关于我国社会保障费改税的争论

关于我国社会保障费改税的争论

随着中国社会保障制度的发展，关于“关税税”的讨论长达10多年。“关税”和“税”辩论的核心是该制度本身的优缺点和哪种制度能够适应中国社会保障制度发展的现实环境。许多支持费改税的学者通过对缴费制弊端的深刻剖析及与征税制相应优点的比较,表现出对征税方式的极大信心,对税收管理的过分倚重和对税收预期效果的过高期望,而这种优劣势不对称的比较和强烈的倾向性在一定程度上可能会使研究者对“费改税”问题缺乏冷静、全面的思考。“费”与“税”的争议应该以我国社会主义的本质和我国建立社会保障制度的根本目标为落脚点,不应局限在两种集资模式间的比较,即无论是收费还是征税,关键在于是否能够与我国现阶段经济社会发展的实际情况相适应,符合我国社会保障制度发展的需要,充分地体现出我国社会主义制度的优越性。一、社会保障费的筹资模式有利于完善政府税收征收制度,消除政府财政负担目前,世界上多数国家采用的社会保障税是一种用于社会保障体系所需资金的税或税收形式的缴款。它主要以薪金和工资所得(即劳动所得)为课征对象,除了具有税收强制性、无偿性和依法征税所具有的确定性等一般特点以外,还具有强烈的累退性、有偿性、再分配性和总量不断扩大的特征,也是当今世界各国税收体系中的一个重要组成部分。这种形式的资金缴纳与支付需要依据统一的规则,并直接构成政府的财政收入,并对此专项收入通过专门的社会保障预算进行管理,且纳税者享受的保障水平与其缴纳的税款没有直接的联系。而社会保障费是在政府的法律强制规定下为自身需要进行积累,并带有一定程度互济性质的一项特殊缴费,其缴费依据一般是政府部门的相关规定、条例(征税的依据一般是法律),因而强制性要弱得多。虽然社会保障费是由政府专设部门进行管理和运作,但并不直接构成政府的财政收入,它一般是由政府设计社会保障制度,由雇主和雇员分别按一定比例承担相应数额的缴费,将雇主缴费的一小部分和个人缴纳的社会保障费全额纳入其个人账户,因此,缴费者最终享受的保障水平与其缴纳的费用是密切相关。在社会保障费筹资模式中,缴费者享受的保障权利与其缴费的义务为对等关系,即缴费者未来收益水平的高低与其缴费多少密切相关,缴费率则依据各地方实际的经济发展水平而定,因此,便于参保者根据自己的实际经济情况选择缴费基数和费率,有利于调动其参保的积极性,也避免了因征税使纳税主体与受益主体不一致,可能发生逆转移支付而导致不公平现象的出现,同时,可在一定程度上减轻政府的财政负担。但由于“缴费制”具有不规范的特点,收取的强制力度不够,尤其在市场经济体制下,缴费主体更关注于自身利益的最大化而出现拖欠、逃缴和拒缴的现象,并在管理上容易产生很多弊端。而开征社会保障税则有利于杜绝目前许多地区的拖欠,使社会保障费的来源及供给的稳定性更为可靠;有利于扩大社会保险的覆盖面;有利于解决不同企业之间负担不均衡的矛盾和日益增加的所需收支不平衡的矛盾;有利于降低征收成本和社保基金的及时入库;且“征、管、用、查”四分离的管理体制,也有利于防止社会保障基金使用中的浪费和舞弊行为。但在我国现行的养老保险制度下,可能产生因征税把非国有经济纳入保费收缴范围而扩大社保覆盖面的目标成为一种短期行为,且费改税不是简单的筹资手段的改变,而是涉及采取何种筹资模式、政府责任的变化及地区之间利益均衡等一系列的抉择与协调问题。二、税改费的历史趋势关于社会保障的国际趋势问题,中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文先生认为费改税不是国际大趋势,正好相反,目前世界大趋势是税改费。而自现代社会保障制度于19世纪80年代在德国诞生以来,全世界社会保障制度的融资形式大致经历了“费→税→费”的曲折改革之路。20世纪80年代开始,世界范围内掀起了社会保障税改费的国际潮流。自此国际社会保障制度改革进入了税改费的时期,无论是老牌资本主义国家,还是转型国家,税改费的浪潮此起彼伏,方兴未艾。这些国家既包括意大利、德国等发达国家,也包括俄罗斯等转型国家,以及拉丁美洲等十几个发展中国家。此外,美国、西班牙、葡萄牙、日本和韩国等一些国家的学者和政府也在探讨税改费的可行性问题。产生这一国际潮流的主要原因有:(1)1973年的经济危机导致主要发达国家社保财政几乎都出现了问题,从而对现收现付制的社会保障筹资模式提出了挑战;(2)大西洋两岸发达国家新自由主义的私有化改革浪潮席卷了整个资本主义世界,而削减福利支出即为改革对象之一;(3)20世纪90年代兴起的全球化浪潮不仅加速了世界各国的交流与共荣,也使传统的现收现付制愈来愈不能适应劳动力的跨国流动;(4)以智利为代表的社保私有化改革创造出了一个崭新的个人账户积累制,该社保筹资模式便逐渐成为各国决策者和研究者的一个新兴社保样板。我国的社会保障制度要与国际接轨,就必须关注世界范围内社会保障的趋势,研究并借鉴其他国家社会保障的成功经验,而世界范围的弃税改费趋势,正是为了加强个人缴款与未来受益之间的联系。对我国目前社会保障制度来说,就更应该加强这种联系,弱化“平均化”的税性,强化“私有性”的费性,这既可使个人得到经济实惠,又可减少国家财政负担,并能鼓励大家尽量参保,扩大覆盖面。因此我国的社会保障费改税显然并不是历史的必然选择。三、社会保障费改税与相关制度的不均衡从实践来看,费改税对于我国目前施行的社会保障制度的影响是相当大的,关键在于费改税后会与现行的制度设计存在很大的冲突。首先,费改税与当前统账结合的制度相冲突。如选择征税的方式,就必须废除正在确立中的统账结合型社会保障制度或明确取消个人账户,重新确立普惠制与现收现付型的社会保障制度。因为,实践中两个账户的具体设置及在确定收入划分比例问题上都会面临新的利益冲突,统筹部分可以改,但个人账户部分是不能改的。由于我国社保的统筹层次较低,单位缴费划入个人账户的比例各地在执行中参差不齐,使制度人为地复杂化了,所以税费之间的比例也难以形成全国的统一。况且,我国新的社会保障制度模式已渐入人心,占主体地位的养老、医疗保险均采用统账结合的模式,为维护政府形象和信誉,不宜立即变费为税。因此,郑功成教授说:如果我们不想改变正在确立的社会保险制度模式,便不要轻易匆忙地改变社会保险的筹资方式。其次,税收的固定性和统一性与我国当前社会保障制度改革的渐进性及地区差异性相矛盾。税的刚性要大于费的刚性,税收具有固定性、稳定性等特点,税制、税率一旦确定则很难改变,这些都与我国当前不断变革中的社会保障制度相矛盾。因为我国社会保障制度的建设既未定性,更未定型,一切都处于变革探索之中,且我国又是世界上第一个实行统账结合的国家,没有现成的经验可以借鉴。此外,我国各地区经济发展水平和社会保障制度的完善程度参差不齐,在缴费工资基数、费率的确定上都存在较大差异,税收的统一性则要求社会保障制度的统一化,即社会保障供款率、待遇标准等因征税均须迅速统一,统筹层次自然提升,这样必然导致所筹资金逆向流动和保险待遇与地区经济水平不相适应的风险,从而可能激化各地区之间的矛盾。第三,费改税后可能会出现两大难题。一是如何界定纳税人的范围和概念,二是如何设定税率。要增设一个税种或税目,首先要确定其纳税对象。这对于已免除农业税的农民来说无疑增加了他们的负担,而农村(尤其是西部地区及边远山区的农村)经济发展落后,文化教育水平较低,农民普遍缺乏纳税意识,由此可能会导致社会保障税在农村开征遭到失败;但若把占全国人口近2/3的广大农民排除在社会保障税的征税对象之外,则意味着他们不能获得相应的保障,那么这样的社会保障制度也就失去了其存在的价值和意义;而如果采取城乡税费分立的方式,则不仅人为地增加了制度的复杂性,也弱化了其可操作性。此外,农民工与务农农民的税率确定等问题也会成为费改税的障碍。第四,费改税未必能提高征收的力度。征缴力度的大小,征缴率的高低,归根到底在于制度设计是否合理,是否科学,是否符合社会条件,是否符合经济社会发展现状,是否存在内在激励机制等,因此,社会保障费改税的意义不在于名称的互换。在这个问题上,郑功成教授在《社会保险费改税应当缓行》一文中分析指出:对社会保险制度而言,征费与征税均应当是依法进行的,强制性是否强,并不决定于“费”与“税”的名称,而是取决于法律的规范、执法的力度和当时当地的经济发展状态。征费与征税的效果是一致的,我国目前所遇到的社会保险费征缴难的问题并非是采用征费方式造成的,而是客观经济环境、立法与执法力度以及历史欠账未能有效化解等因素综合影响的结果。此观点亦可从其他国家的实践中得到印证,如法国等欧洲许多国家都是费,但征缴力度和权威性并没有受到任何影响。瑞典和意大利等国家并没有由于弃税改费而出现大量的逃费现象。第五,有学者认为费改税可加强社保基金的安全性,加大监督力度。事实上,社保基金的征收形式无论是费还是税,本质上与资金安全是没有必然联系的。如美国社保制度实行的是“工薪税”,而法国、德国、瑞典等许多国家实行的都是费,但他们社保基金的安全性都很好,没有任何差别。关于“征缴主体是税务机关就会提高其安全性和征缴率”的观点也有待商榷,如法国的保费征缴一直是由“社会保险费与家庭补助金联合征收机构”这样一个自治的非政府机构负责执行的,采取自收自支的方式,但其安全性却非常好。就我国目前的情况来看,当前社保基金出现的问题是多因素共同作用产生的结果,但最重要的还是制度设计是否科学的问题,并不在于费改税或是否必须由税务部门来征缴就能解决的。所以说,影响我国社保基金安全性的主要因素是由两个制度困境的威胁带来的:一是资金投资渠道比较狭窄,仅限于协议存款和国债,投资收益率较低,容易导致违规操作;二是统筹层次太低,主要以县市级统筹为主,资金过于分散,中央无权管理,更无权调动。四、确立公民权利的目标,确立“能为”的社会保障基金筹资模式分析。我国社会综上所述,征收社会保障税不是我国社会发展的必然选择。当务之急是通过建立《社会保障法》,从根本上确保我国社会保障的各项工作有法可依,有法必依,从而树立社会保障制度的权威性,加强社保资金征缴的法律强制性,提升社保的管理效率。同时,可借鉴已实行由地税机关组织征收社保基金的一些省份的成功经验,在全国范围内逐步建立起“地税征收、财政监督、劳动和社保使用”的社保费筹资运行机制。一个良好可行的社会保障改革方案,应充分考虑激励机制、社会保障基金的高积累率和有利于社会经济改革的原则。那么,社保“费”与“税”争议的定论最终应取决于我国社会主义的本质和我国建立社会保障制度所要实现的预期目标。现阶段,我国社会主义的本质体