开征社会保障税是保障和改善社保费的有效途径

开征社会保障税是保障和改善社保费的有效途径

中国的社会保障改革起步较晚。此外，不同地区的经济发展水平存在重大不平衡。迄今为止，社会保障融资机制尚未建立一个相对完善、统一的机制。目前我国社会保障统筹内容包括养老、失业、医疗、工伤、生育等,统筹办法大多由地方政府各自作出规定,自行制定具体筹资办法和筹资比例,筹资的方式和制度大多以部门、行业规章的形式出现,没有严肃的法律依据和法律措施做保证,在资金的筹集、管理方面都很不完善。随着社会保障总体水平的不断提高,社保费征缴难、管理难的问题也日益突出。资金是社会保障制度的核心,要实现保障制度的规范化,就必须从制度上建立起一套规范的筹资方式。一、实践中的问题首先是法律强制力不够。基金收缴效率难以提高,政策执行的效果受极大影响,表现为企业欠缴社会保险费的情况较为严重。据有关部门统计,到2001年底,全国企业欠缴社会保险费高达359.39亿元,有207家企业欠费数额超过1000万元。2002年养老保险金清理欠费143.75亿元。2003年7月劳动与社会保障部公布了16家欠缴职工基本养老保险费达千万元以上的单位名单,其中最多的一家单位截止2003年5月已经欠缴职工基本养老保险费8424万元。在市场经济体制和社会保障制度尚不完善的今天,相当多企业对社会保障的认识还存在盲区,它们本着“利润至上”的原则,把不缴纳社会保险费作为降低生产成本的手段,认为缴费增加企业负担、影响企业发展,因而想方设法地逃避缴费;还有的企业认为,“税是一分都不能欠,而社保费则可以拖一拖”。同时部分缴费个人也对社保费缴纳的重要意义认识不清,注重眼前利益,没有督促所在企业及时为其缴纳社会保险费。对于目前社保工作中存在的大量欠缴社保费的问题,本人认为其原因一是与社会保障有关制度宣传到位难有关,二是与社会保障制度缺乏强制性有很大的关系。其次是现行缴费方式不利于社会保障基金管理。挪用社保基金的现象时有发生,社保资金被非法挤占和挪用的现象较为严重。我国目前以统筹缴费方式获得的社保基金,不直接作为财政收入,也不纳入政府预算,通常是归口政府专门机构来管理。社保基金管理分散、政出多门、基金管理制度不健全,缺乏有效的监督,以至违反政策、非法挤占、挪用社保基金现象时有发生。仅举几例说明:海南省某经济开发区社保中心主任黎某某,利用职务之便,从2999年6月到2001年11月,多次挪用社保基金共计90余万元,事后仅追回7万元,其余被其挥霍(检察日报,2003,6,17);湖南省2002年直接查处16起非法挤占挪用社保基金案,收回基金3.02亿元(新华网湖南频道,2003,4,22);陕西省清查挤占挪用社保基金逾5000万元(陕西日报,2003,5,29)……究其原因,主要是由于社保资金不纳入政府预算,收上来的钱,征缴部门或管理部门随时可以支配,为非法挪用和挤占提供了机会。再次是表现在税务部门代征社保费所遇到的征管难题方面。全国目前实行税务机关征收社保费的有19个省、市、自治区和计划单列市,社保费改由税务部门征收之后,很大程度上能够强化人们的保险意识,有利于扩大社会保险覆盖面,加强社会保险费征缴力度,扩大收入规模。同时,税务部门在征收时实行“税费同征”,企业在缴纳有关税费的同时就缴纳了社保费,大大方便了企业缴费,降低了企业的缴费成本;税务部门征收还能够形成较好的社会保险基金管理机制,确保基金的安全与完整。但是,由于目前税务部门是“代征”,在几年的实践过程中,也产生了不少问题,主要表现在:根据1999年《社会保险费征缴暂行条例》的有关规定,税务机关按照社保经办机构所提供的数据和资料代征社保费,税务部门在实际征收工作中,行使的只是“代征”,而非其法定职责,导致执法难以到位。如《社会保险费征缴暂行条例》中只赋予税务部门对直接责任人有处以5000元以上、20000元以下罚款的处罚权。而对于未按期申报的单位税务机关无权处罚。地税部门作为征收机关,在承担征收职责的同时,《条例》并未赋予其对等的权力,在遇到拒缴、少缴、拖欠社会保险费时,行政处罚保障不力,执行缺乏刚性,使得未申报企业对于主管税务机关的限期缴纳通知书处之漠然,增加了征缴的压力和阻力。另外,《条例》中对滞纳单位加收2‰滞纳金的规定也由于地税部门无权采取强制执行措施和保全措施,很难落到实处。二、从我国立法的角度防范社保费征收的违法首先,针对一些企业严重拖欠社保费问题,以统筹缴费的方式筹资,征收依据主要是国家的行政法规和一些部门、行业规章,立法层次较低,人们的缴费的法律意识不强,对其法律强制力认识不够,基金收缴率难以提高。若改为开征社会保障税的形式,可以充分实现社会保障的强制性。以税收法律的形式在全国范围内统一开征社会保障税并实行统一的税率,利用税收较高的立法层次、较强的法律效力规范社保基金的筹集形式,用法律手段明确政府、企业和个人的权利与义务,充分发挥税收的强制性、规范性的特点,将有利于增强社会保障筹资的强制性,加强社会保障基金的征收力度,有助于从征收方面减少漏洞,提高保障基金的收缴率。其次,针对基金管理中的非法挤占、挪用现象,解决对策之一是用征税的形式筹集社会保障资金,能将收和支分在两个独立的系统,既能保证征税及时、足额缴入国库,又便于加强资金运用中的管理,防止发生滥用、挪用、差额拨付等不规范行为发生。从实践情况来看,自1998年开始,全国已经有广东、浙江、江苏等19个省、市对社保费的征收改由地方税务部门代为征收。社保费由税务部门征收,将基金直接缴入国库专用帐户,是社会保障基金严格实行收支两条线,加强社会保险基金监督管理的一项根本性措施,这种做法可以把收和支分为两个独立系统,实现征收、管理、使用三个环节的分离,形成财政、税务、社会保险经办机构和银行之间的相互监督机制,从而使资金运行更趋合理、安全;对策之二是要建立社会保障预算体系。社会保障预算是国家用来反映社会保障资金收支情况的特定收支计划,是国家管理、监督社会保障资金收支活动的重要手段。《中华人民共和国预算法实施条例》明确规定,国家预算包括社会保障预算。社会保障预算编制的总体目标是逐步建立以社会保障税为主体,使资金来源多元化、支出管理规范化,全面、准确反映社会保障资金收支和管理情况。最后,针对税务机关在征收社会保障费过程中遇到的问题,解决对策是完善税务部门作为征收主体的职能。在现行体制下,如果要从根本上提高社保费征收水平、解决征管矛盾,就必须不断完善社保费征收工作上的立法、提高立法层次。最终也是要依赖于社会保障税法的尽快出台。研究开征社会保障税,对社会保障资金的筹集以国家立法的形式开征社保税,赋予税务机关相应的征收、管理、监督检查和处罚权,以维护和加强法律的严肃性。如:有权核定缴费单位应缴数额;有权书面通知金融机构从逾期未缴的代扣代缴单位的银行存款中扣缴;有权查核从事生产、经营的缴费单位、缴费个人在金融机构的存款帐户;有权对缴费单位发生相关违规行为给予规定的罚款;有权查封、扣押、拍卖商品、货物或财产来抵缴欠费等等。社会保障税的征收、管理和支付都将有严密的法律规定,征缴更具强制力和法律约束力,并可以借助税收的强制性,由税务机关强有力的专业手段配合法律支持,加强日常管理、依法追缴、减少拖欠情况、提高征缴率。通过依法明确企业与职工的纳税义务,依法保护公民实现社会保障待遇的权利,使社保事业步入法制化轨道。三、合理设置社会保障税的税收权限纳税义务人:从其他国家的开征情况来看,绝大多数国家的社会保障税都是采取由雇主与雇员共同分担的做法。我国社保税的纳税人也应该是所有被纳入到社会基本保险范围的企事业单位、政府机关和个人,具体包括国有企业、集体企业、股份制企业、三资企业、个体私营单位、私营企业主和个体工商户等。世界上大多数实行社会保障税的国家都把农民排除在外,主要原因是由于具体操作的困难,征收难度大、征税成本高。使广大农民享受到社会保障是我国社会保障制度建设的重要目标之一,但由于我国现阶段农村经济发展水平较低且各地区很不平衡,农民收入水平不高,负担能力有限,可暂时不将农民作为社会保障税的纳税义务人,不纳入社会保障税的征收范围。但要积极创造条件,选择少数经济发展水平较高、农民承受能力较强,征管水平较高的地区进行试点,再视各地具体情况逐步推广。征税范围:根据社会保障的定义可知其所包括的项目是非常多的,如医疗服务、疾病津贴、工伤保险与津贴、生育保险与生育津贴、失业保险与津贴、残疾保险与津贴、家庭补助、遗属保险与遗属养育金等等,所有这些项目是否都应通过社会保障税的形式来筹集所需资金,不同国家有不同的做法。结合我国现行的社会统筹项目以及经济发展水平,可先设定为养老、医疗、失业保险等三大块社会保障体系支柱,待时机成熟后再扩大税目的范围,可以逐步把住房、工伤、生育保险等项目包括进来。计税依据:以职工的工资薪金收入和个体业主的经营纯收益额为税基,工资薪金收入包括现金和其他具有工资性质的实物收入,但不包括工资薪金以外的股息、利息所得等收入,以区别于个人所得税。同时对高收入者设置最高限额的规定,即超过一定收入标准的部分免税,以体现公平原则、调动高收入者的积极性;而对低收入者不设起征点和免征额,以体现权利与义务对等原则,避免计算和实际执行的困难。对于那些工资收入低于城镇居民最低生活保障线的人,可由政府按规定给予补贴。税率:国际经验表明,过高的社保税税率,会使劳动成本负担过重,限制劳动和技术的国际流通,最终会影响经济发展。世界上多数国家在实行此税时都先用低税率,以后再逐步提高,达到顺利推行此项税制的目的。根据社会保障税的专款专用和受益原则特点,我国在税率设计上应根据社会保障项目采取分别设定分类比例税率,并兼顾纳税人的承受能力以及保障项目的支出需要予以确定。开征初期税率宜从低,以后随经济的增长再逐步提高税率水平。我国目前的社会保险基金缴费率,合计为企业职工工资总额的38%左右。国际劳工局1952年通过的《社会保障最低标准公约》建议,雇员缴纳的社会保险费不得超过其工薪收入的25%或其赡养妻子所需费用的50%。具体操作实践中各国税率高低差别较大,原因也十分复杂,但一般取决于经济的强弱以及社会保障程度与范围的大小。从社保覆盖范围和税收负担程度的国际比较看,我国社会保障税的税率水平不宜与目前的费率水平相差过大,现行社保缴纳的负担水平应适度降低不可提高。总税率应限制在工资总额的30%左右,基于各地经济情况差异很大,可授权省、市、自治区在本地区范围内,有上下调整税率的一定权限。同时税负应由企业和个人共同负担,分担比例基本保持现行的保险费计提标准,企业的负担率要高于个人的负担率或两者基本持平;自营者的税率应基本上等于企业与个人负担率之和。征管方法:社会保障税应由税务机关按照属地原则统一征收管理,考虑到我国地域辽阔、各地社会经济发展水平不平衡的情况,现阶段的社会保障税收入只能达到省级统筹的水平,所以初期的社会保障税作为地方性税种,相应地