公共危机事件中政府的作用

公共危机事件中政府的作用

危机是一个紧急事件或紧急事件。它的出现和爆发严重影响了社会的正常运作，对生活、财产和环境造成了威胁和损害，超出了政府和社会正常的管理能力，要求政府和社会采取特殊措施。2003年非典事件后,我国政府开始意识到危机管理的重要性,而后发生的2008年南方雪灾、2009年的汶川地震、全球金融风暴、2010年河南平顶山矿难、甘肃泥石流等重大危机事件,又无一不为我国政府危机管理的缺失敲响警钟。公共危机管理,是指政府针对潜在的或者当前的危机,在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动,以期有效地预防、处理和消弭危机。这一概念表明了政府在危机管理中的主导作用。在现实中,政府虽掌控着任何非政府组织都无法比拟的资源,但往往在应对危机事件时反应不够及时、动作不够高效。这也就需要社会其他力量,即公民社会的广泛参与。而非营利组织就是其典型的代表。非营利组织(第三部门)是政府组织和经济组织之外的以公共利益为目标取向、组织成员志愿参与的正式的自治性组织。其有着非营利性、公益性、民间性、自治性、自愿性和非政治性等特点,在我国主要致力于开展公益和志愿性服务、扶贫发展和社区服务、慈善事业等。非营利组织的发展顺应了人们对公共服务供给主体多元化的需求,也扩大了提供公共服务的主体力量。一、矛盾的复杂性近十年来我国经济快速发展,人们需求的多元化与提供服务主体的单一化的矛盾不断凸显。特别是在公共危机管理中,不仅要求政府起主导作用,也要求社会各界都积极参与。而日益兴起并壮大的非营利组织就是其中最重要的力量之一,在公共危机管理中发挥着不可忽视的作用。(一)非营利组织的公共危机管理改革开放以来,我国政治体制改革不断深化,现代社会的公共管理已经不像传统的管理模式那样,仅是政府的责任。市场、政府和社会三者之间是一个脱离不了彼此的“大家庭”,因此,传统的行政管理已不能适应当今复杂多变的社会形势,应逐渐演变和发展成新公共管理,以实现帕累托最优。基于公共选择和交易成本理论的新公共管理理论认为,对于现代社会的公共管理,在“看不见的手”和“看得见的手”之外,还有第三只手,即公民社会。依据新公共管理的的要求,在公共危机管理中,政府应加强与公民社会的代表,即非营利组织的合作。极力培育和发展非营利组织,以达到全力配合和协助政府部门做好公共危机管理的工作。公共危机管理是政府承担社会职能的重要内容。公共危机事件发生后,政府是最重要的参与主体,应起到主导性作用。而作为公民社会最活跃代表的非营利组织,则是公共危机管理的重要参与者。以公益性、志愿性著称的非营利组织一方面可以在公共危机管理中起到拾漏补缺的作用;另一方面,可以接收政府部分失去功能又臃肿的机构,成功转变政府职能。除此之外,非营利组织能借助政府原本的影响力吸纳专业人员进入非营利组织,更好为日后的公共危机管理服务,可谓一举多得之事。(二)非营利组织参与公共危机管理的必要性充分认识到市场和政府失灵的客观存在,和非营利组织参与公共危机管理的优势,是非营利组织参与公共危机管理的必要性。具体地说,非营利部门参与公共危机管理的优势主要表现在以下三方面:1.基层非营利组织自治性特点,反应时间很难就政府内部的层级体系进行分析危机事件一般具有突发性、紧急性、影响社会性和决策的非程化等特征。发生公共危机事件后,如果没有得到及时处理,便会带来大范围的灾难性后果。政府逐层上报的层级体系和固有的自身利益因素,在反应时间上总会稍稍滞后。非营利组织的自治性特点,使之其在组织内部,能够精准、快速地传达信息,并与其他组织成员及时沟通、协调,迅速行动;在外部,能够与民众紧密联系,在事件发生后第一时间动员社会志愿者或其他慈善机构,发起自愿性的求助活动,以达到高效参与危机管理的要求。2.非营利组织的参非营利组织都有其明确的目标和宗旨,根据不同的目标吸纳技术层面不同的成员。在不同的公共危机管理中,可以提供不同的专业人员给予专业的服务和帮助。当公共危机突发,政府需要制定计划、指挥救援、保障灾民安全、向灾民发放即时生活用品、迁移灾民、帮助灾民重建家园等多方面服务,难免会有缺漏和顾及不到之处。非营利组织若得以参与,不仅能够配合政府做好危机处理,并能弥补政府在人力资源上的缺失。在汶川地震后,中国红十字协会就派出大量的心理医护人员为灾区人民提供长期心理建设的治疗服务,弥补了政府在这一方面的缺失。而中国儿童慈善基金会则专门为受灾地区儿童提供了物质帮助。3.参与社会力量参与危机管理非营利组织是非政治性的组织,更无官本位的思想,在民众面前更具亲切感。而又因非营利组织相比臃肿的政府机构,办事程序简单,作业有高度透明性和公开性,更容易得到大众认同,赢得民心。在公共危机处理中,能够积极调动民众和社会各界力量参与危机管理。另外,可以整合社会资源,吸纳其他公益组织的志愿者完成后勤工作。虽然政府拥有着宽广的人脉和资源,但在时间上并不比非营利组织的号召力占优势。而非营利组织开展一切活动都是以公益性为前提,这相比政府组织在公共危机管理中花费的成本要低很多。二、我国非营利事业的现状非营利组织参与公共危机管理的地位作用及优势表明,如果非营利组织与政府之间如果能达到良性的互动关系,必将对危机管理产生重大的积极作用。但我国目前的非营利事业还处于起步阶段,存在着不少缺陷。这必然导致在在处理公共危机时,政府与非营利组织之间不可避免地存在着现实矛盾。(一)非营利组织无法行为严格规范,存在漏洞非营利组织在早期被认定为是“脱离政府的组织”,因此,我国政府对非营利组织的合法地位要求一直很高,对非营利组织的管制也比较严格,实行“双重管理体制”。双重管理,是指非营利组织的合法成立除必须要获得其管辖范围内的民政部门的审批登记外,还必须找到一个与其有“业务关系”的政府部门,作为这一非营利组织的主管单位和监督单位。在我国颁布的《社会团体登记管理条例》中,又明确提出“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体,没有必要再成立一个”来防止相同区域内的非营利组织间可能出现的争权夺利行为。这样严格的标准,阻碍了非营利组织的合法建立。目前,在国内,取得合法资格的慈善机构相当少。例如,李连杰创办壹基金这一慈善机构多年,其知名程度更是非同一般,却始终拿不到独立的合法“牌照”,只能挂靠在中华慈善总会的机构下,无法进行公开募捐活动,并与中国红十字协会共用相同的汇款户头。这意味爱心人士给壹基金的捐款无奈只得汇给与政府有密切关系的中华红十字协会户头上,并导致无资格公布善款用途的壹基金遭到了外界的质疑,想要自主开展活动也屡步艰难。在公共危机管理的领域,我国立法组织一直没有对已经成立了的非营利组织明确提出法律界限内的权利和责任。这就让非营利组织参与危机管理时,一来无法可依,无章可循。在提供救助活动时,宛如一个失去自主能力行为的“二级政府组织”,一切都坐等政府发号施令后再行动,失去了非营利组织参与危机管理的优势和意义;二来容易造成非营利组织内部的混乱。因为没有明确的法律规范,非营利组织的内部成员也可能出现失职、渎职的情况,严重的还可能造成大量善款的流失。我国是一个有着13亿人口的一党执政大国,对非营利组织实行双重管理体制,本来是想在更好地规范各种非营利组织的建立,并分解作为主管单位的政府部门的压力与风险。但实际上,政府部门对自身所要顾及的职能早已目不暇接,并没有更多的精力去监督与之挂钩的非营利组织。当公共危机事件发生,社会各界人士都会伸出援手,踊跃向受灾群众捐物捐款。但由于政府的实质监管不到位,一旦发生向非营利组织捐款后善款不明的状况,无人能告诉我们这个责任应该是由非营利组织承担还是由实施所谓的“双重管理体制”的有关政府部门承担。就此来看,“双重管理体制”不仅没有发挥应有的监管作用,还抑制了非营利组织的健康发展。(二)非营利组织在危机管理中的作用日益重要在危机管理中,政府自始至终都是起主导和核心调控作用的主体,非营利组织是在保持独立活动行为的前提下,协助政府部门工作的。在现实中,非营利组织在财力、人力、物力上都较强的依赖于政府部门。首先,非营利组织是非营利性的机构,在资金和资源上对政府部门有着不小的依附性。试想少了政府的财政拨款,还有多少非营利组织能实现其提供公益服务的目标和宗旨。从交易成本理论来看,非营利组织相比庞大臃肿的政府层级组织体系,在公共危机管理中做同一件事所用的交易成本要小得多,但因为非营利组织在资金方面很大程度上受制于政府部门,非营利组织很难做到真正的自治和独立性,而非营利组织参与危机管理的优势更是无从谈起。其二,当下我国政府对非营利组织的监管是官僚化的人治,而非法治的。这种近似乎上下级的依附关系导致了彼此不平等的合作。另外,有部分非营利组织接收的“旧政府部门”,在“人力”上更加依附于政府。政府可以随意向非营利组织发号施令,非营利组织却只能一味听命于政府部门。在公共危机发生时,政府的反应总是比非营利组织慢一些,但如果政府对非营利组织的快速反应进行官僚化的干预,非营利组织就失去了缺失补漏的作用。其三,政府也固有自身的地位需要维护。基于此,政府部门也可能因为害怕自身合法地位不保,或被非营利组织抢占风头,而对非营利组织参与危机管理提出过多限制,最终恶性循环,政府的危机管理没做好,非营利组织也没有真正参与进来,整个合作失去效果。(三)公民社会的监督非营利组织的壮大和发展一定离不开政府的支持和培养,而政府的一举一动也少不了“公民社会”的监督。在处理公共危机事件时,非营利组织与政府的观念不可能总是保持一致,这就难免出现冲突。1.我国非营利组织发展的现状在危机管理中,非营利组织与政府的互动是一种相互作用和相互影响的过程。非营利组织的建立来自于政府的合法授予,自然非营利组织的行为就受到政府的监督。一般而言,在某一时期政府的监管力度大,社会中的非营利组织发展就会放缓;监管力度放得较宽,非营利组织兴起得就较多。而如果在危机管理中政府的监督不到位,就极有可能为非营利组织里一些别有居心的人钻空子,产生营利或腐败行为。毕竟非营利组织里的每个成员,都是独立的经济个体,其中难免有个人利益与集体利益相冲突的时候。比如2001年被揭发的“胡曼莉事件”,就是由于政府监督不到位造成的非营利组织干部腐化事件。就过往发生的危机事件的来看,政府在应对危机时,要不就根本没有多余的精力投入到监督非营利组织的行为活动中;要不就对非营利组织管制太严,几乎不让非营利组织真正参与到危机管理中。2.非营利组织在危机管理中的失灵政府的权利来源于公民的授予。发展非营利组织参与公共危机管理,是公民参政、议政的具体表现,体现着我国民主政治建设的不断进步,公民社会的不断发展。非营利组织往往比政府得知信息速度更快,反应时间更短。在危机管理中对政府行为的监督,不仅能很好地为政府决策提供宝贵建议,并且能防止官员的腐败行为。但因地位上的不平等,非营利组织多方面受制于政府组织,对政府的监督构不成实质性的压力,使非营利组织对政府的监督形同虚设。非营利组织在参与公共危机管理中,与政府的现实矛盾对以上提到的三点外,非营利组织本身也存在失灵现象,非营利组织本身也存在失灵现象,影响到参与危机管理的效能。其结果是不能与政府产生良好的互动,严重地甚至会降低政府危机管理的效率。非营利组织的失灵表现为:第一,我国非营利组织自身管理能力不高,在组织中设立的董事会、监事会很容易形成一个个利益小团体,在参与危机管理时可能做出违背非营利组织目标和宗旨的事,影响整个组织的正常运作和开展公益服务;第二,志愿者缺失,目前我国的非营利组织除了仰靠政府,自身实力并不容易吸纳到有专业技术的志愿者,这就造成了非营利组织在专业领域人才上的缺失;第三,危机管理中缺乏能动机制。在一般情况下,非营利组织是在危机发生后,再针对这次的专业领域构建一支专业的服务队伍;在危机发生前没有相应的应急机制,能动性大大降低。三、非营利组织在我国公共危机管理中的作用在公共事务治理中,公共管理理论提倡公民社会的广泛参与,不存在市场、政府和社会的完全独立,我国政府目前正处于政治体制改革的阶段,在承认政府能力是有一定限度的前提下,应该放权于社会、放权于市场,放权于公民,改变过去“全能政府”的做法。我们在以往的危机管理中已经看到了非营利组织起到的积极作用,这就更不能限制和阻碍它的发展。在公共危机管理中,政府与非营利组织若能达到良性的互动,不仅能提高我国公共危机管理的水平,更能加快我国政府改革的步伐。因此,未来危机管理模式的趋势,应以政府为主导力量,与非营利组织相互协调、积极合作、互相补充与监督的的良性伙伴关系。(一)明确非营利组织的法律地位对于政府而言,与非营利组织参与公共危机管理的良好互动应当表现在:1.政府可以为非营利组织发展提供良好的法律保障,赋予非营利组织合法建立及参与危机管理的权利与责任。现阶段非营利组织的法律环境存在体系不健全、法律法规欠缺等问题。政府应尽快对现行法律法规进行增补、调整和修改。一方面,设立科学的准入门槛,充分放开部分领域给予非政府组织,并引领这些组织在政府指导下明确自身的权责,深入参与社会管理。改革我国现行的要求非营利组织既有业务主管单位又要有行政挂靠部门的双重管理体制。另一方面,从法制角度理顺非营利组织内部制度、财产关系和运作模式。只有从法律形式上确定非营利组织的合法地位,才能让非营利组织有法可依,有权办事,有责必担。也只有通过法律的形式确定非营利组织的社会地位,才能规范和理顺非营利组织与政府的友好合作关系,已达到在危机管理中互相帮助、互相影响的效果。此外,应当通过行政监督、社会监督和新闻舆论的监督,来规范非营利组织的行为,引导非营利组织有序发展,促进非营利组织走向成熟。2.加快转变政府职能的步伐,有步骤有计划地开放部分社会领域,加强非政府组织的对社会事务管理的参与度,实现非营利组织真正的深入参与。政府要充分发挥非营利组织的公共服务功能,理顺与非营利组织的关系。变传统的行政管理为新公共管理,将对公共危机事件的微观管理转变成对公共危机管理的整体把握,变“划桨”为“掌舵”,将以往对可以由非政府组织承担的部分社会公益事业和社会事务的干预由直接转变为间接,交给非营利组织承担,充实非营利组织的社会职能。与此同时,加快政治体制改革的步伐,建立与非营利组织、社会,这种三维一体的合作伙伴关系。使非营利组织成为完善市场经济体制和促进政府体制改革的重要力量。值得注意的是,在公共危机管理中,由于政府和非营利组织都派出了服务队伍,就要加强二者之间的沟通和信息的交流,切忌职能重叠,增加运行成本。3.政府可以从政策、财政、组织保障等各方面为非营利组织建立详细的各项非营利优惠制度,主动为非营利组织提供强有力的资金和技术支持。不但可以鼓励非营利组织与企业合作,而且还以政府信用做担保和监督从社会捐赠方面予以积极推动。更可以建立一套面向非营利组织的政府服务采购制度,用以规范政府和非营利组织之间的交易行为并形成有效的非营利财政支持系统。在此基础上,从政策方面保障、引导和鼓励优秀人才加入到非营利组织中。良好的互动是政府能从法治而非人治的监督非营利组织参与危机管理的行为,在保障非营利组织能独立自主活动的前提下,监督非营利组织的行为,防止腐化事件的再次发生。(二)非营利组织与政府建立良性互动关系的思考对于非营利组织而言,与政府的良好互动应该体现在:1.非营利组织的行为非营利组织应在政府的监督下接管一些提供公共服务的职能,减轻政府负担,壮大以公益为目的的非营利组织的队伍,实现以顾客至上的新公共管理组织体系的完善。并在与政府保持友好合作的关系的前提下,一定程度地监督政府行为。对于那些在公共危机管理中渎职、失职或者腐败的官员,保持相对独立性的非营利组织是公民社会的代表,有责任也有权利监督政府问责制的落实。从长远来看,非营利组织能对滥权者会形成一种监督的威慑力。公共危机事件是通过政府和社会力量来共同努力克服的。坚定不移地坚持政府在公共危机管理中的核心地位,构建一个与非营利组织、与公众之间完善的危机管理模式,才能让非营利组织在危机管理中发挥效能,更好为群众提供公益服务,为政府补漏补缺,缓解危机带来的灾难性后果。2.非营利组织的活动作为一个具有能动性的组织,非营利组织要主动、谨慎地处理与政府的关系。在与政府建立良好合作关系基础上,还应依据其理性选择拓展自己的活动空间,防止变成“官办”的政府组织。在活动上,非营利组织应谨慎参与政治活动,在活动中要遵守非政治性原则。非营利组织应致力于那些政府没有能力或没有意愿顾及的领域,如计划生育、基础教育、环保等。活动方式上应以操作性和研究、教育为主,活动的重点在农村地区。非营利组织不但要加强与所代表阶层的沟通,增加利益代表性,也要努力与学术界共同合作,实现理论与实践相结合,通过科学研究保持其创新能力