环境事件中的权责一致性原则

环境事件中的权责一致性原则

一、基层环保行政负责人随着2009年2月江苏省盐城水污染事件的爆发，环境事件再次成为人们关注的焦点。在中国经济稳步快速发展的同时,伴随的却是一起起环境污染事件。从2002年的四川省沱江水污染直到2009年的盐城水污染事件,几乎年年都有大的污染事故见诸报端。据有关资料分析,在发生的环境事件中,对责任人的处理具有以下特点:第一,在各种处理结果中,地方环保行政主管人员多需承担行政处分、撤职等行政责任,更有甚者被追究刑事法律责任,而地方政府人员的法律责任则是以党内处分、行政记过处分为主,处分程度不及环保机构。第二,在历次环境事件中,受到处分的环境行政主管人员居多数,地方政府人员寥寥数人。第三,环保工作人员承担法律责任的原因多是“不作为”,主要包括两种类型,即在日常环境监管中的失职责任和在突发事件处理过程中的失职责任。由此,我们不难看到,国家近些年凡是出现突发的环境事件,当地环保机关必然有责任人接受法律的制裁,许多被追究责任的基层环保工作人员经常抱怨自己是“代人受过”。那么,在突发环境事件中,环保机关承担的责任要远大于当地政府,这到底是“罚当其过”还是“代人受过”呢?二、环境监测法律责任的承担在沱江水污染和松花江水污染中,追究的都是环保部门工作人员在应急处理中的不作为责任。在沱江水污染事故中,3名环保部门的工作人员是由于调查和处理问题不及时才站在被告席上的。在松花江水污染中,国家环保总局在对信息的获取和处理也存在不及时的情况。根据2000年颁布的《水污染防治法实施细则》第19条的相关规定,环保部门收到水污染事故的报告后,应当立即向本级人民政府和上一级人民政府环境保护部门报告。而当地环保部门是在接到水污染报告的第二天才上报政府的,此行为违反了水污染防治法的有关规定。而且《刑法》第408条规定,负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任,导致发生重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的,处3年以下有期徒刑或者拘役。在上述两起由安全生产引发的次生环境事故中,环境保护部门的工作人员确实存在不作为的懈怠行为,依法应该承担“环境监管失职罪”,被判处有期徒刑属于“罚当其过”。在太湖水污染和阳宗海水污染事件中,环保局则有“代人受过”之嫌。众所周知,太湖蓝藻事件的爆发并非偶然,太湖流域是江苏省的工业发达地区,污染物排放总量远远超过了环境承载能力,太湖富营养化严重,此次蓝藻爆发不过是污染积聚的集中反应。阳宗海水污染事件是由于肇事企业违反环境保护法有关规定,违法超标排放所致。《环境保护法》第7条规定,各地区环保行政主管部门对该地区环境实行统一监督管理;第45条规定,环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。根据以上两条,环保部门对企业负有监管责任,一旦发生污染事故,环保部门即应该承担监管不力的法律责任。如此看来,在渐进的环境污染事故中,环保局承担法律责任也是有法律依据的。那有法律依据地“罚当其过”的法律责任追究过程为什么会被认为是“代人受过”呢?其根本原因就在于在环境事件中行政主体的权责不一致。三、在环境事件中，权利和责任的变化(一)职权一致原则作为行政法基本原则,其三要件即为权力公权对于责任的语义分析,张文显经过考证后认为,“责任”一词在现代汉语中有三种基本语义:第一,责任是份内应做的事;第二,责任是特定的人对特定的事项的发生、发展、变化及其成果负有积极的助长义务;第三,责任是因为没有做好份内之事或没有履行助长义务而应承担的不利后果或强制性义务(P.118)。我们在此所说的法律责任是指由于侵犯法定权利或违反法定义务而引起的、由专门国家机关认定并归结于法律关系的有责主体的、带有直接强制性的义务,亦即由于违反第一性法定义务而招致的第二性义务(第4章)。权责一致原则是行政法的基本原则之一,是“让掌握和行使公共权力而产生消极性后果的人承担否定性或对其不利的法律后果,遭受制裁或惩处的规则”。责权一致的要求是:第一,行政机关行使法律赋予的权力必须承担相应的责任,渎职行为必须受到追究;第二,行政机关行使法律赋予的权力必须受到相应的法律监督,不允许没有任何监督的专断权力的存在;第三,行政机关违法失职行为造成了相对人的损害,要对受害者予以补偿。有权必有责、有权必受监督,侵权须予赔偿,这是权责一致原则的三要件。权责一致的法理基础在于权力和责任的对等性。在权力和责任的范畴中,责任是本位,权力从本质上说是源于权利的,在人民主权的理论和制度下,权力来源于人民的授权,“当每个人和其他人同意建立一个由政府统辖的国家的时候,他使自己对这个社会的每一个成员负有服从大多数的决定和取决于大多数的义务”(P.60)。与权利对应着义务相同,权力对应的是责任,这种责任是人民授权时所施加的“义务”,因此权力与责任,如同权利与义务一样不能孤立存在,没有无责任的权力,也没有无权力的责任;权力依靠责任加以限制,责任借助权力体现正当。在数量关系上,它们总是等值或等额的(P.36)。权责一致既然是行政法的基本原则,就应该适用于所有的行政行为,尤其是对行政紧急权的行使,更应该遵循这一原则。行政紧急权在环境事件的处理过程中同样存在着权责。(二)政府应对危机的职权与权限突发事件危害较大,尤其是在“非典”爆发时,一系列问题集中凸显。2007年制定的《突发事件应对法》是我国公共应急法制建设的一个重要里程碑。该法对于有效预防和减少突发事件的发生、控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害,保护人民生命财产安全,维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序都具有重大而深远的意义。这部法律共70条,涉及行政应急权力的条款超过25条,包括应急性救助措施、限制性、禁止性、保障性措施。整部法律把应急管理流程分为四个阶段,各个阶段行政主体的职权和权限各不相同(1)。根据危机管理学理论,公共危机管理是一个完整的过程,可分为危机前、危机、危机后三大阶段。危机前阶段包括危机征兆、信号侦测、预防等过程;危机阶段包括危机发生和引发事件以至于危机正在得以解决的全部时段,损害控制、危机发作和恢复、持续期等可以归入此阶段;危机后阶段则涵盖了学习期和痊愈期。这样的阶段划分方法得到了危机管理学家伯奇、古斯等学者的赞同(P.45)。本文以这一划分为基本,以2008年阳宗海事件为例,依照《突发事件应对法》发现,各行政主体存在以下职权变化趋势:在阳宗海污染事故发生之前,当地环保局负有直接监管责任;地方政府负有领导责任。在事件发生过程中,地方政府组织指挥领导应急处理工作;环保局配合执行应急决策。事件得到处理后,在当地政府领导下,继续实施善后工作;环保局跟踪监测,采取措施恢复环境。根据不同行政主体的职权变化趋势可以归纳为:环保局由宏观到微观,即常态下的宏观监管责任到非常态下的具体处置职责到事后恢复的持续监测职能;政府由虚到实,即常态下的统一领导部门到非常态下的现场指挥协调机构到事后恢复的主导机构。(三)事中处理阶段以江苏省盐城水污染为例,被追究责任的共4人,环保局的责任人员占了3/4。这说明,一旦发生环境事故,责任就会落到环保局身上,无论环保局在事故处理中有多大职权。无论是在事前的预防阶段,还是在事中处理阶段,环保部门都不是决策机构,只是负责具体措施的执行机构。按照政治学理论,负有决策责任的机关对于决策失误就应承担大于因执行事物而应承担的责任。在目前状态下,追究法律责任时并未区分是事前的监管责任还是事中的处置责任,多由环保部门来承担行政法律责任和刑事法律责任,势必会造成工作积极性的降低,不利于应急工作的进行。这种“决策人决策,执行人受罚”的现象会加剧权责不一致的现象,造成指挥人员不审慎、勤勉的执行职责。领导的即时反应和即时决策对于应急工作的成败是非常重要的因素,如果这种决策机制未建立,必定会导致领导反应的迟缓,或决策的不科学性。四、“代代相传”现象的原因(一)地方政府法律责任的承担按照前述的责任来源,在事前预防过程中,环保部门是环境保护的具体监管部门,负有保护环境的直接责任;政府是宏观监管部门,不负有直接责任。在事中处置阶段,环保部门是具体实施部门,政府是决策部门,政府责任要大于环保部门责任。这主要体现为以下方面。第一,责任来源为事中阶段。在事中处置阶段,地方政府享有决策权,若事故是由于决策失误或决策不及时而处置不当,政府将承担更大责任。同时,环保部门是应急管理的执行机构,若未依法及时执行政府决策,或是存在不作为现象,则应该依法追究环保部门的法律责任。第二,责任来源为事前阶段,由于环保部门承担直接监管责任,若出现环境违法行为,最终导致环境事件发生,此时环保部门应该承担主要责任。即使如此,该法律规定本身是否体现了权责一致原则,值得商榷。权责一致原则的实质内容之一就是高职级要比低职级承担更多的责任,甚至对低职级权力行使中出现的问题要承担间接责任。追究行政主体的责任,其先决条件是负有等量等值的职权,而实践中由于政府惟GDP的发展观,加之环保部门的人事和财务都要依靠地方政府的现状,制约了环保部门监管的力度。即使他们想保护该地环境,行使直接监管的职权,限于制度障碍也无力挥动环保利剑。(二)临时指挥机构的职权较弱,且缺失了行政问责制应急管理机构是应急管理中至关重要的一环,应急管理体制是否顺畅,在一定程度上决定了应急工作的成败。根据国家突发环境事故应急预案,以及对各地应急预案的研究,我们发现,在重大环境事件中,涉及的主要是地方环保部门和应急处置指挥部。指挥部处于领导地位,统一指挥调度处置工作;而环保部门则是具体执行机构,接受指挥部领导,实施各项具体任务。这两者分工不同,职能也不一样,但指挥部门的职权明显大于具体执行部门。在事故处理后,为什么职责较小的具体职能部门往往会承担更重的责任,其中一个重要原因就是我国没有常设的应急处理机构。考察我国近年来遇到的突发环境事件和突发公共事件,处理过程基本都是紧急宣布成立一个临时性的指挥部。在中央国家机关层面,该指挥部一般由国务院和军队等有关部门组成,国务院主管领导担任总指挥;在地方国家机关层面,则由省、市、自治区政府的主要领导担任总指挥。指挥部根据国家法律、法规或政策的授权,统一领导、监督和处置突发公共事件。突发事件处置完毕后,指挥部撤销解散,相关人员各自回归原单位。这种临时性的指挥部自然有其自身的优点:一是比较灵活,较少受制于行政组织法以及编制政策的刚性约束;二是运行成本比较低,指挥部的成立只是为了应对突发公共事件,当突发公共事件处理完毕,其使命也就结束了,不必支付平时的维持费用。但从应急管理的规范化和科学性角度看,临时性的应急主体也暴露出不足,其中最主要的就是法律责任的承担主体缺位,无法严格实现行政问责制。临时指挥部解散后,责任主体随之解散,故决策者也无法承担相应的法律责任。由此可见,成立临时性的应急主体虽然在短期内的确能够收到立竿见影的效果,但对法治冲击的负面影响也是长久的。(三)应急部门之间的权责不清。在发生据统计,目前涉及环境应急的法律、法规主要集中于各种应急预案,现行法律、法规对法律责任规定的不够,且用语模糊,多是原则性地规定应该承担的法律责任,可是应该承担何种法律责任、多大的责任却不详细。而且我国的应急性行政机关多是分散型和专业型的应急机关,他们各自为政、部门利益保护倾向严重。突发事件一旦发生,必然会需要几个部门联合行动,此时各部门之间的协调配合就显得尤其重要,各部门应该怎样依法实施救援行动,负有何种权责都不甚清楚。由于突发事件的复杂性,我国现有不同部门之间的应急职权和职责往往存在交叉、重叠现象,即不同应急部门之间的权力并非泾渭分明,而是呈现“界面关系”的模糊状态。由于不同部门考核的目标不同,且应急资源有限,理论上虽然“谁都有责任,谁都有权力负责”,但事实上“谁都没有能力和愿望”来负责(P.105)。(四)决策失败时责任追究机制的缺失所谓政府决策失误的法律责任追究,是指政府在制定和实施公共政策的过程中,由于决策错误导致社会经济、政治发展的不良后果,侵犯了公共利益和公民的基本权利,决策者必须承担由此引起的法律责任,并依照宪法和相关法律、法规给以应得的处理和制裁的制度。由于决策者在决策的过程中会遇到各种各样的障碍和制约性因素,诸如现有决策体制的缺陷、信息的不完全、政策议程的偏差、决策者的“近视效应”和先例等,使得政府难以制定出合理的公共政策,导致决策失败。而在应急管理中,由于地方政府和各职能机构存在的指挥领导关系,权力和责任分离、不对称,环境事件的决策者拥有权力、享有利益,但对行使决策权带来的不良后果并不承担责任,各种因决策失误而造成的严重后果,都会在“交一次学费”的借口下逃脱。目前,我国存在的责任追究还仅仅是泛泛的、原则性的,真正具体可操作性的责任追究机制还没有建立。如果仅是书面规定了应该追究法律责任,可事实上责任追究并未落至实处,无疑降低了法律的威信。且不说全国每天要发生多少起环境事故,仅以众所周知的环境事件为例,对责任人的追究也存在诸多问题。五、“违反规则”的实现方法(一)环境监管的权责分工对任何责任的追究都以其原因行为为基础,有其法律依据。在实践操作中,往往不区分环境事件的性质,只要造成环境污染,就对环保部门问责。所以说,区分环境事件的责任来源很重要。首先,如果是因为环境监管不力而造成严重的环境灾害,追究环保行政管理人员责任无可厚非;例如太湖蓝藻事件,由于环太湖地区多年来的污染积累导致太湖的环境容量饱和,致使蓝藻突然爆发。阳宗海事件也是由于澄江锦业集团违法排放,造成了阳宗海砷含量超标。在这些事件中,环保局是日常环境监管机构,由于企业长期不达标排放导致环境事件的发生,按照法条规定应该追究主管部门的法律责任。但尽管如此,也要考虑法律追究的可能性问题,限于环保部门是政府的职能机构的特殊地位和身份,它是否具有执法可能性,例如,阳宗海事件中的地方环保局是否有能力停止一个纳税大户的违法排污行为?环保部门在日常的环境监管中,职权和责任明显存在不一致的情形。其次,如是因为其他灾害而引起的次生环境事件,环保机构只是承担配合处理的责任,此时应根据事情处理过程中的权责分工,追究相关机构的责任。尤其是在一些安全生产事故引起的次生环境灾害中,由于突发事故的原因行为并未引起环境事件发生,所以在事故处理过程中应该根据环保机构承担的配合职权来追究相关责任。因此,在应急管理中,明确责任来源,明确责任产生的原因行为以及时间空间范围,是实现权责一致的必然要求。(二)完善应急管理体系我国没有专门的应急管理机构一直是无法追究责任的重要原因。现有的政府危机管理体系,主要依赖于各级政府的现有行政机构,对于一些专门事件则成立非常设性或临时性机构来应对,问题解决后自动解散。这种体制在节约人力、物力资源的同时,也带来了很多不利的后果,最明显的就是在应急管理中产生的法律责任无法得到有效追究。只有建立常设的应急管理机构,才可以明确责任人,才可能追究责任人的法律责任。发达国家由于危机管理方面起步比较早,积累了丰富的经验。在美国,联邦应急管理署和海关总署、交通安全局、联邦紧急管理局等22个联邦机构合并组成了国土安全部(DHS),作为美国危机管理的专门机构,也是美国政府中最大的部门,这使得美国的应急资源进一步集中。欧洲一些国家均设有国家紧急救援的职能部门,统一管理国家紧急救援工作。除了健全的救援法律、法规体系外,欧洲各国均建立了国家级紧急救援指挥中心(P.154)。从应急管理比较成功的国家以及我国在应急管理中存在的问题可以看出,建立常设的应急管理机构是实现权责一致的制度基础。(三)火压式的管理模式在应急事件处置过程中,环保部门的功能主要表现为配合实施具体的应急措施,对之前具体的事故级别预判机制、应急物质保障则规定不足。由于日常环保的监管力度不够,造成渐进性环境污染事件是环境应急管理的重要内容。要想从源头上控制突发事件的发生,避免这种“救火”式的应急管理模式,则需强化“事前”的应急管理预防机制,即加大环境保护部门的日常工作力度,适当扩大环保行政部门的权限,包括强制执法权等一系列职权。《环境保护法》第39条规定,罚款由环境保护行政主管部门决定;责令停业、关闭,由作出限期治理决定的人民政府决定;责令国务院各部门直接管辖的企业事业单位停业、关闭,须报国务院批准。一直以来,环保部门都没有关闭违法企业的权力,只有权决定对企业罚款,而对于很多企业来说,违法成本远远小于守法成本。由于环保部门没有关闭企业的硬性权力,给环保工作的推广带来很大的困难。2008年颁布实施的《水污染防治法》,虽然加大了对企业的惩罚力度,但关停违法企业的权力仍然由地方政府所有。故应以立法的方式扩大环保部门的职权范围,赋予环保部门更大的强制执法权力,强化环保部门职权是实现环