农民负担与乡土财政困难中国农民减负、县乡财政解困的财税对策

农民负担与乡土财政困难中国农民减负、县乡财政解困的财税对策

一、解决“三农”问题的基本原则目前，中国经济快速发展，发展相对健康，是全面建设小康社会的有益组成部分。但经济中也存在一些令人担忧的方面,其中最突出的是“三农”问题:农业产业化、现代化进展缓慢,农村经济发展滞缓;农村与城镇之间依然人为割裂,劳动力流动受到体制性和政策性歧视,农民收入增长很慢,城乡间的差距进一步扩大;国家财政收入快速增长与农村公共品供给严重不足并存,农民负担沉重与县乡财政困难并存,等等。如果我们不能妥善地解决“三农”问题,党的十六大提出的在我国全面建设小康社会的宏伟目标就难以实现。“三农”问题的解决涉及到体制创新与变革,涉及到生产、交换、分配和消费各个环节政策的调整。对于我国这样的农业人口大国而言,这类改革将是一项宏伟而复杂的系统工程,它的完成远非朝夕之功,不可能“毕其功于一役”,而应是渐进式的,要区分轻重缓急,有序展开。在我们看来,当前最为迫切的任务是要解决好农民负担过重与县乡财政困难这一主要矛盾,既为农民也为基层干部增加利益,以便为进一步全面解决好“三农”问题获得更广泛的支持。关于农民减负问题,当前各方面最关心的莫过于农村的费税改革。但是,单纯谈农民减负问题,不重视解决县乡财政困难,农民负担无法从根本上解决;而单纯为县乡财政解困,又容易忽视农民负担能力问题,这样制定出来的政策均非长久之计。农民减负与县乡财政解困,是一个问题的两面,必须将二者结合起来统一考虑,才有助于我们对问题的整体把握并从制度的深层次解决问题,才有可能使新时期的费税改正打破“黄宗羲定律”。这一主要矛盾解决好了,解决“三农”问题才有一个可靠的基础。我们在这里试图将农民减负与县乡财政解困,纳入同一个分析框架,把解决这一对矛盾问题作为解决“三农”问题的突破口,通过透析我国农民负担和县乡财政现状,综合分析这对矛盾现象共存的原因,进而为解决问题提出我们的对策思路。二、农业承担和市政企业的财政状况：真相和原因(一)农民或农民退而来的税农民负担是指农户家庭承担的所有税费总额与其收入的对比关系。在我国,农民承担的税费总额目前包括:(1)农民缴纳的各种农业税,包括农牧业税、农业特产税、契税、屠宰税和耕地占用税等。(2)各种农业税附加和地方性收费,如乡统筹、村提留及其他收费等。(3)来自农民但在统计上并不反映的“暗税”,主要是新旧“剪刀差”。以下我们逐一对其做一点简单分析。1.关于农民的农业税有些人用农业税折实量与农业实际产量之比来衡量农民的农业税负担,认为并不重。确实,总体上看这一比例呈明显的下降趋势,见图1。2.农民负担情况通过农业部1986-1999年对10个省120个村庄6000多个农户跟踪调查的数据,可以分析农村除税外的各种收费负担情况,见表1。表中FEE=(乡统筹+村提留+其他)÷农户家庭纯收入;EDUFEE=(农户教育支出费+学校收取的其他费用)÷家庭纯收入;TFEE=FEE+EDUFEE+正税负担率。从表1我们可以得出两点结论:（1)近年来农民负担总体呈上升趋势,其中收费负担的增长主要表现在教育费用支出的增加,例如广东由4.100%上升为6.02%,四川从4.44%增加为8.66%,湖南从6.39%增加为12.93%。(2)税费负担呈明显的地区累退性,即经济发展水平越低的省份税费负担越重。20世纪90年代以来,广东和浙江的TFEE约为7%9%,而山西、安徽、河南等省的TFEE为11%-15%,湖南、四川和吉林的TFEE则高达15%-20%。3.旧剪刀差机制的弱化大家知道,中国的工业化没有走西方发达国家靠殖民扩张、对外掠夺那样的路,一是没有那样的环境和条件,二是国家性质也不允许,而是依靠内部积累。我国从20世纪50年代开始,为实现国家工业化,主要是利用工农业产品价格“剪刀差”从农民那里搞原始积累。据估计,从1954-1978年,国家通过这种剪刀差向农民拿了“暗税”约6000亿元,平均每年200多亿元,而名义上的农业税平均不过每年100亿元(杜鹰,1995)。可见那时农民的隐性负担就远远大于显性负担。随着旧工业化的基本完成和改革以来大幅度提高农副产品价格,旧剪刀差机制迅速趋于弱化。但改革开放以来却出现了侵害农民利益的两种新“剪刀差”:(1)城市职工与农民工之间的工资收入“剪刀差”:与城里人比较起来,在歧视性户籍制度、就业制度下,农民工干最脏的工作、住最破最拥挤的房子、拿最少最无保障的工资,基本无福利,得到的公共服务也远较市民少。(2)低价征用农民耕地高价批给外商或非农业主,这是迄今为止后果最为严重的“剪刀差”。耕地是农民所能够拥有的惟一的也是最稀缺的资源,改革开放以来耕地被占用大多违背农民意愿且未得到相应补偿,中央电视台《焦点访谈》揭露了不少这类问题,最近一个典型载于2003年9月15日《中国电视报》:四川省郫县政府为建一个什么烹饪学校,伙同郫筒镇政府,未经国家批准,强行占用望丛等四个村的1100亩土地(其中640亩是国家重点保护的基本粮田),拆毁了宅基地上农民的房屋,使196户农民失去了赖以生存的耕地和住房,在强迫农民接受的所谓协议上规定每亩每人仅补偿2万元,且农民只能拿到1万元,剩下的镇政府承诺日后修建铺面作为补偿。此事曝光后,建校之事被四川省有关部门暂停,县镇长官的利益丝毫未损,而196户农民的安置和生计却陷于渺茫之中。据国土资源部估计,改革开放以来通过这一途径剥夺农民超过2万亿元!别的不讲,如果这2万亿给了农民,农民的处境还会如此尴尬吗?“三农”问题也不至于让新一届中央领导人如此寝食难安吧?(二)乡镇之间财政困难县乡财政状况与农民负担的关系存在着“中国之谜”:抽象分析,在既定的经济发展水平上,资源在私人部门与政府部门之间的分配,似乎应当是此消彼长的关系,与农民负担沉重相对应,县乡财政应当相对充裕;反之,县乡财政困难的地区则农民负担应该较轻。然而我国目前的现实却是:由于区域经济发展的不平衡性、农村产业结构落后、财政体制缺陷、农业税费缺乏弹性和农业税制度安排上的累退性等原因,事实上呈现出农民负担沉重与地方县乡财政困难并存,甚至是互相推动,恶性循环。县乡财政越困难的地方,农民负担反而更沉重。特别是在中、西部的农业大省中的众多县乡,经济结构单一,农业经济增长乏力,县乡财政税源少,增长慢;而支出则呈刚性扩张,支出与收入之间存在巨大缺口。目前不仅农民负担难以减轻,而且县乡财政举步维艰,主要表现为:1.欠的支出占财政的主导地位,欠充自20世纪80年代以来,县乡干部几倍、几十倍地增加,如50年代的乡公所一般只有几个干部,后来的人民公社干部也不过一二十人,而现在的乡镇,人员却成十倍增长,乡镇的干部少则一百七八十人,多的竟高达三百来人。由于政府规模脱离生产力发展水平迅速膨胀,县乡财政大多无力投资于发展经济,近半数县、大多数乡镇连“吃饭”都保证不了。2000年,在全国2074个县级财政中,有950个县属于财政补助县,占46%。1999年,在全国45000个乡级财政中,需要上级补助的乡镇占52%。1999年和2000年,全国欠发工资县分别达到779个和797个,出现欠发工资的县涉及全国23个省、自治区、直辖市。从典型情况看,1999年欠发工资县数较多的三个省,欠发工资县占本省总县数的比例分别达到67%、96%和78%。乡镇因财政难以保障正常运转的情况比县级更严重,这从安徽费税改革中抽样调查10个乡镇的数据便可管中窥豹(表2)。这些乡镇工资支出占财政总支出约60%,且都存在较大的债务,加上拖欠工资,平均债务达410.6万元之多。这仅仅是我国广大农村的一个缩影,问题的严重性可想而知。2.加大对村级组织的财政制度性经费投入我国1994年实施的分税制改革,虽然取得了巨大成功,但也存在问题。其中之一就是在财权与事权的界定与划分上尚欠科学,在收入上有集中偏多的趋势,县乡政府财权很有限。而与此相对应的是,我国县乡一级政府却承担着大量公共品的供给责任,规范的政府间转移支付制度又没有建立。这种事权与财权的不协调和非对称性,是造成我国县乡财政困难的一个重要原因。正是由于基层财政所拥有的财权不能满足其事权的需要,才迫使基层特别是乡镇向农民分摊部分公共产品成本。按照我国宪法的规定,乡级政权的职能是“领导本乡的经济、文化和各项社会建设,做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作”。但乡级政权履行这些职能时所发生的费用不能由乡级财政全部承担,现行政策允许本乡范围的办学、计划生育、优抚、民兵训练和交通等公共事业所需费用可在全乡向农民统筹,即“五统筹”。至于村级组织究竟应该提供哪些公共产品,没有明确的政策界定。现行政策规定村级组织可对农民搞“三提留”,即提取公积金(用于农田水利基本建设,购置生产性固定资产,兴办集体企业等)、公益金(用于“五保户”供养、对特别困难户的补助以及其他集体福利事业支出)和管理费(用于干部报酬和管理开支)。从政策规定的用途来看,这三项“提留”属于村级组织提供的公共产品的成本分摊。虽然政策规定村提留乡统筹不得超过上年农民纯收入的5%,但实际运作过程中乡镇往往通过胡乱高估农民收入而加重农民负担。中央对此一抓紧,又使本来就捉襟见肘的基层财政更困难,农村公共品的供给不足也更严重。3.乡镇财力、负债(1)县级财政负债日益加重。县级财政负债到底有多少,目前尚无全面准确的统计数字。现就我国东中西部各举一例,以求知其大概:东部沿海地区某省有一个县,到2000年末,有内债2.5亿元,外债(世行贷款)1664万元,全县负债总额达2.7亿元,是该县当年财政总收入的1.39倍;中部地区某省的一个地级市,所属各县财政债务到2000年累计高达14.4亿元,是这些县当年地方财政收入的2倍多;西部某省的一个农业大县,到2000年底,除拖欠工资2480万元外,还有粮食企业财务挂账、欠世行贷款(县财政负担部分)和农业综合开发贷款等各种欠款总计1.5亿元左右,是该县年财政总收入的1.5倍。(2)乡(镇)村负债也十分普遍。据统计,1999年全国乡镇本级预算收入1051亿元,平均每个乡镇预算收入231万元;同年,全国乡镇政府负债总额达到1086亿元,平均每个乡镇负债238万元。农业部专家根据国务院对1998年底以前乡村两级债务清查结果预测,全国乡镇负债到2000年底已在3000亿元左右。在中部地区某省,农办和财政厅1999年对全省乡镇负债情况的普查资料显示,该省乡镇负债面高达88.2%,乡镇平均负债363万元。也有资料说乡镇债务远较上述情况严重:据对全国81个农民负担监测县的调查,乡均债务额达1098.6万元,平均净负债708.4万元(刘喜堂,2000)。4.农民负担重与县级财政困难的共同成因另一个值得关注的问题是,中央或上级政府一方面对农村实施管制政策,具体体现为强制性粮棉收购制度、城乡割裂的户籍制度、计划生育制度,以及借助于一系列社会经济指标和规定不少“一票否决权”的对地方政府官员政绩考核制度;另一方面中央财政则集中了过多财力,又无规范的政府间转移支付制度。事权与财权的严重不对称性从根本上决定了基层财政困难。由于体制上的缺陷,中央和上级政府很难监控下级政府的行为;对基层官员而言,其目标函数不可避免地演化为保住职位并谋求升迁。所以,基层政要的行为趋于短期化,他们不大考虑基层财政的可持续问题,也不会真正关心农民的减负问题,他们为了短期的所谓“政绩”,一般都好大喜功要搞脱离实际的“形象工程”,在得不到上级财政资金支持时,必然不惜举债或从农民身上“打主意”,而对于负债与赤字则采取诿过于前任和遗留给后继者的习惯做法。基层政府本是“铁打的营盘”,而各届官员却是缺乏科学合理的激励与约束机制的“流水的兵”,其结果必然是农民负担沉重,基层政府债务和财政困难的累积。通过以上分析,我们对当前农民负担重与县乡财政困难状况有了立体性了解。虽然造成农民负担沉重、县乡财政困难各有其特殊原因,但我们不难发现,二者确实存在众多的共同成因,也许我们可以简要地将其概括为:(1)我国二元经济结构,与农业经济自身特点所致。(2)制度方面的缺陷,主要是财政体制上的财权与事权划分不合理,或者说非对称性;基层公共品供给机制不合理;转移支付制度不科学、不完善;对农村与农民的歧视性政策。(3)公共部门的低效率扩张。(4)政府不当管制的扭曲效应。(5)城乡间、农民内部居民收入差距扩大,与现行农业税制度的累退性并存。目前解决农民负担过重与县乡财政困难这对矛盾的实质是:在市场经济体制和公共财政框架下,第一,在总量上,分析构成农民负担的税费,首先分析其用于支出的领域是否合理和必要,如果没有必要,就应坚决取消;如果有必要,则要考虑在减轻负担的同时,用什么方式筹集资金来满足这一块需要,而且这种替代性筹资渠道必须具备相应的自增长机制。第二,在结构上,要区分不同地区间、不同收入层次间农民的负担。真正负担沉重的是贫困地区的农民和脱贫地区的低收入农户。必须克服现存的累退性农村税制安排,减轻农民负担的重点在于解决农民中的低收入家庭的负担问题。三、本文对当前农村减贫和区、市金融困难的改革理论和实践进行了探讨农民减负与县乡财政解困是长期困扰我们的老问题。为了解决这一重大问题,近十年来有不少人做过有益探索,包括试点。对此,我们应当如何评价?(一)农业改良派的立场对于如何真正实现农民减负、县乡财政解困,理论界提出过不少有价值的观点。但相当多的人只是从单一角度展开分析,或者专门分析农民减负,或者集中讨论县乡财政解困,而将农民减负与县乡财政解困结合起来纳入同一分析框架者很少。对于农民减负问题,焦点主要集中在对以农业税为主的农业各税的改革上,争论中逐步形成观点迥异的两方,我们姑且将他们称作“改革派”和“改良派”,前者主张彻底废除现行农业税制度,后者主张在保留和维持农业税的基础上进行调整。改良派之所以为改良派,是因为他们认为征收农业税有其历史必然性和现实必要性,所谓”皇粮国税,自古有之”,他们主张保留农业税而有效启动减免杠杆,调整农业特产税政策,将“三提留五统筹”等收费并入农业税,加强征管以解决各种不规范征收与税收“跑、漏、逃”并存问题。改革派之立论基础在于他们都认为,现行农业税已经落后于我国经济社会的发展,它并非真正的收益税;现行农业税与整个税收体系不统一,农业税的征收带有歧视性,只有废止现行农业税才能真正实现农民减负目标。但“破旧”后如何“立新”,在改革派内部则意见纷纭,主要观点有:(1)废除农业税和牧业税,构建“增值税+所得税+土地使用税”的农业税体系(尹音频,1998);(2)用农业收益税来取代现行的农业税和农林特产税(刘德成,刘锡田,1995;苏明,1996);(3)将现行农业税与使用耕地挂钩,即用资源税来代替现有农业税(于睿勉,1995);(4)将农业税向行为税(土地使用税)和流转税(产品税)转变,并最终过渡到所得税为主的税制体系(唐仁健,1995;段庆林,1998);(5)借鉴西方发达国家经验,取消互相脱节的农业各税,将其分别并入相应的增值税、所得税、消费税和资源税中,建立以增值税、所得税为主体税,消费税、资源税与之配套的双主体税系(张廷新,2002);(6)农业税必须与现行工商税并轨,建立全国统一的税制体系(孙茂万,2003)。(二)“并税除费”改革从1993年开始,我国在安徽、河北、湖北、河南等7个农业省份50多个县市进行农村税费制度改革试点工作,主要是实行“征实”或称”公粮制”,取消粮食的合同定购,实行农业税、费合并统一征实(粮食),征实粮款由乡财政与粮食部门统一结算,实行税费分流,税归财政、费归乡村;从1995年起,湖南武冈等地试行“费改税”,主要是将“三提留五统筹”收费改为“农村公益事业建设税”;从1997年开始,湖北枣阳一些地方试行“土地综合负担大包干”,等等。总体而言,各地进行的这类改革探索是特殊时期的产物,在解决既使农民减负又使县乡财政解困方面,并没有取得实质性进展。2000年中央开始在安徽省进行新一轮的“并税除费”,以遏制各种乱收费、乱摊派为直接目的的费税改革试点,此后,许多省市相继跟进。其基本内容可归纳为三方面:(1)通过取消三提留五统筹、各种杂费和屠宰税等,以及逐步取消农村积累工、义务工,建立以提高税率的农业税及其附加为主体的农业税制,即“费改税”。（2)通过中央和地方政府配套的政府间转移支付,以填补地方财政缺口。（3)对农村中本村内兴办集体生产和公益事业所需要资金,采取“一事一议”,由村民大会民主讨论决定。这一改革除了试图通过基层民主来监督和规范基层财政支出这一点外,从实质上讲就是并税除费。此项改革虽然短期内减轻了农民负担又规范了税费征收,但是,由于它并没有什么制度创新,现在已经显露出明显的缺陷:(1)没有改变农村税制的累退性引起的税负不公,越贫困者税收负担相对越重;（2)农民负担转化为农业负担,农业税主要以第二轮土地承包面积作为计税面积、以1998年前5年平均粮食单产作为计税单产,这种新式“摊丁入亩”加重了农业负担;(3)村级组织收入大幅下降、乡镇财政债务沉重、收支平衡困难的局面难以改变;（4)没有找到能同时实现农民减负与财政增收的合理渠道,农村公共品供给严重不足,尤以教育支出为甚:(5)实质上没有改变对农民在税制上的歧视。(三)到目前为止，改革的提出和试点存在主要问题我们不认同改良派,作为改革派我们也不同于其他改革派,同时对于已进行的所有试点方案中有关税的部分我们也都不赞成。理由是:1.土地私有制缺乏法理依据以土地作为课税对象,无论原农业税,还是用“征实”或征收“土地使用税”、“资源税”来代替现行农业各税的思路都不可取。因为它存在两大问题:(1)对土地征税不能改变当前农民负担重和结构不合理的问题。现行的农业税就是以土地和常年产量为课税基础(费改税后以第二轮核实土地和近五年平均产量为基础),实行土地税或资源税则直接以土地为课税对象,这样的安排将农村税负更加集中到与农业生产直接相关的土地上,在现有非农收入日渐增长的情况下,不利于农村收入的调节,还相对加重了纯农业户的负担。而且以土地为直接课税对象,税收将基本固定,缺乏自我增长机制,无法满足不断增长的基层公共支出要求,势必迫使基层官吏在农民身上打别的主意,“黄宗羲定律”还会起作用。(2)这种税制安排缺乏法理依据。现在不少人认为按耕地面积“交皇粮”天经地义,因此提出向农民征收土地税(或资源税),其实这是封建时代农耕社会治税理财思维定式的传承。然而土地税(资源税)是所有权决定的,交皇粮之所以天经地义,是因为“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”。而中国革命当年并未实现全部土地的国有化,20世纪50年代土地改革形成农村土地的农民私有制,后来经过合作化、人民公社化,变土地私有为集体所有,也不是国有。在人类已进入21世纪和经济全球化的今天,还向农民的土地征收“皇粮”,显然是不合时宜的。2.县的改革方向所谓“黄宗羲定律”,是对黄宗羲在《明夷待访录》中揭示的我国历史上农民负担“积累莫返”现象的理论概括:“何谓积累莫返之害?三代之贡、助、彻,止税田土而已。魏晋有户、调之名,有田者出租赋,有户者出布帛,田之外复有户矣。唐初立租、庸、调之法,有田则有租,有户则有调,有身则有庸。租出谷,庸出绢,调出缯纩布麻,户之外复有丁矣。杨炎变为两税,人无丁中,以贫富为差。虽租庸调之名浑然不见,其实并庸调而入于租也。相沿至宋,未尝减庸调于租内,而复敛丁身钱米。后世安之,谓两税,租也,丁身,庸调也,岂知其为重出之赋乎?使庸调之名不去,何至是耶!故杨炎之利于一时者少,而害于后世者大矣。有明两税,丁口而外有力差,有银差,盖十年而一值。嘉靖末行一条鞭法,通府州县十岁中夏税、秋粮、存留、起运之额,均徭、里甲、土贡、雇募、加银之例,一条总征之。使一年而出者分为十年,及至所值之年一如余年,是银力二差又并入于两税也。未几而里甲之值年者,杂役仍复纷然。其后又安之,谓条鞭,两税也,杂役,值年之差也。岂知其为重出之差乎?使银差、力差之名不去,何至是耶!故条鞭之利于一时者少,而害于后世者大矣。万历间,旧饷五百万,其末年加新饷九百万,崇祯间又增练饷七百三十万,倪元璐为户部,合三饷为一,是新饷练饷又并入于两税也。至今日以为两税固然,岂知其所以亡天下者之在斯乎!使练饷、新饷之名不改,或者顾名而思义,未可知也。此又元璐不学无术之过也。嗟乎!税额之积累至此,民之得有其生者亦无几矣。”在长期的“重本抑末”思想的统治下,我国封建帝国的政府收入主要来源于农业税赋,没有其他重要的替代性收入来源,支出又不断增加,这是历代并税除费改革最终难逃“积累莫返之害”的关键所在。因而历次改革大都可以在短期内使“向来丛弊为之一清”,而中长期效果却无例外地与初衷相反。原因很简单:原来税种繁多时虽有官吏易于上下其手之弊,但这些税种基本上包括了能够“巧立”的一切“名目”,使后来者难以再出新花样。然而改革后合而为一,诸多名目尽失,恰好为后人新立名目创造了条件。因为随着时间的推移,人们似乎“忘记”了今天的“正税”已经包含了以前的杂派,加之封建帝王的奢靡日甚和政府支出膨胀,又无其他可靠的收入来源,只得在现行的农业税负上重加新杂派。应该说这种“并税——加杂派——再并税”之现象,是由封建农业经济提供的财源不足与封建官僚机构支出刚性增长共同作用使然。从现有各种改革或改良方案看,几乎没有跳出短期“并税除费”的框架,由于县乡财政困难依旧,很难长期保持农民减负,相反,即使比较好的2000年费税改革试点方案,农村并税仅两年,农民负担就出现了“反弹”现象,这就很难让人相信按现有改革思路我们不会再次落入“黄宗羲定律”之窠臼。所以,我们不赞成用修补过时的农业税体系来满足日益增长的基层公共支出需要,不主张依旧用落后的农业税套用到将逐步市场化和一体化的现代农村。我们只能另辟蹊径。四、实现农民负担和城市和地区的财政困境的政策建议(一)取消“农民负担””,保证“新农”问题的真实解决实现农民减负与县乡财政解困的真正出路究竟何在?根据公平与效率的辩证统一,财税制度安排既要体现公平又要减轻农民负担、增加农民福利的原则,我们的改革思路是:一要统一城乡税制,二要保障农村有大致公平的公共品供给。相对于农民减负与县乡财政解困而言的公平,我们主张既在公共品的供给方面给农民以“国民待遇”,又使农民成为平等的纳税人——既要减轻农民负担又不使农民成为不履行公民纳税义务的特殊群体。这是现代意义上的真正公平,实现了,农村生产力就能得到保护、解放和发展,农村经济进而整个国家的经济就会有效率。我们对这个问题的认识是不断深化的。我们曾经一般性地提出要免除农民赋税(李茂生,2002),虽然理论上站得住,但存在将复杂问题简单化的不足。在现代社会中,笼统地提不缴税有违公民权利与义务相统一和公平与效率相统一的原则。根据现代税收理论,我们认为应该将税收理解为一种价格,即对享有公共服务的价格支付,必须贯彻税收的公平原则(包括横向公平和纵向公平)。据此,应该将农民税负纳入全国统一的税制框架进行安排,取消并避免一切歧视性税收政策,在此基础上,再进一步考虑对解决“三农”问题的财税支持。此外,对农民减负还有一个极其重要绝不可少的公平问题,就是要公平地解决占用农民耕地的问题,不能再笼统讲“征用”,商业性用地讲征用是错误的,必须坚持农民愿意并由市场定价的原则;属政府提供公共服务需“征用”耕地时,对农民的支付也必须以市场价为基准并考虑其日后的生计。由于本文主要讲财税对策,对如何在土地问题上消除新剪刀差以减轻农民负担,下面将不展开分析。(二)统一城乡所有制，减轻农民负担我们的具体意见是:1.农产品的税收征收增值税需要是未来的一个重要的产品税这是一种既能真正减轻农民负担,又充分体现现代税收理念和特点,从而有利于促进经济发展、增进国民福利的改革。目前征收的农业税是一种过时的税种,它既不是流转税(不是按农产品商品流转额征收),更不是所得税(根本不是根据农民生产经营收入扣除全成本后的所得计征),也不是现代意义上的资源税或地租——因为农民耕种的是自己(集体)的土地而不是国有土地,它只不过是旧时代“皇粮”的遗存。至于农业特产税,倒是可以归入现代产品税,但进入新世纪后,它设立时的积极意义已丧失殆尽而缺陷日益突出,正如主管部门所说(国家税务总局政策法规司,2003):1994年税制改革以来,中国农业特产税不仅没有使农产品享受到增值税改革给一般工业品带来的减少重复征税、优化生产结构的好处,反而倒退到更为原始的、不合理的、重复征税程度更大的、与现代化生产格格不入的农业税。因此,统一城乡税制,对农民征收增值税和所得税以取代农业税和农业特产税就是最佳选择。我们这里建议对农民征收农产品销售增值税,严格说来,只不过是改变原增值税条例中对“农业生产者销售的自产农业产品”免征增值税的规定。用它来取代农业税和农业特产税,由于只对农产品实际销售部分的增值额征税,即计税时扣除了物质成本和农民自用部分,这样一来,既维护了税法的严肃性和统一性,而中西部大部分农民又都不会成为增值税纳税人,这对减轻农民负担,进而解决“三农”问题的作用是显而易见的。2.实现税收征收的税收自由农民的税收负担若只限于增值税,那也会破坏税制的统一性和公平性,因此,对农民也要征收所得税。根据农民或农业生产者的特点,这里可以有三种选择:(1)个人所得税。我们建议对不雇工的小农户,主要是对家庭联产承包责任制的一般农民征收个人所得税,计税时实行与城镇职工同样的扣除额政策。有不少人建议“对普通家庭联产承包户免征个人所得税”,出发点是好的。我们之所以不这么提,是考虑到绝大多数农民劳动力月收入达不到800元,税法上有而实际上又不用交不更好吗?这样既坚持了人人有纳税义务的原则,又没有加重农民负担,当属首善之选。当然,随着整个个人所得税的改革,将来实行家庭年收入扣除标准更好,即便如此,绝大多数农民在相当长的时期内收入仍达不到起征点。如果越来越多的农民所得超过了起征点,要交税了,那绝对是大好事。(2)比照个体工商户所得税缴纳所得税。对农村中一些经营大户包括种养业大户可选择此种所得税。由于个体农户加进来,可以将个体工商户所得税改为个体户所得税。(3)选择实行企业所得税。这主要适用于公司型农户。必须强调,对农民征收所得税,其中的关键是要科学计算农民的“所得”,千万不要沿用目前统计中使用的“农民纯收入”的概念,而应比照个体工商户的应税收入计算农民收入,或比照企业税前利润来计算农民的应税收入(农民的劳动投入应工资化后计入成本)。此外,对于短期内对农民征收的增值税和所得税少于现在向农民征收的税费形成的缺口,可通过转移支付制度来弥补。现在国家有这个财力。3.正确对待城乡居民存款所得利息作为无差别的课税对象我国自1999年11月1日起,对个人储蓄存款征收利息收入个人所得税。此项税收政策出台,当时大抵是基于这样几方面的目的:第一,试图通过减少居民利息收入而刺激其增加消费,消除通货紧缩。第二,认为股市不景气是因为资金不足,试图通过降息(征收20%的利息税对居民来说与降息20%等价)达到所谓分流银行储蓄、刺激股市走牛之目的。第三,为“低保”筹集一部分资金。我们当时就对此持反对意见,限于本文的目的,这里不再对整个利息税政策进行评论。但在此必须强调的是:将城乡居民储蓄存款所得利息作为无差别的课税对象,无论如何都是一种错误。毋庸置疑,农民或农民家庭既是消费者又是生产单位(具有经济学意义上“企业”的性质),在我国现存的金融制度安排下,农民储蓄具有居民储蓄存款和企业存款的双重属性,因而利息税的开征使农民受到了双重歧视或两方面的不公平:第一,农民储蓄包括为下期生产投资(如买种子、农药和化肥,交农机费、生产用水电费等)而准备的资金,性质上等同城镇个体经营者和公司企业的存款(以下简称企业存款),不对企业存款的利息课税,却对生产经营条件最差的生产者农民的同样性质之存款的利息征税,不管主观意图如何,客观上确实是对农民的歧视,不公平地加重了农民的负担。第二,对于城镇居民存款,明确规定住房公积金、医疗保险金、基本养老保险、失业保险金以及个人教育储蓄存款这几项免征利息税,而农村居民储蓄存款中至少也包括了上述五项,却根本不能享受免税待遇,这公平吗?如果我们充分认识到农民生产和消费以及人力资本形成的特殊性,这种政策性歧视就更令人不安了。当前对农村居民征收利息税,毫无积极意义可言,有的只是损害农民利益,因此取消得越早越好。(三)确保农村地区普遍获得的公共材产1.农村义务教育支出责任过低我国的教育虽然发展很快,但投入却相对不足,近十年来其占GDP比重为2.5%-3.0%,而同期世界平均水平为4.8%。教育投入不足以农村的义务教育最为严重,以致普及率低(最近中央领导同志讲要用5年时间使西部农村九年义务教育普及率达到85%),即便农村这么低的义务教育普及率,还是通过加重农民负担和大搞希望工程而勉强达到的。我们已经清楚地看到一些地方官员在这方面加重农民负担中所起的非常恶劣的作用,但同样我们必须认识到其中的制度性缺陷,这就是在义务教育投入方面实行的是以地方政府分散管理为主多渠道筹集的体制。就农村来说,中央政府只承担很低的比例(份额),虽然地方政府是实施义务教育的主体,但经费主要由县乡(镇)两级负担,其中绝大部分又由乡镇承担。据国务院发展研究中心调查,目前全国义务教育投入中,乡镇负担78%左右,县财政负担约9%,省地负担约11%,中央财政只负担2%。也有资料称:1.9亿受义务教育的学生在农村,农村义务教育经费绝大部分(98%)要由县乡两级和农民负担,其中县乡财政负担28%,农民自己负担70%。无论哪个更接近实际,县以上财政特别是中央财政没有为实施义务教育法尽到责任则是毋庸置疑的。财政投入的不足和减轻农民负担的压力,直接影响义务教育法的贯彻实施,失学率居高不下。而且在义务教育方面还有一些非常严重的问题是官方统计不曾反映的,比如在云南和广西边境地区,竟有数以千计的孩子因为家庭困难交不起学费而跨越国境跑到缅甸和越南去享受人家的免费教育,说起来令人汗颜。就是在商品经济发达的东部,竟也有违反义务教育法将相当一部分农村小学卖给私人作为赚钱的手段。比如江苏省涑阳县,据《中国电视报》报道(2003),该县周集乡的官员以教育改革的名义,将14所公办小学中的9所以低价卖给私人,且不说国有资产流失,仅就让这些本来不具备办学资质的人通过降低教师工资、缩减教育投入以实现盈利,就造成了教师素质良莠不齐、授课错误五花八门、生源不断流失的严重后果。从理论上讲,义务教育是纯粹的公共产品,事关国家民族前途命运,根据公共品收益范围原则,农村义务教育支出不应该与基层财政收入直接对应。从我国目前的城乡二元结构分析,实际上农村教育的结果,使绝大多数能进入大中专院校的农村孩子留在了城镇,教育收益正效应为城镇所获取。正是由于这种投资与收益的非对称性,并考虑到农民实际承担能力和我国城乡收入差距,农村义务教育责任应该由更高级次的政府直接承担。也只有这样才能保证义