电子政务规划期的管理

电子政务规划期的管理ERNMENT

周宏仁

博士国家信息化专家咨询委员会副主任上海市信息化专家委员会

主

任上海市互联网经济咨询中心

主

任2003年12月19日，上海2003年12月19日,上海1*第一页，共三十一页。值得关注的几个问题ERNM我M国E电N子T政务建设已经取得了很大的成绩；同时，也存在一些值得关注的问题。2003年12月19日,上海2*第二页，共三十一页。ERNMENT一、知道重要性，不知道如何着手电子政务涉及的面很宽，既有G2G，也有G2B和G2C，究竟应该从何处入手，它们之间的逻辑关系是什么，是许多部门或地方的领导干部感到困惑的一个问题。一把手的重要性不仅表现在对具体的电子政务工程项目的领导上；而且，更重要的，还表现在对于部门或地方电子政务的总体规划和构思上。一把手：对于信息技术的现状和未来有比较准确的理解；对电子政务能够解决本地区、本部门的发展中的什么问题有眼光独到的见识；对电子政务工程取得成功的关键成功因素有比较好的把握。2003年12月19日,上海3*第三页，共三十一页。二、电子政务＝办公自动化和网络？很多地区和部门将电子政务的重点放在办公自动化和政府的内网或外网，或各种专网的建设上。办公自动化不是电子政务的最终目标，甚至也不是一个主要的目标。办公自动化可以提高效率和劳动生产率，但是，投入较大。需要根据地区的经济发展水平、部门业务活动ERNM的实E际N需要T，并在成本和效益之间进行认真的权衡。如果没有明确地定义内网和外网以及它们的功能，它们充其量只是通讯的另一个工具或通道而已，远远不能发挥其真正的运行潜力。这不仅在经济上十分不当；而且，在策略上也是一种不智。2003年12月19日,上海4*第四页，共三十一页。ERNMENT部门的信息都要送到我这里来。有些部门以偏概全，务求达到以“我”覆盖全局的目的，缺乏一种科学的态度，“跑马圈地”的色彩非常明显。背离了电子政务是构造信息时代的政务，转变政府职能和实现政府管理体制改革的基本宗旨。2003年12月19日,上海三、贪大求全，“跑马圈地”几乎没有一个部门主动考虑与其它政府部门如何互联、互通，互操作的问题，主动建议本部门可以向其它部门提供的数据或信息，都是各自为“政”，自成体系，彼此隔离，相互封闭。许多政府部门强调以“我”为中心，我的信息是“核心”、是“根本”，系统建设必须以我为“中心”，其它各个5*第五页，共三十一页。ERNMENT四、电子政务仍然只落实在“电子”而不是“政务”上电子政务建设的许多工程项目中，重点还是集中在计算机、网络、软件和系统集成等技术问题上，缺少认真地分析现有的业务流的合理性以及如何利用现代信息技术改造或重构政府的业务流。在许多项目的总体方案中，或者对业务流程没有清晰地描述，或者根本没有描述。在相当一部份项目可行性报告或者总体方案中，业务流程与系统建设的目标完全不一致。业务流的再造可能涉及权力的重新组合，利益的重新分配，因此，可能会遇到政府内部形形色色的阻力。系统集成商关心的是赶快拿到系统的开发费，至于政府业务流程改与不改，与他们的关系并不大。2003年12月19日,上海6*第六页，共三十一页。规范和标准，在建设上相当成熟。ERNM对E于N电子T政务工程项目，情况则完全不同。这种工程项目不仅资金密集，技术复杂，而且组织行为学的各种因素影响极大，又面临政府职能转变和管理体制改革的双重压力，因此，取得成功的难度比一般工业化的工程项目要大得多。在这种情况下，尽快形成我国电子政务工程项目建设的工程和管理规范十分重要。2003年12月19日,上海五、缺少电子政务工程项目建设的规范和章法标准化和规范化是工业化的灵魂。工业化的工程项目之所以建设成功的把握比较大，就是因为有了几十年、甚至上百年的经验积累，形成了一套完整的设计和施工的7*第七页，共三十一页。加强电子政务工程规划期的管理ERNMENT电子政务规划做得如何，对一个部门或地区电子政务建设的成败至关重要。2003年12月19日,上海8*第八页，共三十一页。ERNMENT一、规划的管理2003年12月19日,上海9*第九页，共三十一页。ERNMENT规划的必要性对任何一个地区或部门而言，制定一个电子政务的总体发展规划，都是有积极意义的。对经济发达的地区和一些重要的政府部门，则是非常必要的。规划的主要目的是根据本地区、本部门的实际情况，辨识电子政务建设的目标（解决经济和社会发展中的什麽问题）和优先级，搞清楚应该先作什麽，后做什麽，他们之间的逻辑关系是什麽。2003年12月19日,上海并不是每一个部门和地区的电子政务都必须从规划开始。因为，做一个好的规划需要相当的投入；而且，不一定能够做好。根据自身需求，将其它地区或部门已经成功和成熟的系统拿来就用，马上取得效益，也是启动电子政务建设的一种做法。10*第十页，共三十一页。ERNMENT规划期和资源评估由于信息技术发展太快，新的技术层出不穷，产品生命周期不断缩短，电子政务的规划期一般都不超过五年。超过五年的规划，五年以后的部分只能是一种目标或任务的描述，很难具体化。规划不能只顾“要什麽”，还必须考虑到“有什麽”。规划必须考虑其实现的约束条件，如果不根据可以获得的资源（人财物）做规划，规划的目标不能实现，规划就只是一纸空文，没有现实意义。目前，我们的电子政务规划普遍存在不计投入，贪大求全的倾向。只说要什麽，不知道要多少钱。2003年12月19日,上海11*第十一页，共三十一页。规划的一般原则电子政务工程项目必须坚持“审慎规划，小步快走”的原则。“想得要大，起步要小，扩展要快”，是国际上ERNM公M认E的N信T息化系统工程建设的战略原则。规划中确定的项目必须是有效益的，而且，这种效益应该是可以测度的。一哄而起，一哄而上，是电子政务的大忌。2003年12月19日,上海12*第十二页，共三十一页。ERNMENT发展战略的一般原则：审慎规划、小步快走132想得要大扩张要快起步要小发展时间2003年12月19日,上海13*第十三页，共三十一页。ERNMENT想得要大

(Think

Big)“想得要大”不是贪大求全，不是面面俱到，不是

“跑马圈地”。“想得要大”是把与其相关的、方方面面的问题都想清楚。根据对信息技术发展的预期，审慎地确定本部门、本单位电子政务长远的发展目标，或者说一个期望实现的“电子政务”的蓝图。规划的目标应该是产出明确的、可以测度的，而不是抽象的、概念化的。规划要“大处”着眼，“远处”着眼；要充分发挥想象力，要有洞察力。2003年12月19日,上海14*第十四页，共三十一页。ERNMENT起步要小

(Start

Small)系统建设一定要以小的、容易实现的、效果明显的项目起步，确保“初战必胜”。或者，将大的项目分解成若干个小的项目组织实施。这样做，不仅是为了在实践中锻炼队伍，获得经验，汲取教训；也是为了“以小胜求大胜”，取得领导的信任和用户的支持。2003年12月19日,上海无论什麽类型的系统，从原型开发入手十分重要。这样，既可以摸清问题的所在，又可以及早地与用户沟通，发现系统设计中的问题。起步小可以把风险降至最小。15*第十五页，共三十一页。ERNMENT扩展要快

(Scale

Fast)在已经取得经验和效益的基础上，由点到面，由局部到全局，把原型试点的经验尽快加以推广到整个系统。加快系统扩张的步伐，尽快拿下这个系统所应有的全部经济和社会效益。这样，一方面可以充分享受信息化和信息技术带来的好处；另一方面，也可以扩大影响，在更大程度上取得政府和相关部门的支持。2003年12月19日,上海16*第十六页，共三十一页。ERNMENTT善用80/20定律按照“80/20定律”，我国现阶段的信息化建设应该尽量做到以20％的努力去获取80％的效益，而不是再以80％的努力去争取剩余的20％的效益。不贪大、、不求全，只求效益最好、最大。2003年12月19日,上海17*第十七页，共三十一页。ERNMENT80/20定律努力效益100%80%20%100%2003年12月19日,上海18*第十八页，共三十一页。二、需求的管理ERNMENT2003年12月19日,上海19*第十九页，共三十一页。什麽是需求需求分析是展开电子政务建设工程的第一步。研究电子政务的规划，首先要搞清楚，目前，我的这个政府或政府部门在履行其职责时面临着哪些问题？最头痛的问题是什麽？最困难的问题是什麽？或者，ERNM经E济与N社T会发展的瓶颈是什麽？2003年12月19日,上海其次，是研究和分析：这些问题中，哪些有可能通过利用现代信息技术而得到比较好的解决？条件是什麽？代价是什麽？风险是什麽？如果这些问题没有想清楚，电子政务的建设最好先不要起步。20*第二十页，共三十一页。ERNMENT准确定义需求的重要性所以，电子政务工程的目标、规划或计划，是根据地区经济社会发展或政府业务改造对信息技术的需求来确定的，不是技术决定的，更不是为电子政务而电子政务的形象工程。实事求是地、准确地定义需求，无论对电子政务的总体规划还是一个具体的电子政务工程项目都是极2003年12月19日,上海为重要的。错误的需求评估将导致错误的目标设定、错误的系统设计和开发、错误的网络和软硬件配置，并因而导致资源浪费的严重后果。充分利用公用信息基础设施，少花钱，多办事，是明智的需求战略。21*第二十一页，共三十一页。ERNMENT需求的特征需求是环境、技术和时间的函数。一个电子政务工程项目的需求，首先要看该政府部门所处的环境，包括已有的信息技术装备和系统、人员信息化的准备情况，以及系统所针对的业务流就信息化而言的成熟度。此外，还要看适用的信息技术是什麽，生命周期有多长，成本有多高。现代信息技术产品的生命周期短则三年，长不过五年，不是立即要用的，轻易不要纳入系统的需求之中。所以，需求也是随时间而变化的。对于一个不成熟的业务流，不应该急于将其信息化。否则，这个系统最终的命运不是作废就是没完没了的改动。2003年12月19日,上海22*第二十二页，共三十一页。需求的约束需求受到地方或部门对于电子政务的可能的投入的约束。即必须“看菜吃饭，量体裁衣”。国家或者地方对于电子政务的投入都不可能是“上不封顶”的。政府要做的事情太多，对电子政务的投入一定是有限的。ERNME在E有N限T的投入之下，充分地利用有限的资源，做好需求这篇文章，是规划工作和系统设计高水平的体现。2003年12月19日,上海23*第二十三页，共三十一页。ERNMENT需求的管理在电子政务工程建设中，由于花的是公家的钱，政府部门有可能夸大需求，“不要白不要”，贪大求全是比较普遍的现象。此外，产品供应商及系统集成商都可能从自身的利益（利润）出发，高估政府部门的实际需求。因此，实事求是地评估需求，对电子政务工程建设而言是一大难点。解决这个问题的办法是发展客观、公正、中立的第三方咨询机构，形成用户、供应商和咨询商三方互相制约的机制。政府部门更要充分利用第三方的咨询机构。2003年12月19日,上海24*第二十四页，共三十一页。三、预期的管理ERNMENT2003年12月19日,上海25*第二十五页，共三十一页。ERNMENT正确的预期在进行电子政务的规划时，应该冷静地认识到，信息技术只是一种手段，电子政务也不是万应灵丹，不能指望电子政务把什麽问题都解决。对于电子政务工程可能产生的效益，必须进行实事求是地、认真地分析；包括可能的经济效益和社会效益。对于经济、社会效益说不清楚的电子政务工程项目，宁可先不上，等到说清楚了再决策。对电子政务工程不能期望过高，必须实事求是地判定电子政务工程在政府和经济社会发展中可能扮演的角色，只去追求那些肯定可以拿得到手的效益和好处。2003年12月19日,上海26*第二十六页，共三十一页。有限的预期不能夸大电子政务在政府职能转变、管理体制改革中的作用。在某些情况下，没有信息技术的帮助，政府某些职能的转变或者管理体制的改革是不可能完成的，或者是非常困难的；但是，并不是所有的情况都是如此。ERNM事E实N上，T政府职能的转变、管理体制的改革在很大程度上有赖于领导者的政治意愿，而不是信息技术，信息技术只是“协助”而已。具体负责电子政务工程的领导者或专家要合理地说明“预期”，不能“谎报军情”，为了项目审批过关而夸大其词。2003年12月19日,上海27*第二十七页，共三十一页。实现预期的条件电子政务也不可能解决一个政府部门中所面临的所有的问题。恰恰相反，信息化和信息系统只能在一个管理有效、高效率运行的部门才有可能正常运转，充分发挥其功能。因此，要把一个单位的电子政务搞好，实现预期的目标，首先要把这个单位的管理搞好，要有强有力的领导班子，要先ERNM理E顺E这N个单T位现有的业务和业务流。不能指望用电子政务来解决一个单位领导不力的问题，管理混乱的问题。否则，电子