台湾与台湾人才回归过程比较研究

台湾与台湾人才回归过程比较研究

在市场经济时代，人才资源比物质资源更重要。继资金和资源争夺战之后,人才的争夺已经成为各国角逐的主要战场。20世纪80年代,诺贝尔经济学奖获得者卢卡斯即指出教育和人力资本是经济增长最主要的决定因素。美国在20世纪后半期科技与经济在全球居于领先地位,与它吸引了大量的国际人才有密切关系。美国国家科学基金会的一份研究报告指出:“中国科技人才对美国有着非常重大的贡献。1986-1998年期间,获得美国科学和工程学博士学位的来自中国的华人博士生有21600人,在美国大学的基础和应用研究领域中占主导地位。他们还在理科、数学、工程学等学科教学中担任助教,获得博士后学位后,依然在美国大学或其他机构中从事研究工作。出生于中国的科学家、工程师还是美国一些科技实验室,以及商学和产业学实验室的骨干。”我国加入世界贸易组织之后,经济建设从资金短缺、扩大吸引外资的数量拉动型经济向与国际间展开广泛合作发展,人才的因素日趋重要。海外留学人员是我国人力资源的宝库,积极参与国际人才竞争,将增强我国的综合国力。国际上发展中国家与地区向发达国家的人才流动,有一个自然回归潮的时间周期。如韩国、新加坡留学生回国都经历了一个从低潮到高潮的过程,现在它们的留学生基本上都回去,很少留在国外。祖国大陆和台湾也都曾有一个人才流失的时期,又在本地教育、科技和工业高速发展的环境下产生了回归的潮流。不过,台湾完成这一循环要比大陆提前了二三十年。目前,大陆留学人员正处在回归的上升期,近年来留学回国人数年均增长13%,认识到并积极引导这一趋势,对比海峡两岸的吸引海外华人人才政策,借鉴其中成败的经验与教训,对于大陆的国际人才战略必有裨益。一青辅会为海外合作开发服务在国外,特别是在美国,华人人才资源丰厚。20世纪90年代,美国著名大学三分之一的物理、机电系主任,美国机械协会一半以上的分会主席以及美国最大的电脑企业三分之一的高级工程师都是华人,这些在美国的华人高科技人才,近半数来自台湾。在全美800多名高级科技专家中,很大的比例是华人,其中以来自台湾者为最多。台湾留学潮20世纪60年代就已形成,70—80年代人数又有很大增长。20世纪90年代以前,台湾留学生学成归台工作的比例很低。在20世纪60年代中期,每100名出国留学者有95人留居国外。据统计,从1950年到1983年间,台湾派出留学生79739人,学成回归者仅仅10580人,平均回归率为13%。20世纪80年代的10年中,回归率是11%。进入20世纪90年代,返台人数直线上升,1990年为2863人,1991年为3264人,1992年为5157人,1994年增为6510人。这一时期正是台湾经济转型——从劳力密集型向知识密集型转变,它着重发展高精尖技术产业,岛内科技人才不足,为此,台湾当局采取一系列举措延揽海外华人人才。(一)设立专门机构,服务并招揽海外留学生台湾当局辅导海外学人及留学生服务中心有三个阶段:1.留辅会阶段;2.青辅会海外学人及留学生服务中心阶段;3.国科会、“教育部”与“经济部”全面延揽海外人才阶段。20世纪70年代初,台湾当局就设立专司留学生回归服务的“国家青年辅导委员会”。青辅会帮助留学生在台湾找工作,还有补助旅费的措施。它在美国的台湾留学生集中的地区设有办事处,洛杉矶文化组是“教育部”派驻洛杉矶的教育文化工作单位,也是驻洛杉矶台北经济文化办事处之下的一个单位。工作区域包括美国南加州、亚利桑那州、新墨西哥州、夏威夷州和关岛等地,以及美国南部的国家墨西哥。为留学生及学人服务,是文化组最重要的工作之一(另有相当份量的国际学术文化交流工作)。其海外办事处组织留学信息网站及刊物,提供有效信息,协助留学生充分适应留学生活。设置电话录音机,提供咨询服务。提供国内就业、寄运行李等信息,协助留学生回台服务。支持留学生的学生会工作,定期召开同学会会长、联络人联席会议,交换经验,联络感情,并促进区域性合作。在台湾留学生人数较少校区建立联络人制度,使服务能扩及工作区域的所有留学生。推动同学会间区域性联谊与合作,并扩大国际文化交流。为了使海外留学生适应在台湾工作,青辅会还设置了硕士以上短期专业培训。配合人力市场需求,结合产、官、学、研界共同办理以就业为导向的硕士程度短期专业训练班,甄选相关科系毕业生施予短期专业训练,以弥补企业界急切需要人才、或补充教育体系所造成实务经验之不足,完成训练后可直接由产业界所聘用。设置博士后、硕士后人才短期研究工作之申请。为协助硕士以上人才工作尚未洽定前先从事短期研究工作一年,由青辅会补助经费,以达到寻找长期工作之目的,其中包括前往民间机构从事研究发展之博士后研究和前往政府机构、大专院校及公立学术研究机构之硕士以上人才从事短期研究。以贴身服务的方式增进了解、沟通信息,为留学生回归服务做好充分准备,是台湾切实可行的做法。(二)制定和完善法规条例,放宽海外人才回台服务的限制台湾对吸引华人科技人才回台服务逐步形成一系列较为完整灵活的政策。20世纪70年代初,制定并修改协助留学生回台服务实施要点、回台留学生担任公职使用规定和《辅导青年就业》等一系列制度法规,这些法规条例为人才的回归拉开帷幕。20世纪80年代又颁布《奖励投资条例》和《促进升级条例》,特别是1983年3月的《加强培育及延揽高级人才方案》第一次以科技政策的方式颁布,反映了台湾当局对延揽科技人才的重视,它对吸引海外的高科技人才回归台湾服务工作做出了总体规划,该方案全面整合社会各方面资源,对各重点产业高科技人才培养做出了具体安排。该方案规定,以两年为期限制定短期计划,以期通过具体措施在短时间内取得成效;同时,它规定相关机构要制定中长期计划,以期从改善法令法规的角度,奠定规范的制度机制。该方案是台湾吸引海外优秀人才回归的指导性文件,是20世纪80年代台湾人才回归的起点。80年代初,留学生返回台湾的人数每年仅百人左右,到80年代末,每年回来的留学生超过2000人。1995年台湾科技顾问组完成了《加强运用高科技人才方案》,其核心是强化研究开发环境。1998年又把该法案进一步修订为《科技人才培训及运用方案》,一方面加强岛内企业、研究机构与海外产业专家的联系,以协助引进海外科技人才,同时放宽引进海外专业技术人才的限制,部分解决了科技人才不足的问题。这些法规条例颁布后,根据形势变化多次进行修改,其趋势是越来越灵活、简便、具体。如对高精尖科技人才的引进可以不受“国籍法”的制约,在年龄上放宽,任用期限上增加弹性等;再比如,随着台湾民营高科技产业的发展,当局因时制定了《协助台湾民营企业延揽海外产业专家返台服务暂行作业要点》,允许民营单位承担当局科技项目,也给它们有关研究开发的基金等等。纵观台湾的法令法规,它的一项重要举措就是把发展岛内的高科技产业和吸引海外科技人才回归作为发展经济和科技的基本策论。通过上述法规、条例的制定,形成了一套较为完整的法规体系,形成了比较完善的引进海外华人人才的机制。这是台湾吸引海外人才回归的法律依据和保证。(三)建立高科技工业园区,发挥海外优秀人才的集聚效应1979年底,台湾建立了新竹高科技工业园区。园区设立的宗旨是塑造台湾高品质的研发、生产、工作、生活及休闲的人性化环境,以吸引海外华人高科技人才,引进高科技技术,建立高科技产业发展基地,促进台湾产业升级。自设立以来,台湾政府共投入新台币约308亿元于园区的软硬件建设,至2001年已经开发新竹科学工业园区625公顷及竹南基地118公顷,引进高科技公司312家,其中海外学人达123家,占39.4%。新竹科技园对科技企业的研究发展进行奖励,其要点如:1.管理局得提供创新技术研究发展奖助金,每个获得核准之研究发展计划,最高可获得奖助金新台币500万元,但以不超过该计划所需资金之50%为限;另申请者应完成公司登记入区营运且提具公司未来5年之研究发展整体计划。2.研究发展费用在一定额度内可扣抵所得税。3.使用于研究与发展之机器设备可免进口税捐。4.捐赠研发设备可作费用列支。管理局还提供高科技关键性产品研发补助费,对每个获核准之研究开发关键零组件及产品案,最高可获得申请案开发费用50%奖助(含补助款与配合款),且没有奖助金额上限之规定。在投资申请案审核重点中,技术团队及科技人力排在产品技术层次、研究发展计划、无公害产生诸条件之前,列在第一位,可见新竹科技园对人才的重视。建立科技园吸引了大量的留美工程师返回台湾。据统计,1983年来园区就业的海外学人27人,1997年底达2080人,占全区从业人员的三分之一左右,园区内的工业技术研究院的6000人中有800人是海外学成归来者。1997年,园区内近半数的公司是由有美国教育背景的工程师创办的,他们中有许多人在硅谷就获得了丰富的管理和经营经验,他们还能返回美国招徕更多的同事和朋友回台服务。这些高科技人才给新竹带来了高新技术和先进的管理经验,使整个园区的综合水平得以大大提高。新竹科技园区已蜚名海内外,有“台湾的硅谷”之美誉。台湾新竹工业园区还在美国加州设立办事处,一方面就近争取到数十家华人电脑企业到台湾设厂,一方面可直接展示台湾对海外华人人才的政策。(三)通过学术会议等形式利用海外华人智力库台湾还通各种学术会议与海外学人联系,吸收他们的科技与管理知识,促进台湾经济发展。为吸收所需新技术,持续经济发展,由旅美学人发起,美洲中国工程师学会与台湾方面于1966年开始,每两年定期在台湾举办“近代工程技术讨论会”,介绍各新技术领域的发展趋势。1970年代以集成电路和微处理机讨论为主题,配合了台湾信息工业起步阶段。1980年代以后讨论主题以航空太空、通讯技术等高科技领域为重点。从各年代的讨论主题来看,正切合台湾工业化过程的技术需求,对台湾工业化产生很大的影响。与海外学人联合举办的会议形式不断扩展,1999年举行的相关会议、活动就有“引进海外新科技系列研讨会”、“高级专业人才返台服务参访”活动、“第六届北美华人学术研讨会”、“一九九九年海外华人学会会长联席会议”等,仅“一九九九年海外华人学会会长联席会议”,与会者就包括亚、欧、美地区的92位会长(或副会长),台湾的“财政部”、“经济部”、“陆委会”、“国科部”和研考会等相关部门都参与了这次会议,对于双方科技交流、信息沟通起到了积极的推动作用。这些活动促使台湾与海外学人建立长期稳定的联系,双方能够及时、便捷的交流有价值的信息。(四)建立海外人才信息库,扩大海外宣传,加强与海外华人人才的联系为了大量地、长期地吸引海外华人人才,台湾的政府部门和民间也做了相当多的基础工作。台湾有专门机构搜集海外华人高科技人才的信息,宣传它的各项吸引人才措施,加强与海外学人的联系。台湾当局把海外留学人员的档案分门别类地进行整理,将资料输入电脑建立人才库,以便和他们建立联系,了解他们的动向、意愿,适时地动员他们回台服务。如台湾青辅会为服务求职青年及需要人才的机构,建立“专上求才求职资料库”(网址:http://jobbank.nyc.gov.tw/jobbank/index.asp)。至2002年5月,有政府机关、学校、公民营企业和研究机构的基本资料73000家,全年搜集之就业机会超过15万个。登记求职的大专毕业青年与回归服务留学生亦超过3万人,学历涵盖博、硕、学士及专科,已成为需要人才的机构遴用人才的重要渠道。相关部门还编印《硕士以上人才通报》,每月将打算回台服务的留学生名单、留学生的简历、工作意向、待遇要求等汇编成册,发行到台湾2000多个单位,对促进海外华人人才的回归起到了很大的推动作用。台湾相关部门指出:岛内用人单位指派适当人员,拟订计划与美国的著名院校、机关团体联系,为海外学有专长的人才回台服务。台湾当局调动各种宣传媒介,介绍台湾对华人人才的各项政策,鼓动他们回台创业。例如,通过台湾侨务系统的报刊和美国的《时报周刊》、《亚美时报》、《世界日报》等华文报刊,刊登台湾的有关延揽人才的条例和信息,介绍台湾岛内的软、硬环境,十分详尽地报道海外华人到台湾投资创业的信息。台湾“经济部”、“侨委会”经常编印《投资参考资料》、《求才信息》等小册子,在海外学子和留学生中广为散发,使他们了解台湾的情况以便其择业。台湾的吸引留学生和海外华人人才的政策基本上是成功的。台湾原本以加工工业为主流经济,但自从上世纪八九十年代留学人员大量回归,台湾的高新技术产业就节节攀升,目前已经走到了世界科技的前沿。二祖国大陆顶层设计改革开放以来,祖国大陆累计向100多个国家派出40余万留学人员,其规模为中国近现代留学史上前所未有。从1978年到1999年的20年间,出国留学人员学成归来,报效祖国的约占其总数的三分之一。20世纪80年代以来,祖国大陆相继出台了一些方针法规,加强了对吸引海外华人人才回归的力度。经济发达地区推出了一系列吸引海外人才的优惠政策,综合起来有以下一些类型。1(一)鼓励引进外资,启动“三自”工程,为入园早期科技产业园区创业提供资金支持全国各大城市吸引留学生归国的措施中,最有力度的是支持留学生创业园的政策。近年来,全国各地纷纷建起40余个留学生创业园,粤、京、沪成为留学生回国创业的热点地区。北京相继出台了《北京鼓励留学人员来京创业工作若干规定》、《北京鼓励留学人员来京创业实施细则》等政策。北京市已形成了留学人员创业园网络,在中关村科技园区创业,归国人员除能享受海淀试验区“三减三免”优惠外,创业园还备有200万元孵化资金,用于扶植前景看好的入园企业。自1997年以来,北京市就陆续建立了留学人员海淀创业园、大兴创业园、空港创业园等高起点的创业基地。上海以留学生创业为主的科技产业园区有6家,而在这6大园区中焦点是浦东和张江2个园区。留学生白手起家,可获得15万元“浦东新区创业资金”的无息贷款。留学生在广东主要集中在广州和深圳,广州留学人员创业园设在广州经济开发区。(二)特殊的居民北京市完善了“寄住证”制度,号称留学人员工作“绿卡”。北京市政府规定,留学人员获得工作寄住证后,可长期在北京居留,也可短期工作,已加入外国国籍或获得外国永久居留权的留学人员,凭“北京绿卡”可享受二年有效的外国人居留证,一年多次出入境签证的优惠,同时在购买住房、汽车等方面,享受同北京市民同等的待遇,子女在办理当地入学转学上,不须交纳政府规定以外的任何费用。上海建立了浦东人才公寓、专家公寓、留学人员创业园基地公寓等各项基础设施,留学人员子女可享受免交赞助费、择校入学的市民待遇,部分留学人员子女在升学时还能享有加分优惠。上海市也为留学归国创业人士发出“绿卡”——上海市居住证,持有人除了出入境便利之外,还可享有医疗和其它的社会福利。(三)发展国际化氛围浓厚北京因其良好的科技人文环境,一直是留学人员创业的首选之地。北京集中了全国最优秀的大学、科研机构、科技情报机构、国家重点实验室、国家工程技术研究中心,这种优势是其他地方无法比拟的。上海则以国际化氛围显示了独特魅力,2001年上海吸引留学生数量首次超过北京。广州开放时间早,毗邻香港、澳门,以公有制为主、多种所有制经济共同发展的格局已基本形成,民间资本对科技产业投入比重较大,对留学生创业构成有效的支持。各地还在提高办事效率方面下功夫。北京实行了全国首家网上办公,实现“一网式”电子服务,成立“数字园区”,使留学生创业园服务更加透明,办事效率更加快捷。广州市工商局专门针对回国留学人员,开设了以简化办事程序、提高工作效率为宗旨的“企业注册登记绿色通道”,方便留学人员回国创业,开办企业。(四)跨海招聘促进了广州各地政府也采取了领导率团出国,举办人才交流会等方式招揽海外人才。广州的留学人员科技交流会到2001年底已经召开了4次,上海、北京、宁波、大连、南京、西安等地纷纷效仿广州,也频频举办各种形式的面向海外留学人员的交流会、招聘会、商会。1992年,深圳市领导率团到美国跨洋招聘人才,到2002年8月深圳市组织了三次政府组团赴海外招聘人才。2001年7月28日到8月5日,上海浦东领导带领政府有关部门和20家用人单位携带了230多个招聘职位,在美国3个城市开展了招聘活动。类似的由领导率团出国招聘人才的活动,各地还有一些。三祖国大陆海外学人回归潮发生的背景与发展困境祖国大陆与台湾相比,虽然经济发展程度有差别,但在人才竞争中所处的国际环境类似,所吸引的对象也是同一个海外华人人才群体,经验与教训可以借鉴与共享。另一方面,和台湾相比,祖国大陆海外学人回归潮发生的较晚,面临的时机也不同。在引进海外华人人才方面,我们可以吸取台湾的经验与教训,改变对人才判断和使用方面的陈旧理念,创造性地发展出符合时代要求的吸引海外华人人才的新方式。(一)健全和完善我国的法律、法规,确保风险投资渠道台湾建立新竹科技园时正处于美国硅谷成功之时,世界各地纷纷仿效,当时台湾也没有加入WTO。祖国大陆现在已经加入了WTO,承诺对外来投资、贸易、服务给予国民待遇。争相建设留学生园区,划地而治,搞特殊政策,已经不符合时代的要求。按照人才资本流动的价值论,杰出人才流动的原因更大程度上在于追求自我价值的实现。自我价值的实现不仅需要主观因素,也会受外在的环境因素的制约。改善国内人才管理体制,管理者树立法制观念,保障知识产权,营造有利于留学回归人员创业的理想环境,对吸引海外华人人才更为重要。融资机制为希望创业的海外华人所关注,他们希望政府加大改革力度,以获得企业创业、发展所需要的资金。祖国大陆不象台湾那样有成熟的融资渠道,仅靠政府优惠提供创业资金,资金数量受到限制,而获得风险投资的难度很大。例如,到2000年1月,广州79家留学生企业无一家获得风险投资。要通过制定一系列法律、法规,保证吸引华人人才措施的权威性、连续性。这方面我们可以借鉴台湾的一些经验。经过20世纪70年代以来30多年的摸索,在延揽海外人才回归上,台湾基本确立了以法律、法规引导为主,形成了较为完整的吸引海外学人的法制体系,辅以改善福利待遇、投资环境等,这是台湾延揽海外科技人才的主要经验。目前,祖国大陆还没有权威的制定有关吸引海外华人人才法规的专门机构,也没有权威的统一性的法规政策;地方性的吸引海外人才的政策不少是在仓促间制定的,往往朝令夕改、甚至互相冲突,这些都是台湾在吸引人才早期阶段所具有的弊病,我们本应该汲取它的这些教训,少走弯路,可是现实中的实际情况是我们仍然重复这些不必要的失误。政策环境要富于吸引力,必须是政策稳定,执行严格。在制定政策时,一定要进行深入调查、缜密思考和反复推敲,避免反复变更。法规体系健全,政策稳定,才能增强海外华人人才回国的信心。还应该注意到,目前的不少优惠留学生的政策有制造新的不公平的倾向。例如,上海市外资企业注册资本最少需要30万美元,但回国留学生创办的信息型公司注册资本只需1.2万美元、生产型企业只需约6万美元、贸易型企业为10万美元。广州市对留学人员创业园优惠扶持政策规定,在国家有关优惠政策之间留学人员可择优享受,但不得重复享受。显然,留学生有独享优惠的地方。天津市发布的《关于鼓励海外留学人员来津工作或为津服务的若干规定》规定:高层次留学人才的报酬,在高等院校、科研院所等事业单位和银行、保险、证券业工作的,可比照本单位同类人员标准高定二至三个职务工资档次。在高等院校、科研院所工作,执行现行国家统一工资标准的,每月可另给相当其工资五倍的职务(岗位)津贴,对有突出贡献的,可给予不超过其工资十倍的职务(岗位)津贴。这些因所在地点不同、因人的身份而异的优惠政策,与WTO国民待遇规则相抵触,迟早还要清理、废除。(二)建立和完善海外华人人才数据库,实现信息共享,提高人才市场的服务能力祖国大陆各地目前吸引海外人才的措施有不少类似于改革开放之初招商引资的形式。这些形式比较追求宣传作用和轰动效应,而细致的基础工作不足。相比之下,台湾的基础工作做的比较扎实,比如建立海外华人人才数据库,即是一个良好的方式。建立人才数据库虽然繁琐,但一旦建立起来其作用是长期的,效果也会显著,现在台湾的海外人才数据库大大地促进了海外学人和岛内双方信息的正反馈,据此台湾能够及时了解国外各领域崭露头角并取得相当成果的留学生,有的放矢地吸引人才回归。韩国政府也在l990年建立了海外韩国高级人才数据库,为有计划有系统地吸引海外科技人才回归提供准确信息。目前,祖国大陆一些机构建立了海外华人人才数据库,比如中国留学人才信息网等人才信息网站,几个大的科学园区都独自建立了海外华人人才数据库,连江西省都建立了本省的留学生创业网站。但是各类数据库彼此之间互不联系,缺乏统筹,无法实现信息共享,造成浪费。难以从整体上发挥出海外华人人才与国内用人单位的桥梁作用。目前,政府有关部门应该把这些数据库统筹管理,信息共享,提高效率。人才交流会和出国招聘虽然容易引起广泛注意,但仅仅是人才流动的初级形式。国家有关部门的统计表明,1995年至1997年,一次人才交流会的应聘成功率一般在30%至20%左右,1998年已降至9%左右。不断降低的应聘成功率已使人隐约感到人才交流会风光不再。在人头攒动摩肩接踵的人才交流会上,招聘单位和求职人才很难一次洽谈成功,单独接触才有可能使求职者充分展示自己的才华。人才交流会这种集市性的招聘方式,越来越暴露出了信息的有限性和时间、地点的局限性。领导率团出国招聘人才则有计划经济时代政府直接干预企业事务的痕迹。吸引海外人才要向市场化发展,具体的人才引进应该由企业化的咨询、中介机构来完成。WTO规则要求开放服务市场,私营、外资的人才中介企业将成为人才市场的主力。留学人员对国内外的环境、语言、惯例等比较熟悉,在中介服务的咨询、代理方面优势明显。企业以利润最大化为目的,政府则加强管理和引导,鼓励企业通过正当竞争和优质服务活跃人才市场。(三)注重人才培养和国际合作两岸的人才评判标准都有唯学历倾向,非常看重硕士、博士头衔。由于过于注重头衔,台湾现阶段高科技人才的延揽或回流,主要仍以在各大学院校及研究机构从事研究及教学的人员为主,流向民间企业尚少。祖国大陆也是如此,如广州市留学人员优惠资格的认定条件是公派、自费出国学习并取得国外硕士及以上学位的人员。事实上,在信息产业中,大学本科的学历就足以应付了,那些实践性很强的工作更为重要的是实际工作经验,等到博士毕业的年龄已经部分失去了创造性和拼搏能力。有一些岗位上的人才不一定要经过大学教育。1980年,美国一次对1300家企业的调查显示,有10.8%的CEO没有任何学位。我国信息产业处在一个初级产业开发阶段,软件“蓝领”的奇缺将严重制约中国信息产业的发展。有关专家指出,我国的信息产业队伍存在严重的结构失衡,既缺乏高级人才,更缺乏从事基础性工作的技能型、应用型信息技术人才