建立长效稳定的社会保险资金筹措机制

建立长效稳定的社会保险资金筹措机制

随着社会主义市场经济的发展，我国的社会保险体系逐渐成熟。社会保险费的筹集和征缴工作,是社会保障体系中的关键环节,是社会保障制度能否得以实施的前提条件。建立科学合理的社会保险费筹集和征缴机制,实行社会保险费税式管理,保证社保资金的稳定可持续增长和征缴工作顺利开展,对于深化社会保障制度改革,完善社会保障体系具有十分重要的现实意义。一、社会保险基金新中国建立后,随着我国经济社会的不断发展和经济体制改革的不断深化,社会保险制度经历了从无到有、逐步发展、不断完善的过程。大体分为三个阶段:第一阶段:银行代扣劳动保险金阶段(20世纪50年代初至20世纪80年代初期)。1951年《中华人民共和国劳动保险条例》的颁布,标志着我国社会保险制度的起步。范围主要涵盖国营、公私合营、私营及合作社经营单位。当时劳动保险金的筹集由银行负责代扣。第二阶段:社会保险经办机构征收社会保险费阶段(20世纪80年代初至20世纪90年代中期)。根据计划经济体制向市场经济转轨的需要,1984年,无锡等部分地区开始试行了国有企业职工退休费用社会统筹,建立工人养老保险基金,并实行企业支付与个人缴费相结合的方式,实行银行负责代扣存入专户。从1986年起,国家开始逐步建立统一的企业职工养老保险制度和失业保险制度,对养老保险基金和失业保险基金实行社会统筹,社会保险费用由国家、单位、个人共同负担。社会保险基金的征收、管理和支付工作,全部由劳动部门设立的社会保险经办机构负责。第三阶段:税务机关逐步介入社会保险费征管阶段(20世纪90年代中期至今)。随着市场经济体制不断完善和快速发展,经济结构和经济运行方式都发生了深刻的变化。为适应经济社会这一发展变化的要求,1995年,国务院发出《关于深化企业职工基本养老保险制度改革的通知》,规定我国实行社会统筹和个人账户相结合的养老保险模式。失业保险制度改革步伐进一步加快,覆盖范围扩大到国有、集体、私营、个体、外资及事业单位的所有职工。医疗保险制度全面启动,工伤、生育保险通过改革试点逐步扩大。劳动部门对劳动用工计划和工资控管的职能逐渐弱化,对社会保险费的征收管理能力随之大打折扣,社会保险费收缴率处于较低水平,大量应收资金收不上来,许多私营企业、合资企业、股份制企业及其从业人员以及社会灵活就业人员游离于社会保险制度之外,社会保险基金收支不平衡现象较为普遍,基金的支撑能力下降,国家财政和社会经济负担日益加重,已严重影响社会保险制度的正常运转。为缓解社会保险基金巨大的支付压力,1995年前后,武汉、宁波两地政府决定将企业和有纳税义务的事业单位缴纳的养老保险费交由税务机关征收。上述两地的社会保险费移交税务机关征收后,很快扭转了社会保险费征收乏力的局面,收入规模迅速扩大,缓解了社会保险基金收支矛盾。1998年初,财政部、原劳动部、中国人民银行和国家税务总局联合下发了《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定》(财社字6号),规定基本养老保险费可以由税务机关代征,浙江、云南、安徽、重庆等省市在全省(市)范围内先后实行由税务机关征收社会保险费办法。为了进一步加大社会保险费征收力度,1999年初,国务院颁布了《社会保险费征缴暂行条例》(第259号令),明确规定“社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定,可以由税务机关征收,也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。”此后,由税务机关征收社会保险费的范围逐步扩大。2008年度,全国已有河北、内蒙古、辽宁、黑龙江、江苏、安徽、浙江、福建、湖北、湖南、广东、海南、云南、重庆、陕西、甘肃、青海、宁夏等18个省、自治区、直辖市以及厦门、宁波两个计划单列市税务机关负责征收全部或部分社会保险费。据统计,2008年税务机关共征收各项社保费收入5145.03亿元,比上年增长26.12%,同比增收1065.42亿元,首次突破5000亿元,社收入再上新台阶,为各级政府确保社会保障资金的顺利发放、提高养老金支付标准和维护社会稳定做出了积极贡献。二、社会保险的个人所得税改革及其有效性从近十年来的工作实践表明,地税部门征收社会保险费确实带来了一些积极的变化:(一)提高平台运行征收率税务机关征收社保费实行“国库直达”,从源头上解决收支两条线的问题,可以有效地防止对社保基金的任意肢解,有利于规范社保基金运行中的制衡机制,保证社保基金的安全。地税部门作为专门的社保费征收部门,可以最大限度地避免企业欠缴、漏缴、少缴的现象,切实提高征缴率。浙江、广东、安徽等省近几年实行地税征收后征缴率一直保持在95%左右;地税部门介入后,可以从体制上保证社会保险费由“差额”缴拨转变为“全额”缴拨,杜绝“协议缴费”等不规范行为,为企业职工的保险金按时、足额发放创造了制度条件;此外,地税部门征收社会保险费,由财政部门管理社会保险收入专户,彻底改变了劳动社保部门一家负责社保基金“收、管、支”的局面,实现了社会保险费收、支分开运行,做到了“地税征收、财政监管、社保发放”,形成了各自职责明确而又相互协作、相互监督、相互制约的管理机制,从而建立起真正意义上的收支两条线管理体制。(二)建立社会养老保险基金制度国务院在2005年12月颁布的《国务院关于完善企业基本养老保险制度的规定》中明确,养老保险统账分开,做实个人账户,社会保险费实行“双基数”管理,为社会保险费税式管理提供了可行性平台。以合肥市为例:1999年开始由地税部门全面接手征收养老保险费,当年征收3.81亿元,比上年增加2.81亿元,增长281%,一举扭转了社会保险资金“收不抵支”的被动局面,2000年首次实现了当年“收支平衡、略有节余”。十年来(截止2008年12月),全市地税部门共征收社会保险费137.74亿元,其中养老保险费86亿元,失业保险费8.5亿元,医疗保险费43.24亿元,年均增长率均在20%以上,征缴率均超过90%的考核目标。地税部门通过依法足额征收,发挥了主渠道作用,为社会保障提供了有力的财力支撑。(三)通过行业监管、征管手段,规范企业局限性地税部门在长期的税收工作中。对企业的情况较为熟悉,特别是对重点扩面的集体企业、外商投资企业、私营企业和个体工商户有较全面的了解,掌握其财务收支状况,这就为扩面征缴工作打下了良好的基础。同时地税部门可以运用税收征管办法,利用个人所得税、企业所得税的检查,确定企业的“工资总额”,核实社会保险费的计征依据;采取必要措施督促其按时、足额缴纳社会保险费。(四)建立统一的征信信息网络,实现信息共享税务机关是专业化的征收机构,基础设施完备、管理规范,特别是“金税工程”的实施,大大提高了科技化、精细化管理的水平,全国形成了统一的征管信息网络,实现信息共享。同时,税务机构遍布全国,点多线长,拥有一大批经验丰富的税务人员,有严格的管理机制和完善的征管手段,便于规模化、集约化管理,由于地税部门征收社会保险费不需要专门的机构和人员,仅是工作量有所加大,并且能够将社会保险费视同税收,在征收时按照税收征管模式进行申报和开票,使得征收成本明显降低。这无疑对社会保险费的安全完整是大有好处的。(五)社会保险的管理与使用流程电子文件与基金的发放工作相一致,是劳动社保部门负责立法。根据我国地税部门征收社会保险费比照税收管理模式,采取税收管理办法,财政部门负责基金的管理、审核和划拨,劳动社保部门负责基金的使用、发放,使得社会保险费的征收、管理和使用的流程与税款征收、管理和使用的流程相一致。这样不仅推动了社会保险费征缴工作,也为建立社会保障预算、完善财政管理体制和开征社会保障税打下了坚实的基础。三、缴纳保险费和个人所得税的问题(一)因工作而原因税务少数部门和单位对地税部门征收社会保险费的意义认识模糊,留恋于部门既得利益,错误认为这是地税部门的份外事情,是揽来的活,仍然停留在“代征”的概念上,在工作中不配合,不协作,有时甚至故意制造一些障碍;一些地税机关对征收社会保险费工作的认识也不到位,认为征费不是本职工作,在征税和征费资金调配发生矛盾时,往往考虑完成税收任务的多。(二)支付保险费制度不完善1.基本养老保险的缴纳范围近几年,各省市不同程度地扩大了社会保险的征缴范围,如福建、安徽等省市把社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、城镇个体工商户及其从业人员、灵活就业人员纳入了基本养老保险的征缴范围;把城镇个体工商户及其从业人员、灵活就业人员纳入了基本医疗保险的征缴范围。然而,国家机关及其工作人员、事业单位及其职工均不在养老保险范围之内,占全国人口55.1%以上的农村人口,基本上只能靠土地和家庭养老,特别是大部分农民工,仍游离于社会保险体系之外,社会保险的覆盖范围仍然不够广泛。2.缴费率较低按照国际劳工组织的研究,社会保障缴费率不能超过工资的25%,目前,我国企业社会保险综合费率为30%以上,远远超过了警戒线。如此高的缴费率,加大了企业的劳动成本,削弱了相关企业的竞争力。特别是那些新成立的中小企业,它们的生产经营刚刚起步,资金非常紧缺,如果再按高费率来缴纳社会保险费,会使它们不堪重负、举步维艰。3.社会保险的受理按照《社会保险费征缴暂行条例》规定,社会保险费的征收机构可以是税务机关,也可以是社会保险经办机构。但是,《条例》又规定,社会保险登记与申报费额的核定必须由社会保险经办机构负责。从现实情况看,我国多数省份规定社会保险费由地方税务局代征,但社会保险登记与申报费额则由社会保险经办机构核定,这就出现了征管权限不统一的情况,造成地税机关征缴社会保险费的责权分离,不利于社会保险费依法按时足额征缴。4.强制缴纳的种类国务院出台的《社会保险费征缴条例》时没有充分考虑到地税部门负责社保费征收这一因素,将企业登记、申报等处罚权都划归劳动部门,而没有赋予地税部门相应的权力,仅规定对缴费单位拒不缴纳社会保险费、滞纳金的,经催缴后逾期仍不缴纳的,由劳动或地税部门申请人民法院强制征缴,实际工作中俱难执行到位。2001年新的《税收征管法》出台,由于全国没有实行统一的社保费税务征收体制,该法对地税部门在征收社会保险费时,遇到拒缴、少缴或拖欠基金的,也没有规定可以比照税收采取扣款、处罚和保全等强制性手段。大大降低社会保险费的征缴力度。(三)参保人数和实际缴费人数执行不力现行社会保险基金征收的环节较多,企业的参费登记要根据不同的费种到相应的社保部门办理(劳动部门按不同的费种设立相应的社保经办机构),且目前各地普遍存在“只办参保、不受理退(停)保、注销”的现象(劳动保障部门承担社会保险扩面任务),造成参保户数与实际有效缴费户数脱节;缴费基数由社保部门核定,缴费计划由劳动社保部门根据自行掌握的参保人数(非有效的缴费人数)预编,再报财政部门审核后由地税部门执行,而地税部门只能按每月劳动社保部门传递的有效缴费人数、基数进行征收,造成地税部门计划任务数与实际应征数脱节;缴费人数、缴费基数的审定、检查由劳动部门负责,地税部门只是接受社保部门提供的缴费人数、缴费基数进行征收,仅承担征收全过程中的一部分工作,没有政策的管理权和检查权,造成征收与检查权限的脱节。(四)征地部门和劳动者对采集征收情况的认识存在分歧地税部门在进行社会保险费征缴统计分析时,是比照税收口径处理的,即把当期征收入库的总费额(含清欠的社会保险费)一并作征收入库数计算社会保险费征缴率,但是劳动社保部门则不承认这么做,他们总是用当期征收所属期为当期的入库数作为地税部门实际征收入库数计算征缴率,并提供给上级和有关部门据以对地税部门征收工作进行考核,这就产生了分歧,导致每年地税部门和劳动部门的统计数据人为不一致,造成地税部门的征收成效无法如实反映。(五)筹资缺乏统一转续办法目前部分省份的社会保险仍以县级统筹为主,社会保险的统筹层次不高,各地区的工资水平和征缴标准不统一,社会保险的统筹部分缺少全国统一的转续办法,灵活就业者异地续保衔接困难。目前全国范围内的人才流动非常普遍、非常频繁,但这些人的人事档案却不得不留在原来居住的城市,社会保险关系也留在原地,对于居住地来讲,由于人不在本地,无法征收社会保险费,而对于新去的工作地来讲,由于社会保险没有实现全国统筹,也无法在工作地续保,严重影响了社会保障事业的发展。(六)部门之间的信息传递征缴社会保险费是一项综合工作,它涉及到许多部门,这就要求必须做好这些部门之间的信息传递工作。目前,由于地税、劳动保障、财政、银行等部门之间信息系统各自独立,致使社会保险费征缴的数据信息不完全、不畅通,资源不能共享,不仅浪费了大量的社会资源,而且降低了征收效率。四、增长的重要性有效的社会保障基金征缴机制是保证社保资金稳定可持续增长的重要手段。税务部门统征社会保险费,是我国社会保险费征管体制和社会保障体系进一步改革的客观要求,成效显著。但是在管理方式上需要进一步创新和完善。(一)建立社保费在征收要从国家决策层上统一认识,尽快转变在征管上的“双轨制”,需要在全国明确税务机关征收社保费的主体地位。同时,把社保费的核定与征收职能统一起来,赋予税务机关全责征收的职能。在这个基础上,建立起一个“政府定点子(制定政策)、税务收银子(征收费款)、社保开单子(支出发放)、银行发票子(支付保费)、财政兜底子(弥补缺口)”的良性运行机制,实现社会保险基金收、支、管、用运行过程的有序化、规范化和制度化。(二)扩大社会保险参保范围,降低社会成本按照经济社会发展的要求,加快研究出台社会保险法,明确社会保险的基本内容和基本法律关系。清理规范现行的各项社会保险政策规定,尽快制定和颁布与该法相配套的一系列条例,以保证社会保险工作有法可依。加快扩大社会保险覆盖范围。逐步将城镇机关、事业单位、社会团体、各类所有制企业、其他经济组织及其职工,以及个体工商户、各类自由职业者、进城务工人员都纳入社会保险参保范围,并积极推进农村社会保险体制建设,最终建立城乡统一的社会保险体系。明确和统一各项社会保险费缴费基数,特别是要明确作为缴费基数的工资总额范围和口径。同时按照“宽费基、低费率、严征管”的原则,适度降低社会保险费率,减轻企业负担,这样不仅有利于经济发展,又有利于社会保障的持续稳定发展。加快修订《社会保险费征缴暂行条例》(国务院令第259号),赋予征收机关在社保费征管中有权依法对缴费人采取查封、扣押、拍卖资产及银行扣款等强制手段,并相应调低滞纳金比例,彻底解决征收工作中执法手段不强和法律依据不足的问题。(三)“双带头人”管理模式要按照“税费一体化管理”的总体思路,建构社保费“税式”征管模式,即“以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收、重点稽查,强化管理”,本着降低征管成本、强化刚性执法能力、确保社保基金安全足额征收。1、明晰缴费人和税务机关之间的法律关系首先体现了政府与缴费人的诚信关系,培养缴费人自觉缴费意识;其次,有利于明确税务机关和缴费人的权责分配,通过自行申报,明晰缴费人和税务机关之间的法律契约关系和责任;第三有利于税务机关迅速掌握缴费信息,税务机关可利用自身管理优势将社保费自行申报数据与税收申报进行比对,提高申报的真实性和准确率。2、征管基础数据的管理从社保费的信息采集入手,逐户做好社保费缴费登记环节的信息采集与录入,并做好前期各项初始化工作,实现社保、财政、银行、国库等相关部门的信息共享,促进征管基础数据体系的真实性、科学性,为地税部门全额、全面核定征管奠定坚实的基础。3、加强社保费征管过程中的重点核查社保费征管中应借鉴税收征管强调“集中征收、重点稽查”的方针,有重点地选择对象实施稽查。针对少数缴费单位存在不如实申报缴费问题,税务机关需要以税务稽查的手段和方法去检查帐簿、甄别真伪,严格依法处理,“查处一个、教育一