我国农村居民最低生活保障制度的回顾与展望

我国农村居民最低生活保障制度的回顾与展望

自1994年试点农村最低生活保障制度以来，已经在2002年实施了九个三年的实施过程。民政部曾积极推动建立全国农村低保制度,但遇到了比较严重的困难。推行农村低保制度的政策严重受阻,既有重要的社会难题,也有高昂的成本困境。一、“积极稳健地建立农村最低生活保障制度”的政策在推行过程中出现了一些2002年前,农村低保制度是一个在国家民政部政策指导下“积极稳妥”地推行的过程。为了在全国推行建立以农村低保制度为基础的新型农村社会保障体系,民政部做出了很大的努力。民政部1994年第十次全国民政工作会议、1996年1月全国民政厅局长会议、同年9月山西太原经验交流会议、1997年5月江苏无锡东片会议、同年8月黑龙江牡丹江北片会议、接着在青海西宁召开西片会议,会议的重点都是推动建立农村低保制度。1996年,民政部正式印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》。该《意见》要求:“积极稳妥地建立农村最低生活保障制度。……各地要积极试点,稳步推进。凡开展农村社会保障体系建设的地方,都应该把建立最低生活保障制度作为重点,即使标准低一点,也要把这项制度建立起来。”农村低保制度最早的试点是1994年山西省民政厅在阳泉市开展的农村社会保障制度的试点。1996年,全国试点范围扩展到256个县市。1997年底,全国有997个县市初步建立了农村居民最低生活保障制度。1999年7月,全国有1660个县、市、区建立和实施了农村最低生活保障制度,有306万农民得到最低生活保障。2000年,享受低保的农村人口301万人。2001年底,2037个县市区建立了农村最低生活保障制度,占应建县市区的81%,已保对象305万人。尽管建立低保制度的县区市两年中增加了22.7%,享受低保的总人数反而减少了1万人。享受低保人数过少,标准过低,对于“低保”来说是形式主义。2002年,有407.8万农村居民、156.7万户得到了最低生活保障。当前,“农村低保制度主要在沿海和一些省会城市的郊区实施。”推行这一制度的时间之长,努力之大,反复之多,效果之不理想,说明“积极稳妥地建立农村最低生活保障制度”的政策在推行过程中遇到了比较大的困难。原民政部部长多吉才让认为,农村低保工作中出现的问题有:“一是部分地方和同志的认识还不到位”;“二是立法滞后”;“三是由于财力紧张,一些地方的保障资金难以落实,实际覆盖范围小,制度难以落到实处”;“四是相关政策不落实,配套措施跟不上”。(P227-228)实际上,问题并不这样简单。二、以实现城乡二元化为目标,增加农村低保制度的财政困难,改善城乡结构部分学者认为,既然在城市实施了最低生活保障制度,就应该在农村同样实施最低生活保障制度,只有这样,才能体现对城乡贫困人口同等待遇的社会公平,才有利于改变城乡二元社会经济结构。从学理上讲,笔者并无不同意见。如果像有的学者认为的那样,在全国普及农村低保制度,仅仅需要增加200~300亿元财政支出,在全国国民产值11万亿元、税收2万亿元的条件下,实施农村低保制度并非存在财政困难。但是,合理性的并不一定是可行性的;整体的可能性并不能说明各局部就具有操作性。1、低保动态管理效率高低保制度一旦立法实施,就具有法制性、强制性、刚性。总的说来,强度较大。如果覆盖面不宽、资金不配套、标准过低、操作不当,都将与实施低保制度的初衷适得其反。低保制度顾名思义,要求将生活水平低于“贫困线”者全部纳入保障范围,即所谓“应保尽保”。据有的学者估计,在贫困线以下的农村人口在3000万~10000万间。标准略为放松,规模就要增大不少。“贫困线”既含有绝对贫困的意义,同时又具有相对贫困的意义,具有不可逆性,具有“水涨船高”地持续抬高的刚性。一旦实施,规模将持续扩大、标准将持续提高,不要多久,财政就可能难以持续保障。资金配套也很重要。由于中央、省、市、县、乡镇五级财政的预算、拨付、筹集都有这样那样的问题,主要是中央、省、市三级有资金到位的时间差,一部分市财政困难,大部分县、乡镇财政很困难,因此,农村低保制度在全国多数地区很难顺利实施。假设光靠中央政府转移支付,以下各级政府实施低保制度的积极性会很高,低保规模与低保标准将无法控制,以至于1000亿元也满足不了需要。标准过低,则不能保障受助对象达到最低生活水平,名不副实。有其名而无其实,即有法不依,会遭致许多不满。低保要求动态管理,既要保证“应保尽保”,又要做到“不应保均不保”。城市低保中已经出现了生活水平高于低保线而享受低保的现象,出现了之前享受低保但生活水平已经提高于“低保线”以上而不愿意退出低保的问题。在农村,低保的动态管理难度更大。因为低保具有“申诉”、“行政复议”、“行政诉讼”的请求权利的机制,一旦立法实施低保,农村关于低保的行政争议很可能层出不穷,成为一个影响社会稳定的因素。2、低保制度的福利社会地位涉及全国性的制度,一定要充分估计中国国情。中国的国情,一是有13亿人口的大国,二是长期存在巨大的就业压力,三是相当多的农村贫困人口与当地自然条件差、经济发展基础性条件差密切相关,四是农村、农民增加收入近10年主要靠输出劳力到外地打工获得,农业收入已经连续6年处于在原地徘徊状态,五是中国是发展中国家,生产力水平总体还较低,按人均国民收入,仅发达国家的几十分之一。上述国情决定了绝对贫困人口的规模长期将以千万计,相对贫困人口的规模永远将以亿计。我国是处于社会主义初级阶段的发展中国家,我们还不能像发达国家一样走“福利国家”之路。尽管低保制度是一种面对最贫困人口的“最低生活保障”,但这一类似制度在西方发达国家的实践,证明它的惯性将逐渐演化为一种福利性的救助方式。假设长期给予3000万(绝对贫困)~10000万(相对贫困)人口低保救助,那么,这显然这是我国经济、社会发展水平所不能承担的重任。3、部分农村基层党组织政策实施与低保金发放的“悖论”实施普及全国城乡一体化的低保制度的最主要障碍,是部分地方政府财政资金存在较大困难。作为政府完全责任与纯粹政府行为的低保制度的实施与低保金的发放,存在一个“悖论”,即财政越困难的地区,它需要投入的低保金越多。这样,在部分地市级财政状况不佳、大多数县乡两级财政困难的情况下,它们推行低保制度就面临“入不敷出”的障碍。特别是在“人均年收入仅有400元~500元,几乎一半以上的人口都需要救济的地区如何实施这一制度呢”(P236)三、中国农村最低生活保障体系的高成本如果实施普及全国农村的低保制度,其成本是很高昂的,以至于不可持续实施。1、农村贫困人口问题目前我国政府农村社会救助的规模,“截至2002年底,在开展农村居民最低生活保障工作的地区,有407.8万村民、156.7万户家庭得到了最低生活保障,保障对象比上年增长32.9%,其中:困难户303.3万人,五保户51.1万人,其他人员53.4万人。在未开展农村居民最低生活保障工作的地区,按传统救济方式救济困难户1468.1万人、五保户162.2万人、其他救济对象250.5万人。”(《民政部2002年统计快报》)以上共计有2288.6万人。按年人均625元收入的标准,我国农村还有贫困人口3000万人;按年人均865元的标准,我国还有贫困人口9000万人。(高鸿宾.新阶段我国扶贫开发的形势、任务和政策措施.2002年5月在国家扶贫开发工作重点县党政干部培训班上的讲话.)625元是绝对贫困的标准,即低于此线则没有解决温饱问题,865元是相对贫困的标准。以625元为低保线,目前有3000万人需要享受低保,以865元为低保线,目前有9000万人可以享受低保。如果按照世界银行人均每天生活费1美元(购买力平价)的“极度贫困线”标准(P40-41),那么贫困人口的规模则有1~2亿。因此,说农村需要低保的规模将长期保持在3000万~1亿人之间并不夸大。2、年补差额统计就目前已经实行的农村低保的情况来看:“目前,全国年保障标准较高的是广东省,为年人均3000元;年平均补助金额较高的是海南省,为年人均720元;最低的是青海省为年人均108元;全国平均后补助金额为人均312元。”(P68)以人均312元为基数,3000万人需要低保金93.6亿元,9000万人需要280.8亿元。若以年人均720元为基数,3000万人需要低保金216亿元,9000万人需要648亿元,每增加1000万人要增加72亿元。低保的标准将随着时日的推移而提高,年人均标准提高100元,以1亿人计算,财政总支出几乎增加100亿。低保的刚性导致能增高不能减低,且呈持续增高态势。一旦立法实施全国普及的农村低保制度,将不可持续实施,成为一个制度陷阱。3、地方低保资金行政化低保这种社会救助方式,其所有的资金都来自政府财政的投入,因此资金是低保的源动力。回顾城市低保的建设过程,资金问题始终作为一个重要因素制约着城市低保推行的速度与规模的大小。中央政府在低保资金上的投入,1999年为4个亿,2001年为23个亿,2002年为46个亿,表现出的几何级数的增长。城市低保的规模,1999年仅220.35万人,2001年6月底为458万人,年底增加到1170万人,2002年7月10日达到1930.8万人。显而易见,资金控制着低保的规模。已经实施的全国城市低保,至今还没有完全解决好资金问题。“把近2000万人应保对象全部纳入保障范围,按照各省(区、市)的低保平均补差标准测算,全年共需资金160亿元,而已列入预算的2002年中央财政是46亿元,全国各级地方财政共是59.2亿元,两者相加共105.2亿元,资金缺口相当大,还需55亿元。”(P62)目前城市低保资金的运行存在相当严重的问题:一是资金缺口问题,二是部分市、区(县)两级财政预算安排难以到位,三是省(自治区)内地区之间资金分担比例不切实际,四是中央、省、地市资金到位存在时间差,导致出现年初低保对象大幅度减少,年底增加很多这样一种人为地控制低保规模的现象。农村低保制度如果普遍实施,除类似于城市低保的困难之外,最主要的障碍是县、乡镇提供低保资金方面的困难:低保资金以前是由市、县、乡、村分别承担,这就决定了不可能全面实施。如果由中央、省(自治区、直辖市)、市(地、自治州)、县(市、区)、乡镇五级财政分别地共同负担,那么,问题是,越是财政困难的县、乡镇,它需要支付的低保资金就越多。目前,县、乡镇财政困难的比例很高。据统计,全国乡镇净债务额,“乡本级1770亿元,乡平均400万;村级1483亿元,平均20万。(P17)在全国2496个县中,需要财政补贴的县有1046个,其中包括赤字县793个,国家级贫困县577个。(P47)低保对象大部分存在于财政补贴县中,而赤字县、国家级贫困县则比例更大,在这种县区推行农村低保,资金成为明显的障碍。4、农村低保制度的运行成本问题低保制度应该依照一整套法定持程序运行,包括申请、调查、审查、审批、发放,此外还有公示,还可能有申诉、行政复议、行政诉讼,有资金的逐级拨付直至兑现到低保对象手中,有周而复始的动态管理,以及上级部门对下级部门的监督。运行这一整套程序,需要的条件主要有:一是民政部门要设立专职机构,配置专职人员,由于贫困地区贫困人口相对较多,这一机构与人员的成本也相应要增加。二是计算机管理与信息网络的建立健全是保证这一制度健康运行的基础性建设,从中央到每一乡镇普遍建立管理网络,以及人员配备、计算机的维护与更新,等等,都是必要支付的成本。三是动态管理,农村难度较大,工作量也较多。程序条件,越是贫困的地区,其成本越是高昂,以至一部分乡镇、县难以为继。笔者认为:扶贫工作是一项综合性工作、是一项系统工程。国家过去、当前和今后,针对农村贫困与农村贫困人口问题已经、正在和将要采取各种社会政策。中西部开发,就是这方面的一个大政策。继续开展扶贫开发工作,也是一个重要的政策。目前正在探索取消农业特产税、取消农业税的政策,这也是发展农业、支持农村、造福农民的大举措。财政体制方面,如中央与省对义务教育的财政转移支付力度问题也在研究过程之中。部分县、乡镇、村财政或经