论金融消费者保护法律制度的构建

论金融消费者保护法律制度的构建

一、金融消费者保护自大萧条以来，金融消费者的保护一直受到人们的关注。2007年因美国次贷危机引发的全球金融危机再次暴露了金融领域的诸多问题,其中就包括消费者权益遭受的漠视和侵犯(西北大学、西安人行课题组,2010)。美国众议院于2010年7月15日通过最终版本的金融监管改革法案,规定在美国联邦储备委员会下设立消费者金融保护局,对提供各类消费者金融产品及服务的金融机构实施监管2,标志着金融消费者保护问题被提升到新的高度。纵观世界其他国家,如英国、新加坡、澳大利亚以及OECD国家也都已经建立起较为完善的金融消费者保护制度。对于正处于转型过程中的中国经济来说,如何保护金融消费者的合法权益,已经成为金融监管当局必须考虑的重要问题(陆军等,2005)。金融消费者保护所涉及的问题主要是个人与金融机构之间在金融交易时,由于金融产品与金融服务的专业化、技术化特性,金融消费者很难了解其确切的含义,导致消费者可能在金融机构劝诱与广告的攻势下做出错误的选择(郭丹,2009),使消费者利益受损。所以,对金融消费者保护问题的研究应该将焦点集中在金融产品或服务的零售业务上。然而,一方面由于金融零售业中的产品与服务种类繁多,产品设计、交易方式和服务方式复杂,对金融消费者保护的一般性框架很难就具体问题提出适当的保护措施和相应的制度安排,缺乏针对性。另一方面,中国的资本市场作为新兴市场,到目前为止还很不完善,市场中不当投机行为屡见不鲜。经过改革开放30年,中国经济高速发展使得居民手中已积累了一定数量的货币财富。个人理财观念逐步被接受,金融消费的形式已经不再仅仅是银行存取款或购买国债,而是广泛购买各种金融理财产品。各种基金产品成为社会公众参与资本市场的重要选择。因此,本文选择基金零售业市场中金融消费者保护问题作为具体研究对象,对该市场中基金公司和作为基金销售中介的商业银行的行为进行深入分析,并在Carlin,Gervais(2009)模型的基础上,根据中国基金零售市场的特点,构建理论模型推导出基金零售市场中有关消费者保护的专项法律制度应该如何合理地设置,才能既保证该市场健康稳定地发展,又能够合理保护金融消费者的合法利益,从而实现整体福利最大化。本文的主要结论概括为:(1)法律制度对于基金零售业中的消费者保护是必不可少的;(2)基金公司与银行存在利益冲突和相互搭便车的可能,因此,对于法律制度的设置必须充分考虑市场整体福利水平;(3)惩罚性赔偿措施体现了法律对金融消费者有效保护的力度和对机构的不当行为进行的威慑作用。但这也要视消费者的购买行为而定,否则会产生对消费者的逆向激励;(4)消费者对不同方式购买基金的行为应承担一定的责任。得到关于金融消费者保护专项法律制度设置的两点启示:(1)专项法律制度应注重对不同市场主体之间的利益权衡,以提高全社会福利为立法目标,防止市场主体之间的搭便车行为;(2)对于选择不同销售渠道或者不同方式购买基金的消费者,法律规定的赔偿数额应有所区别,既要保护消费者的合法权益,又要防止消费者采取机会主义行为。3本文的结构安排如下:第二部分对国内外金融消费者保护的相关研究文献进行综述;第三部分根据国内基金产品零售市场的特点,构建理论模型分析该市场中参与主体的行为,推导出在该市场整体福利水平最大化条件下各参与者的均衡策略选择和最优的法律制度安排;第四部分根据模型推导的结论提出如何在基金零售业市场中对消费者进行保护的立法的建议。二、金融消费者保护制度的立法发展对金融消费者保护的现有研究主要集中在如何进行有效金融监管以及相关法律制度选择这两个方面。Budnitz(1995)对消费者与金融机构之间采取仲裁机制解决纠纷进行了分析,认为仲裁机制对消费者保护产生了严重的威胁。Budnitz强调,仲裁机制这种非诉讼的纠纷解决机制仅能帮助化解金融机构与消费者之间的纠纷,但并不利于对引起纠纷的现实问题进行纠正。相比之下,正式的法律诉讼机制则更有利于实现消费者保护的目的和对问题的纠正。Llewellyn(1999)和Briault(1999)主要讨论了两个问题:(1)为什么政府的金融监管对社会福利是有好处的,以及(2)对于金融零售业中的消费者来说,成立金融服务机构以保护其利益是有必要的。但上述研究均未进一步分析应采取何种方式或者构建怎样的法律机制来有效地实现金融消费者保护。与上述研究的观点相反,Benston(2000)反对政府对金融市场的管制与干预,他对金融业各领域,包括银行业、证券业和保险业中关于消费者保护的金融管制制度进行评述,列举出关于金融消费者保护的六大监管目标并逐一进行了驳斥,最终认为以消费者保护作为对金融企业和金融产品进行政府监管的理由是不成立的。李泽金(2004)、叶林、郭丹(2009)、郭丹(2009)、邢会强(2009)、吴弘、徐振(2009)、宋晓燕(2009)等国内学者,都是从法学角度对与金融消费者权益保护相关的金融监管法律立法、执法以及监管方式等内容进行了分析。徐慧娟(2005,2007)、徐慧娟、程建伟(2007)、周良(2008)、刘晓星、杨悦(2008)、西北大学与西安人行课题组(2010)通过对国外金融消费者保护法和自律机制以及争议处理程序的分析,结合我国金融消费者保护实践中存在的问题,采取借鉴和比较的分析方式,对我国金融消费者保护制度的构建提出了相关的政策建议。其中,值得注意的是,西北大学、西安人行课题组(2010)通过对美国政府对金融监管和金融消费者保护的相关改革法案的评析,认为我国应该加快完善金融消费者权益保护体系,以“金融消费者保护”取代旧有的“存款人保护”概念并建立和健全金融消费者保护机构和相关的基础设施。上述研究多是从法律和借鉴国外先进经验出发,仅对金融消费者保护制度的构建作描述性分析,利用经济学方法对金融消费者保护问题进行研究的文献相当有限。陆军、吴慧和林斌彦(2005)分析了金融服务消费者保护监管的理论基础,通过构建消费者和金融机构二者的效用函数,给出了一个关于金融消费者保护的最优监管水平的规范性描述。Carlin、Gervais(2009)认为市场中的金融企业与为其提供产品销售服务的经纪人之间面临着一种双向隐藏信息(bilateralhiddenaction)的问题,提出了一个金融消费者保护的模型,认为符合模型均衡条件的法律体系能够较好地划分不同交易主体之间应承担的责任,从而更有效地保护金融消费者的权益。本文对基金产品零售市场中金融消费者保护的理论模型即是以此模型为基础构建的,但与Carlin、Gervais(2009)存在几点不同:Carlin、Gervais(2009)中所描述的市场是一个较为成熟和完善的金融零售业市场,本文针对的是中国新兴的金融产品零售市场;根据中国基金产品零售市场的特点,对金融消费者购买基金产品的渠道和销售中介环节进行了不同的模型假设;由于销售渠道的不同假设,造成了对初始法律制度环境的不同假设。三、该基金消费者保护模型在产品零售中的分析(一)基金销售业务与Carlin、Gervais(2009)模型的假设一样,基金公司和银行是风险中性的,金融消费者是风险厌恶的。由于基金产品存在一定的风险,因此,假设对于任何一种基金产品,都存在两种类型的消费者:对于某种基金产品有风险承受能力的消费者,记作“High”,和不具有相应风险承受能力的消费者,记作“Low”,分别用“H”和“L”表示。对于某种基金产品,被归为“H”类的消费者,期望收益为m,“L”类消费者的期望收益为-。消费者面对某种基金产品时,事前不清楚自己属于哪种类型,但是知道不同类型在消费者中的分布,即:其中,φ表示对于该种基金产品有风险承受能力的人群的范围,同时也是适合购买某种基金产品的消费者在全部金融产品消费者中的一个先验概率。由于基金产品与普通消费品相比,具有复杂性和特殊性(刘晓星等,2008;陆军等,2005),对基金公司来说,每种基金产品的运作过程都存在着由非市场因素引起的一系列风险的可能,因此,基金公司需要对非市场因素进行控制被视为对基金产品质量的控制。用q∈来表示基金产品的质量。这里基金产品的质量主要包括两个方面:(1)对基金发起和运作过程中各种环节的控制上,比如尽可能降低运作过程中的交易成本、根据市场变化合理调整基金的投资组合、对基金经理行为的监督与控制、减少内部人交易等等一系列管理措施;(2)基金公司进行产品直销时向消费者提供的产品信息、咨询和购买等方面的销售服务。基金公司对产品质量q的控制和选择会为其带来的成本。而且,对于某种基金产品适合人群的先验范围φ,如果产品质量q提高,则在剩下的1-φ范围内会有q部分的人也能得到的期望收益。这是因为,基金公司可以通过降低或规避产品运作过程中潜在的市场风险或基金经理人的违规操作等,提高基金购买者获得收益的可能性。虽然基金销售存在多种渠道,但目前在中国主要是借助于商业银行的零售业务平台向普通消费者出售基金产品。因此,与Carlin、Gervais(2009)不同,本文假设存在两种基金零售渠道,将银行的个人理财和零售平台作为主要的销售渠道,而将证券、基金公司等销售方式统称为其他渠道。4从现实当中的基金零售操作来看,国内商业银行对基金零售业务的实际操作中,建设银行、工商银行等金融机构对于通过银行购买基金的客户都要事先对其进行所谓风险评估的测试,待评估完成后才向客户提供购买建议和推荐适合其购买的基金产品。为分析方便,假设市场中只存在一种基金产品,假设每个购买基金的消费者只购买1单位的基金。将全部购买这种基金产品的消费者标准化为单位1,其中有a部分人选择通过银行进行购买,但这其中只有通过银行风险承受能力评估的那部分消费者,可以从银行直接购买。对于那些被银行评估为对该种基金产品不具风险承受能力但仍坚持购买的消费者,与另外1-a部分消费者一道,选择其他渠道购买。假设每位消费者只购买1单位的基金产品。5因此,通过银行购买基金,银行有责任将不适合购买该种产品的消费者,即类型为“L”的消费者阻挡在外,而只对适合购买的消费者进行销售,并根据销售量获得b比例的佣金。通过其他渠道购买基金的,银行不获得销售佣金,也不承担任何责任。银行对消费者进行风险承受能力评估时,即使销售人员出于审慎和客观的良好愿望去对消费者进行评估,结果也可能出现错误的判断。因此,假设销售人员向消费者进行评估并得到关于消费者的信息为s=ετ+(1-ε)η。其中,η是一个误差随机变量,它与τ相互独立,且有相同的分布。随机变量有如下形式:其中,ε=1,表示销售人员能够获得关于消费者类型的真实信息,而ε=0则表明销售人员观察到存在误差的信息,换句话说,销售人员无法获得关于消费者类型的全部有用信息。随机变量ε是无法被观察到的,销售人员无从判断他所获得的关于消费者类型的信息是真实的τ,还是误差η。因此,用参数γ∈可以用来表示销售人员对消费者类型作出准确判断的概率。这同时也表明,尽管销售人员出于公正客观的态度对消费者进行评估,但由于给出金融消费的决策建议是复杂的,错误的建议仍有可能发生。当γ=0时,销售人员尽管从对客户的评估中得到了一些信息,但仍无法判断消费者的类型;当γ=1时,销售人员可以准确地获得关于消费者类型的信息。假设γ的投入会产生的成本,γ越大,表明银行投入的努力越大,对消费者类型的评估也越接近于其真实类型。因此可以说,银行可以通过对γ的投入来提高对消费者类型判断的准确性。由于银行销售人员对消费者类型的判断存在不确定性,因此,即使经过评估,消费者也无从知道银行对其类型的判断是否正确,但由于这部分消费者都是有意向购买基金产品的,因此,只要被销售人员判定为适合购买某种基金产品,他们都会以不超过其预期收益的某个市场价格p去购买,而未通过评估的消费者,可以选择从其他渠道购买。假设基金公司和商业银行在决定自身的最优行为决策,即对q和γ进行选择时,双方都不能直接观察到对方的行动,而只是了解对方各种行为选择的可能性。这就会产生所谓双向隐藏行动的现象。商业银行可以给予消费者适合购买某种基金产品的建议,却无法告知消费者有关该种基金产品是如何由基金公司运作的相关信息。同样地,基金公司只能在推出产品时确定φ以及在运作过程中如何选择q使自身收益最大,但却无法监视商业银行的销售行为和消费者所获得的购买建议。初始法律环境的设置如下:由于基金公司在产品设计、产品质量和银行提供的销售服务等环节中存在疏漏或者故意误导消费者,致使存在一部分对该种基金产品无风险承受能力的消费者购买产品而遭受损失的,应根据消费者选择不同渠道购买产品的行为制订相应的法律制度对其进行保护和救济6。用表示法律制度对基金公司和银行作为参与基金零售业市场的行为约束。其中,ρB表示如果银行无论是出于有意误导还是工作疏漏,导致无风险承受能力的消费者错误购买基金产品并遭受损失时应给予消费者的赔偿。ρF表示由于基金公司产品质量问题,造成无风险承受能力的消费者错误购买了该种基金产品并造成损失时应承担的赔偿。表示对于采取以基金公司为代表的其他渠道购买基金产品的消费者中,基金公司给予其中类型为“L”的消费者的赔偿。用表示总的惩罚水平。(二)基金销售中的均衡首先计算“H”和“L”两类消费者所购买的基金数量。为分析简便,假设所有错误购买基金受损的消费者都会寻求法律上的保护和救济。根据基金销售的数量,求解基金公司和银行中介在基金销售时的均衡行为。最后,对法律制度安排对市场福利水平的影响进行分析。1.通过其他渠道销售的数量通过两种渠道销售基金的最终销售数量依赖于银行在销售中的行为策略γ、基金产品适合消费者的先验范围φ以及基金公司的产品质量q,即为:其中,nB=nH+nL表示通过银行销售的数量;表示通过其他渠道销售的数量。nH(nL)为通过银行购买基金的那部分消费者中,真实类型为“H”(“L”)的消费者从银行购买基金的数量。表示真实类型为“H”(“L”)的消费者从其他渠道购买基金产品的数量。由于“H”类消费者通过购买基金产品可以获得正的期望收益,则nH、表示市场中正福利水平的来源。nL、表示市场中“L”类消费者可能遭受的损失和福利损失,同时也是实施法律救济的依据。对nH、nL、和分别计算如下:则“H”类型消费者购买基金的数量是关于q单调增加的,而“L”类型的消费者购买的数量是关于q单调减少的,而且nL关于γ也是单调减少的。2.基金产品零售中对于金融消费者保护的最优努力水平在现代社会(1)银行作为基金产品销售中介,其最优行为服从以下目标函数:将ns、nL代入,得一阶条件为:从式(6)可以看出,由于银行对消费者风险承受能力的评估取决于其投入的努力水平γ,所以,银行在评估时所投入的努力水平是与法律惩罚的严厉程度呈正比的。但是,该努力水平却与基金公司对产品质量的控制呈反比。(2)基金公司对产品质量的选择服从以下目标函数:将ns、nL、代入,得式(7)显示,基金公司选择的最优产品质量是关于ρF、单调增加的,同时是关于γ递减的。式(6)、(7)表明,如果法律对基金公司施加严厉的惩罚,基金公司对质量控制的投入越多,能够从基金产品中获得正收益的消费者也就越多。但是,银行作为中介,其投入对客户的评估所能得到的边际收益却会越小。在这种情况下,银行倾向于选择较低的努力水平对消费者进行风险评估。反之,如果法律对银行中介进行严格管制,银行对消费者进行评估时,就会投入更多的努力以准确判断消费者的类型,基金公司就有激励减少对产品质量控制的投入,这也就是银行与基金公司之间由于双向隐藏行动而产生的相互搭便车的情况(Carlin和Gervais,2009)。这意味着,基金产品零售中对金融消费者保护的法律制度必须是以该市场的整体福利水平为目标进行设置。由式(6)和(7)可以解出γ*、q*,得到如下命题:命题1:在均衡中,银行投入的最优努力水平为:此时,基金公司选择的最优质量水平为:其中,银行最优努力水平的投入水平随ρB的增加而增加,随ρF和的增加而减少;基金公司的最优质量水平则是与ρF和呈正比,与ρB呈反比的。基金公司与银行之间的利益冲突也可以很明显地从式(8)、(9)中体现出来,正是由于基金公司与银行各自对q和γ的选择无法被对方观察到,这种相互搭便车的行为就会使消费者更加处于信息劣势,从而导致Holmstrom(1982)提出的道德风险问题。对金融消费者进行法律保护,就是要使得法律制度安排可以从根本上将这种道德风险所产生的外部性内部化,最大化社会福利水平。3.消费者的逆向激励行为根据模型假设,由于基金产品的市场价格、银行收取的佣金费率以及初始法律环境中对基金公司和银行的法律约束是在所有市场参与主体之间转移的,因此,对市场福利水平的衡量可以表示为:购买基金给消费者带来的正收益减去类型为“L”的消费者得到的负收益以及基金公司和银行付出的成本。法律制度的设置应以整个市场福利水平最大化为出发点来寻求对金融消费者进行保护,即等价于:subjectto(8)and(9)由此得到如下命题:命题2:最优的法律制度安排为:且银行与基金公司的最优行为分别为:命题2显示,式(10)给出了最优的法律安排,总的惩罚水平为,这表明,无论消费者选择哪种渠道购买基金,只要是因为基金公司和银行的不当行为而导致消费者因购买基金而遭受损失的,消费者都能得到赔偿。但是,对于通过银行购买基金产品的消费者,由于其在购买前经历过银行的风险承受能力评估,因此,当这部分消费者中存在“L”类型的消费者错误购买基金产品时,赔偿应为,即由基金公司和银行共同对这部分消费者的全部损失(包括其机会收益和其损失)进行赔偿之外,还要支付给他们额外的补偿,即所谓惩罚性赔偿(punitivedamages)。惩罚性赔偿在一定程度上能够保证对造成金融消费者权益损害的各种不当行为进行纠正和产生可置信的威慑。这意味着,最优法律制度的设置不是简单地停留在仅仅补偿消费者的损失这一层面上,还应对不法行为产生有效的威慑作用(Carlin和Gervais,2009;Bud-nitz,1995)。然而,对于选择其他渠道购买基金产品的消费者,其中“L”类型消费者,其损失一方面可能是由于基金公司对产品质量的控制不当所引起的,另一方面也可能是由于自己盲目逐利,未能充分了解所购买的基金产品而导致的。所以,如果是由于基金公司产品质量问题所导致的损失,则由基金公司负责赔偿,但赔偿额仅为。这表明,消费者也必须为自己的行为承担责任。由于大多数基金产品所具有的内在风险性,使得基金公司无法在事先保证其产品的收益率。如果对选择其他渠道购买基金产品的消费者也实行上述与从银行直接购买基金产品的消费者相同的法律保护,势必会对消费者产生逆向激励,促使消费者采取故意选择其他渠道购买基金产品的机会主义行为,从而侵害基金公司和银行的利益,不利于金融零售业市场的发展。由式(11)、(12)可以得到第三个命题。命题3:在法律制度缺失的情况下,即当不存在时,γ**=q**=0,则W=0。当法律对于购买基金的金融消费者不提供任何保护的时候,即当时,γ**=q**=0、W=0,在这种情况下,金融机构的理性行为在无约束条件下总是倾向于生产和销售更多的金融产品以谋求利润最大化(陆军等,2009)。这时候,基金公司和银行对消费者是否适合购买某种基金产品以及消费者是否有能力承担相应的风险并不关心,基金公司没有任何激励投入对自己产品质量的控制以保