“河长制”的环境法思考

PAGEPAGEII“河长制”的环境法思考摘要：“河长制”一方面是水环境行政管理权力的集中统一，另一方面又是水环境管理行政权力的严格问责，具有重要的环境法意义、其中体现出来的环境目标责任制的实现方式理应成为水环境乃至整个生态环境治理的立法趋势。但是，由于河长制尚处于探索阶段，也遭遇了一些法律短板，譬如河长制的分散性与短效性，规划功能与考评机制的泛化，公众参与和监督力度疲软。本文在河长制发展的基础上，提出了完善河长制的环境法的对策，包括建立统一长效机制，健全规划与考评机制，以及引入公众参与和监督制度。关键词：河长制；环境法；问题；对策

目录前言 1一、“河长制”环境法的实施现状 1（一）落实水环境目标责任制，强化政府水环境治理责任 1（二）突破现有水环境管理体制的桎梏，创新区域水环境治理机制 2二、“河长制”环境法存在的问题分析 3（一）河长制的短效性与分散性 3（二）水污染防治规划与考评机制不健全 3（三）公众参与与监督力度疲软 4三、“河长制”环境法的完善建议 4（一）建立统一长效的河长制 4（二）建立健全水污染防治规划与考评机制 5（三）引入公众参与和监督机制 5参考文献 7PAGE6前言当前，我国水危机仍在不断加剧，水环境治理依然任重道远。而水环境治理是一个系统工程，需要的不仅是技术与资金，更需要政策与制度上的创新。在应对无锡蓝藻水污染事件过程中，无锡市首创的河长制因其显效性而逐渐受到越来越多的地方政府的青睐。截至目前，已有包括无锡、沈阳、周口、大连、长兴、昆明等数十个城市试验并推广河长制。在领导负责、目标分解、分级传递的行政治水网络体系下，河长制在水治理方面的程序性、效率性、问责性充分发挥。但随即而来的也有诸多质疑，“形式主义”“人治主义”“运动主义”的批评似乎也让我们看到了河长制光环背后的阴霾。河长制到底是什么？河长制是否可行？在可行性受到认可的前提下现阶段的河长制应当做出怎样的调整？这些问题的解答应当成为决定河长制宿命的“天问”。环境保护法是生态环境保护的中流砥柱。因此，从环境保护法的角度去解读河长制，寻找河长制的法律依据，探析河长制的法律短板，完善河长制的法律因应就成为一个十分必要的课题。一、“河长制”环境法的实施现状（一）落实水环境目标责任制，强化政府水环境治理责任环保目标责任制将环境保护工作目标、内容、任务具体化、明确化、定量化，并据以进行考核奖惩，是加强环境保护工作，促进环境建设的一项行之有效的制度。我国《环境保护法》第16条明确了环境目标责任制。为了进一步在水环境治理中细化环境目标责任制新修订的《水污染防治法》在第4条又确立了水环境目标责任制。但是，无论是环境目标责任制还是水环境目标责任制都存在一个共同的缺陷就是未能形成明确的责任追究机制，我们几乎不能在《环境保护法》与《水污染防治法》中找到地方政府不实施环境目标责任制与水环境目标责任制的法律责任条款。而地方政府的主要目标是发展地区经济和控制下岗失业，这与地方长官的政绩紧密相连，因此他们并不真正关心地区的水污染控制状况，有时为了地方经济增长，他们还专门引进一些重污染企业，只因为这些企业能成为地方的纳税大户。河长制的出现改变了这一局而，河长制一方面要求由党政主要负责人担任河长，并以其为中心，经过目标分解、分级传递，形成“锁链”，使水环境管理工作环环相扣，把各方而的力量、积极性和可能的措施都集中起来，使水环境目标责任制落到实处；另一方而与河长制相配套的是水污染治理规划与考评机制，通过规划与考评使得责任定量化与民主化，进而强化水环境治理责任。（二）突破现有水环境管理体制的桎梏，创新区域水环境治理机制我国现行的环境管理体制存在着立法体系不完善、立法内容存在交义和矛盾、某些立法授权不符合科学管理的规律等问题。这种管理体制的立法问题反映到水环境管理体制上来主要存在如下桎梏。一是统管部门统而不统。根据我国《水污染防治法》规定环境保护部门是水污染防治的统管部门。但是对于统管部门如何统管，统管职权以及如何在各水环境管理部门协调等都未做明确规定，实践中环境保护部门在水环境管理中一般受制于地方保护主义，在各部门职权的推诿与争抢中停滞不前。二是分管部门分而不动。我国《水污染防治法》在确定环境保护部门作为统管机构之外，还确定了交通、水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业以及流域水资源管理机构等分管部门。但是，对于分管部门的职权，以及如何分管都未做规定，导致分管部门总感觉自己是处于配角的地位，进行监督管理也是为统管部门做嫁衣裳，有了成绩尽是统管部门的，因而缺乏管理的积极性。三是管理职权交义矛盾。由于立法的简单、抽象造成了我国水环境管理职权的交义与矛盾。以水环境管理为例，我国2002年修订的《水法》规定水资源管理的统管部门为水行政部门，而2008年修订的《水污染防治法》规定水污染防治的统管部门为环保行政部门，水行政管理部门仅为分管部门。法律不同，水行政管理的部门的职权与地位却发生了变化，法律之间的矛盾显而易见。河长制的要义就在于突破这种水环境管理体制的桎梏，地方政府的党政领导人担任河长，将水环境质量的担子明确的放在河长身上，政府部门间接的成为水环境统管部门，一方而地方保护主义迎刃而解，地方政府首长真正对辖区水环境负责，经济环保双肩挑，那个都不能放过，否则都要承担责任。另一方而，地方政府具有最充分的行政资源，是地方水环境治理最合适的统管部门。通过河长对水环境治理的目标分解，任何分管部门都不可能分而不动。最后，地方政府作为各分管部门的领导者，在各分管部门之间产生职权交义与矛盾时的协调能力是不言而喻的。由地方政府的党政主要领导人作为河长担任水环境管理的统管部门，再由河长进行目标分解与统筹协调，这种区域水环境管理体制无疑是一种制度创新。二、“河长制”环境法存在的问题分析（一）河长制的短效性与分散性河长制的推行最初是由水污染事件逼出来的，因此河长制并没有广泛的理论基础，更没有在国家层面上取得共识，河长制仅仅是一种水环境管理的自下而上的探索。这种发展进路势必造成河长制在立法上的依据不足，进而导致各地的做法迥异，未能形成一个统一的标准。有的地方采取河长制，有的地方则不采取河长制。采取河长制的地方在具体操作步骤上又有极大的差异，有的以立法形式予以明确，如无锡市颁布的《无锡市河（湖、库、荡、洗）断而水质控制目标及考核办法（试行）》；而有的则通过责任书形式予以推进，如洱源县的河长制就是通过与各乡镇签订《洱海水源保护治理目标责任书（2003-2006）》的形式。这种巨大的差异性就使得河长制的短效性与分散性相当突出，往往一个地区是否搞河长制，何时搞河长制，河长制怎么搞，完全决定于领导人的环保意识的高低与治理的决心。这就是许多学者将河长制批判为“形式主义”“运动主义”“人治主义”的主要论据。同时此种现象还人为的造成了行政责任的不平等，某个领导人在无锡市水环境治理不力可能“一票否决”，而在其他未予实施河长制的地区可能不要承担任何行政责任。（二）水污染防治规划与考评机制不健全河长制是一种水环境目标管理机制，要实施好水环境保护目标管理，首先要有个很好的水环境保护规划。水环境保护规划包括的内容较多，但最基础的是水质规划。水质规划就是要通过规划的实施，使所要保护的水体能够达到一个确定的水质保护目标。2008年新修订的《水污染防治法》第15条对水污染防治规划的制定与批准做了较为全面的规定。但是，新法的执行是需要一个过程的，现阶段我国重要河流的水污染治理规划都尚未完全公布，地方水污染规划的制定情况可想而知。因此，没有完整的水污染防治规划，就无法建立具体可操作性的考核标准，这也有可能是在2009年初无锡对30条河流进行的百分制考核（水质和治理措施分别占20分和80分）中，得分超过90分的河流竞多达28条的真正原因。另外由于河长制缺乏一个总体布局，考核机制的构架过于抽象与简单也是一个重要问题，根据已经实行河长制地区的操作思路，目前的河长一般是由地方党政领导人担任，由环保部门考核。但是在具体操作中问题就出来了，党政领导人不止一个，到底由谁担任河长，如果有复数河流，领导人之间责任如何分配；另外河长具体承担的是领导责任、直接责任、间接责任还是其他责任，责任形式有哪些以及不同层级之间、正副职之间的责任该如何确定都是个问题；最后由环保部门考核政府，这种下级考核上级的合理性与公正性何在？（三）公众参与与监督力度疲软有的学者认为真正的河长在民间，并以此批评河长制缺乏公众参与是有道理的。一环保部副部长潘岳曾经说过，“解决中国严峻环境问题的最终动力来自于公众，公众应该充分行使宪法赋予的知情权、参与权、表达权、监督权，对各类环保公共事务进行深度参与。”公众参与是环境法的一个基本原则，为了确保公众的环境知情权，2008年国务院颁布《政府信息公开条例》，原环保总局（现环保部）颁布《环境信息公开办法》都明确规定政府部门应当向公众主动公开环境信息，接受公众监督，公众也可以请求公开环境信息，对不予公开或者公开迟延的政府部门公众可以提起行政诉讼。但是河长制的思路却仅仅停留于行政系统内部动员阶段，无论是河长的任免与考核以及监督都主要是通过行政干预进行。且不论这种做法在行政法上的合法性，单从合理性来讲，上下级之间本来就存在任命于被任命的关系，上级或者下级的问责本身就意味着问责主体本身监管职责的缺失，这如何保证监督的公正性。因此，公众参与疲软必然导致监督的疲软。这是河长制的一大硬伤。三、“河长制”环境法的完善建议（一）建立统一长效的河长制河长制不能成为“运动主义”“形式主义”与“人治主义”的牺牲品。在环境法已成为环境保护的中流砥柱的规则社会，改变的办法就是将河长制纳入环境法治轨道并成为一项水环境管理的重要制度。笔者认为，环境保护部应当就河长制的全面实施制定指导办法。具体操作路径可以参考2004年原国家环境保护总局颁布的《淮河流域水污染防治工作目标责任书执行情况评估办法（试行）》以及2009年4月颁布的《重点流域水污染防治专项规划实施情况考核暂行办法》。但是，河长制的指导办法应在上述两个办法的基础上做如下修正：第一，河长制适用的是水环境管理，不仅适用水污染防治而且适用水资源管理。因此，相应的评估指标与考核办法也应做相应的调整。第二，河长制适用于所有水环境，不仅包括重要河流，同时也包括其他水系。（二）建立健全水污染防治规划与考评机制河长制的核心关键在于河长的问责。而问责落到实处则在于考评标准的科学量化。因此，必须加快《水污染防治法》第15条有关水污染防治规划制定与批准的执行力度。笔者认为国家可以进行水污染防治规划制订的执法检查，督促水污染防治规划的完成。在此基础上，考评机制的完善应当从以下几个方面入手：第一，责任主体，即河长应当由党政一把手担任。若辖区内的河流为复数，则相应由其他分管党政领导担任。具体的为省、自治区直辖市一级党政一把手担任辖区内的重要河流湖泊的河长。市、县、镇村一级党政一把手担任各自辖区内主要河流湖泊的河长。各级党政领导人根据自身辖区流域的特点进行层层分解，这种分解的形式必须以责任书的形式予以明确。第二，责任形式。结合《重点流域水污染防治专项规划实施情况考核暂行办法》的规定，河长制的问责结果也必须纳入政绩考核体系，对于连续两年考核不达标的河长应当实行严格的“一票否决”制。第三，问责主体。环保部考核省一级河长，省一级环保部门考核市一级河长，市一级环保部门考核县一级河长，层层考核，上级环保部门考核下级环保部门。（三）引入公众参与和监督机制河长制全过程应当引入公众参与和监督机制。笔者认为河长制的公众参与和监督机制应当从以下几个方面入手：第一，河长制的任免与考核结果纳入到政府主动公开的环境信息范围。环境知情权是参与权、监督权的前提，因此要加强河长制的公众监督首先就必须保障公众的环境知情权。根据《环境信息公开办法》第11条第6款规定，环保部门主动公开的环境信息包括主要污染物排放总量指标分配及落实情况，排污许可证发放情况，城市环境综合整治定量考核结果。此处的城市环境综合整治定量考核结果，显然包括对水环境管理的考核结果。因此，各级环保部门应当将河长制的任免情况与考核结果进行公布，至于公开形式应当遵循便民原则，根据已有的经验，笔者认为河长的任免应在河道的显要处树立公示牌为适宜，而考核结果则应当通过大众媒体予以公布。第二，河长制的考核应当将公众的评价作为重要的参考指标。公众选择的范围、公众评价的内容以及公众评价在考核中的地位应当予以明确。第三，适时引入公益诉讼。针对河长水环境治理的不作为或者不适当作为行为，允许公众而向法院提起公益诉讼，这对于保护公共环境和公民环境权益，监督河长制的实施能够起到非常重要的作用。

参考文献[1]李妞妞,张一新,吴志杰.探索“河长制”全面有效实施之道[J].中国人口·资源与环境,2018,28(S1):164-168.[2]陈美璇,傅晓华,孙名浩.论河长制的理论基础与实践创新[J].中南林业科技大学学报(社会科学版),2018,12(02):6-11.[3]左其亭,韩春华,韩春辉,罗增良.河长制理论基础及支撑体系研究[J].人民黄河,2017,39(06):1-6+15.[4]张