行政机关单方变更、解除行政协议的法律规制

题目行政机关单方变更、解除行政协议的法律规制摘要随着政府管理机制改革的不断深入，行政协议由于既有契约性又有行政性，在政府进行社会治理的过程中就成为了一种新颖且重要的行政管理和公共服务方式。但是，由于行政协议与普通的民事协议不同，行政机关承担着行政管理，维护社会稳定的职能，法律即授予了行政机关在履行行政协议过程中享有行政优益权，可以为了维护公共利益而单方变更、解除协议内容，并且除了行使行政优益权之外，行政机关实际还存在其他一些或显性或隐性的途径来单方变更、解除行政协议。那么，为了建立一个诚信的政府，提高政府的公信力，对于行政机关行使单方变更、解除行政协议就必须设定必要的限制。关键词：行政协议行政优益权单方变更、解除行使途径 目录TOC\o"1-3"\u摘要 I一、单方变更或解除权的学理分析 1（一）国内概念 3（二）国外理论 3二、单方变更或解除的内容理解 3（一）问题提出 3（二）必要性探讨 3三、单方变更或解除权的法律途径 4（一）司法案例 4（二）能够单方变更或解除的途进 4结束语 7参考文献 8致谢 9单方变更或解除权的学理分析2015年新政诉讼法修订后，行政协议正式纳入司法审查的范畴，并规定了新政机关当方面变更或者解除协议的赔偿责任，2015年，最高人民法院在关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释中规定，行政机关可因公共利益的需要，但凡概念变更或者解除行政协议，但是并未走出详细的便准规定。2018年2月6日，我国最高人民法院发布了《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》，在新旧司法解释交替之际，理论和实践出现了各式各样的声音，本文尝试通过理论分析以及案例分析，梳理审判实践中的法院认可的相关条件，探索行政机关单方变更或解除协议的途径。（一）国内我国行政协议的构建起步较晚，相应制度较其他国家相比较为落后。不过学界中多数学者认为：在行政机关在行政协议中应该享有单方面变更或解除权。实际生活中，行政行为在实施的过程当中，难免会出现个人权利与新政职权的相互抵触的情况。因此，法律为行政行为的通常运行确立的一种权限优先于一般权利，是行政优益权的表现。同时有其他学者提出，我国行政契约中行政机关应当享有以下特权，即对合同标的享有决定权、对不履行行政锲约的相对乙方的直接强制执行权、直接解除契约权、对契约的指导和监督权、在情势变更情况下单方变更和解除契约的权利、对违约构成违约的相对乙方处以行政质材措施的权利、对行政契约的解释权等等。（二）国外与国外相比，随着19世纪工业革命的迅速发展，工厂对工人剥削被资本裹挟，致使工厂和工人之间的矛盾日益加剧，为了缓解矛盾，在法国，政府一改传统的高权命令的行政方式，转向类似于私人企业的经营管理方式。在法国法学家提出了“公共服务理念”的概念，行政机关作为了保护社会公益的代表。在这个环境背景下，法国政府单方变更或是解除有了正当性的理由，同时法国还结合实际并建立了“经济平衡原则”。在德国，行政法协议更在侧重对于合同内容的履行以及相对人权利的保障，对变更或者解除合同有着严格的限制，就合同变更而言，行政协议明确规定了变更的条件，主要是一下三点：第一，合同签订时，为能遇见继续履行合同的物之调降将发生变化；第二，该变化对合同履行具有重大意义；第三，继续履行合同将违反城市信用原则。只有满足了上述条件，行政机关才可以请求法院变更合同。二、单方变更或解除的内容理解（一）问题提出。自从1999年中华人民共和国国务院颁布了《关于全面推行依法行政的决定》后，依法行政，建设法治政府就成为了全面落实依法治国基本方略的一项重要内容，成为了人民政府治理社会的一项基本准则。那么各级人民政府及其下设的行政机关除了行使法律、法规赋予其的职权依法合规的行使行政职能，作出行政行为来治理社会之外，在特殊情况下，为了保障社会公共服务的连续性和完成行政管理目标，行政机关就需要和相对人进行协商，以签订行政协议的方式来进行社会治理。由于行政协议和普通的民事协议不同，行政协议的一方当事人是行政机关，并不与民事协议一样是在平等主体之间订立的。由于2014年《中华人民共和国行政诉讼法》新修订后，明确将行政协议纳入了人民法院行政案件的审理范围，但是由于各种原因，最高人民法院截至笔者撰文之日仍然未发布关于行政协议的司法解释，这就使得实务中，人民法院在对行政协议进行司法审查时既要适用民事法律规范，还要适用行政法律规范，审理结果存在较大的不确定性。（二）必要性探讨分析行政机关在履行行政协议过程中的单方变更、解除权存在的必要性之前，首先需要从行政协议的特征入手，对行政协议做个简要的分析。从行政协议的特点来看：第一，与民事协议不同的是，行政协议并非平等主体之间订立的协议，行政协议的一方当事人是行政机关，并且在这里作为一方当事人的行政机关还与政府采购合同中作为协议签订主体的行政机关不同，行政协议是行政机关基于社会管理、维护社会公共利益或者推动社会发展等目的与相对人签订的协议；第二，行政协议建立在双方意思表示一致的基础上，由于行政协议本质上也属于“合同”的一种，故从其特性上看，必然也存在需要适用民事法律规范的情形，那么双方意思表示一致，就完美的将由于行政机关作为一方主体而产生的行政性与民事法律规范中意思表示一致而产生的契约性完美的融合在了一起，这也是行政协议能够诞生，并且成为行政机关日常管理活动中必不可少的管理方式之一的重要原因；第三，行政协议适用某些不同于民事协议的特殊规则，由于民事协议的主体双方具有平等的法律地位，双方在协议履行过程中必须严格按照协议约定行使权利、履行义务，任何一方都不具备超越对方当事人的特权，而行政协议与民事协议最大的不同，就是行政机关在履行行政协议的过程中，享有行政优益权，也就是行政机关可以根据公共利益的需要和情势变更的事实，单方变更行政协议中双方之前协商一致的内容。从上述三个特征中也能看出，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的合同。那么也正是因为行政协议是由实现公共利益和实现行政管理目标而来，就注定着随着公共利益或是行政管理目标的变化，行政机关必须得作出相应的应对措施，行政优益权便应运而生了。 三、单方变更或解除权的法律途径（一）案例1、2013年4月26日，A市B乡人民政府与与甲签订了《补偿协议书》一份，载明以下主要内容：因B乡经济建设和社会发展所需要，决定将甲使用的堤外滩涂予以收回。甲在协议书中选择当即清塘交付滩涂9.01亩，由A市B乡人民政府滩涂管理办公室补偿甲计15年的补偿款54060元和附属设施补偿款2400元，合计56460元。2014年12月26日，甲递交书面材料，要求被告B乡人民政府尽快支付《补偿协议书》中确定的土地赔偿款。2015年2月14日，B乡人民政府作出《关于甲要求支付土地赔偿款的答复意见书》，以《补偿协议书》所涉的9.01亩滩涂当时作为围垦条件之一划归A市财政局芦滩管理所，滩涂的权属从围垦后一直属于人民政府，与其他围垦的滩涂性质有根本区别，甲仅仅是该区域滩涂的租赁使用人，不具有获得补偿的依据，B乡人民政府实际以作出答复意见书的方式单方解除了与甲之间的行政补偿协议。2、2012年3月2日，甲县人民政府发布了《房屋征收补偿安置实施方案》，并在同年4月12日，发布征收公告，确认原告所有的一处房屋被纳入甲县县城新区项目征收范围。原告的妻子在征收公告发布后，拆迁安置协议签订前生育了一个子女，并经由甲县拆迁指挥部工作人员告知，在签订拆迁安置协议前两天办理了独生子女证。随即根据政策规定获得了甲县人民政府承诺给予的独生子女安置优惠，即增加1个虚拟人口（20㎡安置面积）。随后，原告就进入了漫长的等待交房过程，不料在2018年12月28日，甲县人民政府在通知选房前竟然以作出行政处理决定书的方式，认为原告的女儿是在征收补偿公告发布之后出生，不符合《房屋征收补偿安置实施方案》第九条“安置人口以房屋征收补偿公告之日的户籍登记为准”的规定，单方变更《安置协议书》第二条的内容，取消了原告户1个人口20㎡安置面积。根据本文的观点，也即甲县人民政府通过行政纠错的方式，单方变更了在原行政协议中承诺给予甲方的奖励。（二）法律途径要厘清行政机关如何才能单方变更、解除行政协议的问题，首先需要解决的是行政机关在行政协议中与协议相对人达成的一致意见如何定性的问题，从实务中涉及较多的拆迁安置协议中行政机关承诺给予协议相对人的奖励、优惠政策以及招商引资协议中承诺给予的这种奖励的特征来看，这些一致意见在涉及到奖励的时候，应当属于行政允诺的一种，理由如下：行政允诺虽然与民事法律中的单方允诺行为相类似，但是从单方允诺的撤回和行政允诺的变更来看，仍然存在许多的区别。首先，单方允诺是指表意人向相对人发出的为自己设定某种义务，使相对人取得某种权利的意思表示。根据诚实信用原则，单方允诺不允许随意撤回，如果因撤回允诺造成他人损害的，承担的是损害赔偿的责任，也就是说单方允诺没有硬性的不得撤回规定或者可以撤回的硬性条件要求，民事法律中只是规定了因撤回造成相对人损害的，应当承担赔偿责任。而行政允诺是指行政主体为实现特定的行政管理目的，向行政相对人公开作出的当行政相对人作出一定的行为即给予其利益回报的意思表示行为。行政机关如果要作出不利于行政相对人的变更，必须基于维护公共利益的目的，并且符合行政程序的规定，否则不得随意对行政允诺的内容进行变更、解释。通过上述分析，笔者认为，行政机关单方变更、解除行政协议的途径具有显性和隐性的两种。首先来看显性的，第一种就是行政机关完全基于公共利益的需要或者存在情势变更的情形而行使行政优益权单方变更、解除行政协议，第一种通过行使行政优益权的方式单方变更、解除行政协议必须符合特定的条件，一般而言，主要包含下列情形：一：双方的协议，假如继续履行必定会导致重大的公益损失。第二，情势发生变更，即因不可归责于双方当事人的事由发生情势变更，导致合同的基础动摇或丧失，若继续维持合同原有效力可能导致显失公平等情形。第三，双方的行政协议的基础丧失，如土地征收补偿协议订立后，发现征收决定存在合法性问题，此时可以变更或解除协议。第二种显性的行政机关单方变更、解除行政协议的途径在实务当中，以另外一种方式存在，该方式大多是在行政机关认为不符合行政优益权的行使条件下而不得已采取的措施，即行政机关自己认为之前在行政协议中与当事人协商约定的内容存在错误，自行启动行政纠错程序来纠正原约定内容。笔者认为，行政纠错程序大多发生在行政机关的行政行为涉诉后，行政机关自行发现案涉的行政行为存在问题，即对原行政行为进行撤销的一种自我纠正，那么，由于我国目前尚无行政程序法典来规定行政机关自我纠错应当遵循何种程序，行政纠错程序具体适用哪些情形的情况下，在行政机关通过行政纠错来作出对行政协议相对人权益贬损的行政行为时，该行政机关的行政纠错行为也必须满足行政机关行使行政优益权所需要达到的条件，否则将导致行政纠错存在随意性，可能会出现行政机关滥用行政纠错程序来逃避责任，任意的变更、解除行政协议，这就违背了该行政纠错程序设立的初衷。最后，笔者目前发现的一种隐性的行政机关单方变更、解除行政协议的途径是行政机关通过对之前作出的含有给予相对人某种奖励措施的文件进行限制解释，使得行政相对人不符合获得奖励的条件，以此来阻止相对人获得奖励，那么笔者认为这种通过行政机关单方作出限制解释，来变更之前已经承诺的内容，以促使相应承诺内容失效的行为，在未来很有可能大量发生在行政协议纠纷当中四、结语综上，不管行政机关通过显性的途径还是隐性的途径来单方变更、解除行政协议，实质上都是因为这种单方变更、解除权的非平等性、单向性和强制性，显然与契约精神所要求的平等、协商、意思自治相悖。故行政机关必须要站在维护公共利益、维护行政秩序的立场上来依法合规的行使单方变更、解除权。同时，在变更或解除后，还需要根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，对协议相对人的损失进行合理补偿。补偿范围应当考虑以直接损失为主，且不能突破民事法律规范中的可预见规则，但是在程序上是适用国家赔偿法还是民事法律规范还有待进一步研究分析。参考文献[1]莫于川，行政职权的行政法解释与建构[J].重庆社会科学，2004年，第一期第79-82页。[2]叶必丰，行政合同的司法探索及其态度[J]，法学评论，2014年，第一期，第68-70页[3]戚建刚，李学尧，行政合同的特权与法律控制[J]，法商研究，1998年，第二期，第67-68页。[4]俞凌云，行政契约论[M]，北京，中国人民大学出版社，2000年[5]陈天昊，在公共服务与市场竞争之间-法国新政合同的起源与流变[J]，中外法学，2015年，第六期，第1658-1660页。[6]沈广明，行政协议单方变更或解除权行使条件的司法认定[J]，行政法学研究，2018年，第三期，第121-125页。[7]许鹏，乐巍，行政协议单方面而变更的司法审查，人民司法[J]，2016年，第二十二期，第105-107页。[8]杜承铭，徐凤霞，关于行政合同单方面变更与解释[J]，武汉大学学报（哲学社会科学版），2008年，第六期，第810-812页[9]应松年.行政法学新论[M],中国方正出版社，1999年版.[10]陶攀，2004年行政法学年会“公共利益的界定”之议题研讨综述[J]，行政法学研究，2004年，第四期，第132-134页。[11]刘莘，陶攀，公共利益概念辩[J]，岳麓法学评论，2005年，第48-51页。[12]王芳，行政优益权刑事的正当性