于各种所有制经济之间的合作与融合。税制不改,要素流动、重组无法实现,市场配置资源就成了空话。原有的税制税基窄,还不利于在公平税负的基础上增加财政收入,从而解决财政困难。更重要的是,1994年之前,受包干制的影响,不少企业、甚至行业整个不缴税,实行“投入产出总承包”,企业承包的办法是一户一率,企业之间苦乐不均,根本谈不上公平竞争。在这种情况下,要建立现代企业制度,让国有企业成为自主决策、自担风险的微观主体就根本不可能。不建立符合市场经济要求的税制,企业改革就无法推进,调整中央与地方的财政关系也缺乏现实可行性。因此,1994年的分税制改革同时包含了税制改革,二者是同步进行的。二是为全国统一市场的形成奠定了基础。从1987年开始,国企全面实行承包制,此后也实行了大包干的财政体制。这个体制的收入划分以企业的隶属关系为依据,中央企业产生的财政收入归中央,地方企业产生的财政收入归地方,地方上缴中央的收入实行包干制,如定额包干、比例包干、递增比例包干等多种形式。这种制度充分地调动了地方发展经济、开辟财源的积极性,但与此同时带来的一个重大缺陷是地区之间相互封锁,对本地企业实行行政性保护,形成了各地割据的局面。为了快速增加财政收入,各地竞相通过行政保护发展价高税大的产业和产品,小烟厂、小酒厂遍地开花,产业结构变得日益扭曲。显然,这与市场经济的要求是格格不入的,也与产业结构调整的方向不符。分税制改革从根本上改变了这种状况,主要按照税种来划分中央与地方的收入,取消包干制,企业隶属关系变得不再重要,这也为国企改革创造了条件。分税制改革为市场体系的发育创造了基础条件,也为产业结构的调整发挥市场机制的作用提供了可能。三是为国家的长治久安打下了基础。我国幅员辽阔,各地的资源禀赋、发展条件差异很大,经济发展水平参差不齐,如果任各地自由发展,自由竞争,就会产生“马太效应”:穷的越穷,富的越富,地区差距就会越来越大,各地公共服务的水平由此也会造成更大的差距。社会主义的本质要求是共同富裕,这也包括了地区之间的共同富裕。过大的地区差距会降低大家对社会主义的信心,也会使国家的凝聚力减弱,激化各种社会矛盾,对国家的稳定与统一是十分不利的。但在中央收入连本级支出都难以满足的情况下,要平衡地区财力差距是无法实现的,更不可能去促进基本公共服务的均等化。按照当时分税制改革的设想,中央政府收入比重60%,支出比重40%;地方收入比重40%,支出比重60%,这样中央政府就有能力去平衡地区差距。尽管实际结果从来也没有达到这样一个比例要求,从2010年数据看,中央集中的收入占52%,中央的支出只占18%;地方的支出占到82%,地方本级收入占48%,但分税制使中央政府有了调节地方财力差距的能力,也为现在实施基本公共服务均等化的政策有了一个大前提。这对维护国家统一,实现长治久安,具有决定性的作用,也使我们现在构建和谐社会有了一个坚实的历史基础。没有这样一个由20世纪90年代上半期改革所奠定的历史基础,我们现行的许多战略和政策都将失去前提。四是为国家进一步的发展夯实了基础。要发展中国,中央与地方两个积极性不可或缺,这已经被我国的实践所充分证明。在计划经济体制下,中央有积极性,但地方没有积极性,国民经济没有活力,效率低下。实行改革开放之后,地方有了更多的财政权,尤其是大包干体制的实行,地方积极性很高,但中央财政却很紧张,到了难以为继的地步,反过来也威胁地方的发展。若中央搞不下去了,地方也要吃大亏。因此,需要两个积极性同时发挥,并协同作用。分税制做到了这一点,地方的积极性没有受损,而且地方积极性的作用方向更符合市场经济的要求;同时,中央能力也增强了,为国民经济的宏观管理和宏观调控提供了基础。分税制改革使两个积极性得到了较好的结合,正是有了两个积极性,就好比飞机两翼的两个发动机,我国的发展有了充足的动力,从而实现了国民经济的长期持续增长。在分税制改革之前,也就是在1993年7月下旬的全国财政工作会议和全国税务工作会议上的讲话中,当时的朱镕基副总理就已经预见到了这一点,他说:“如果……明年1月1日实行,我认为这是一个长治久安的基础,是建立社会主义市场经济体制的基础。有了这个基础,目前存在的困难就可以得到缓解,甚至于基本解决,大好形势就可以继续发展,经济发展速度还可以保持在一个较高的水平上。”现在回头看,这个预见得到了检验,实现了“双速增长”:经济快速增长、财政快速增长。分税制在我国体制转轨过程中的基础性作用由此也得到了验证。三、分税制财政体制的问题1994年的分税制改革,只能是在当时的历史条件下,解决当时能够解决的问题;对于当时条件不具备或当时还未充分显现出来的问题,责怪当时没有解决,那是不讲道理。例如,当时实行双轨制,既有分税制,也有旧体制的保留;保既得利益,实行税收返还等,这是当时得以实行分税制的前提条件,没有这个前提,毕其功于一役,分税制就会胎死腹中出不来。所以判断分税制有什么问题,要看历史条件,不能抽象,更不能时空倒错,张冠李戴。对于社会上流行的一些看法,要分清哪些是“真问题”,哪些是“假问题”,若是真假不辨,以讹传讹,后患无穷。例如,县乡财政困难是分税制造成的,这是假问题。算大账,地方财政支出占全国财政支出的比例现在达到82%,说明大部分钱是地方在花。那为什么独独是县乡财政困难呢?这是因为地方层层集中所致,首先是省的责任,而不是中央的责任。1994年的分税制改革本来就是针对两个层次———中央与地方,而不是针对五级政府,但省以下的改革机械地照搬了中央与地方的分税制模式,层层分税,导致了层层集中,而办事的责任却是层层下移,甚至是层层加码。这导致基层政府要办的事情很多,钱却不够。这是中间肠梗阻造成的,与分税制无关。这几年县乡财政状况大为好转,也就是强化了省级政府财力下移的结果,而中央财政收入占全国财政收入的比重没有大的变化,这些年略有下降,从2007年的54%降低到2010年的52%。又如,分税制把地方搞穷了,逼得地方卖地,乱收费,这也是假问题。我国的土地制度是公有制,分为集体所有和国有。国有建设用地曾一度是划拨方式,这显然不符合市场规则。后来改成了对建设用地实行招拍挂,减少了腐败,也避免土地资本化过程中的土地收益流失。在城镇化过程中,政府需要供应土地,供应土地就需要通过卖地来实现。退一万步说,即使中央一分钱不要全部留给地方,在市场经济下,地方也需要以卖地的方式来供应各种建设用地。显而易见,地方政府卖地与分税制毫无关联,是土地制度所决定的。越是发达地区,卖地收入越多,而越是欠发达地区,卖地收入反而越少。这说明,财政状况与卖地也没有关系。至于乱收费,是地方政府不作为导致分配秩序混乱所致,更不是分税制造成的。再如,分税制诱导地方大上工业项目,造成污染不断加重,生态环境不断恶化,这也是假问题。按照1994年的税制结构和分税的方案,增值税是最大税种,作为共享税,其收入的75%归中央,25%归地方。消费税也是归中央。可以说,工业领域产生的税收大头是归中央的。而第三产业的税收,大头归地方,营业税主要是地方的。如果说,地方为了财政收入,照理讲,地方发展第三产业,能增加税收,而发展工业只能得到小头。即使增值税能得到一部分返还,但增值税增量的大头也是归中央,返还给地方的比例越来越小。那为什么地方还是要大搞工业,尤其是重化工业?这主要是政绩考核的缘故。有的地方为了吸引大项目落地,实行零地价,甚至采取税收先征后返的激励措施,从财政收入的角度来看,这样的做法是赔本赚吆喝,对财政收入的增长作用不大,但地方的热情却很高,其原因是GDP效应十分显著。那么,真问题在哪里?依据现在条件的变化,尤其是按照科学发展的要求衡量,现行分税制财政体制的问题主要表现在以下几个方面:一是“上面点菜、下面买单”的问题。也就是上面出政策,要求地方拿钱去落实。在“中央决策,地方执行”的事权划分方式下,“上面点菜”不可能避免,重大决策还是中央出。问题是上面政出多门,各个部门纷纷“点菜”,“点菜”太多、太频繁,而且档次也高,这造成地方买不起单。老百姓看来,上面政策好,下面不落实,实际情况是钱不够。解决这个问题,要理顺横向的政府间财政关系,各部门出政策要统筹协调,尤其是在财力的支撑能力上要算账,要有一个协调机制。各部门各自强调各自的重要性,文件的力度很大,但若财力跟不上,都会落空。财力与事权的匹配,首先要有一个顶层设计,充分考虑到从上到下的财政能力。这要形成一个制度,上述问题才能从根本上得到解决。二是地方(或省以下)的财政体制问题。分税制改革定位在“中央”与“地方”两者之间,而不是针对各个层级政府之间的财政关系。从大国治理来看,“地方”具有法律上的实体意义,相对于中央政府而言,“地方”其实就是浓缩的一级政府。事实上,我国的国家治理长期来遵循的是两级政府———中央政府、地方政府———的治理框架,即下管一级,而不是直接针对五级政府。其实任何国家的财政分权都是中央政府与省(州)之间,而不会具体到省以下。省以下实行什么体制,应当交给省一级政府去考虑,中央政府不应过多干预。我国地区差距大,要求各个省级政府对下层层分税是不现实的。特别是考虑到实施主体功能区规划,有的地方生态脆弱,或者是水源保护地,要限制开发、禁止开发,分税给它,等于让它去喝西北风。因此,省以下体制应因地制宜,不可借规范化的名义搞一刀切。但问题恰恰就出在这里,社会上一些观点起了误导的作用,认为省以下也要层层实行分税制,要“财权与事权相匹配”,直到乡镇一级。这产生了严重后果。县乡财政困难以及生态环境的恶化,就与此有紧密联系。给县乡分税,以为把税分好了,就建立了规范的体制,一切万事大吉了。可实际的结果是,要么难以发展,分给它的税只能是画饼充饥,财政陷入困境;要么强制开发,财力是增加了,但生态环境也破坏了。尽管如此,社会上仍有不少人在倡导这种观点,要加快省以下分税制的步伐。在税种不够分的情况下,又提出了所谓“省直管县”的思路,这将会给区域经济的发展、城镇化的推进以及公共服务的规模化提供带来重大风险。省以下财政体制的解决之道,不在于缩减政府层级,而在于实行辖区财政责任制。首先要明确省一级政府的辖区财政责任,不但要管好本级财政,还要考虑省域范围内省市县乡之间的纵向财政平衡和各个地市之间的横向财政平衡。其次,明确地市一级政府的辖区财政责任,与此类推。只要各个层级的政府不只是仅仅关注和重视本级财政,同时也重视辖区范围内各级财政,像俄罗斯的“套娃”一样,大的总是套着小的,上一级管着下一级