我国公共政策传播模式的变化

我国公共政策传播模式的变化

本文运用系统研究方法和案例研究方法，以教育政策传播模式变化为例，研究了我国的公共政策传播模式。教育在现代社会中,与经济发展、科技进步具有同等的重要性,是国家发展鼎足之一。对于中国这样一个有着13亿人口的发展中大国来说,教育政策的好坏成败,是否得到推广和认同,对一个国家的现代化进程具有特别重要的意义。在政治传播的研究中,模式研究占有重要位置。它可以对政治传播过程中的要素进行概括化的分析,达到直观和近似的效果,是其它研究方法难以取代的定性研究方法之一。西方学者很少专门对政策传播模式进行研究,而以政治传播模式涵盖。从上世纪60年代开始,一些政治学家最开始提出政治传播的模式。如伊斯顿的政治体系的动态回应模式1、米铎的政治传播模式2。这些政治传播模式着重于政府与公众的交互作用,新闻媒体在政治传播中的作用并不突出。随着媒体的发展和新闻传播领域的学者进入政治传播研究领域,媒体在政治传播中的作用得以被突出,许多学者接受“中介政治模式”,即强调渠道——媒体在政治传播过程中的作用。很多学者提出,在政治组织和公民之间的传播必须以新闻媒体作为政治传播的中介3。这样的模式有议程设置模式、大众传播效果依赖模式、沉默的螺旋模式等4。然而,批判理论认为大众媒体不单是中性的社会影响渠道,而且更可能是政治和经济上最有权势者的帮凶5。随着传媒技术的发展和人们观念的变化,公众在传播中的地位重新被强调和重视,政治传播的目标由获得“媒体支持”转向获得“公众支持”。如Barry提出政治传播过程中缺少情感因素6,以及Lees-Marshment的政治营销模式7,重塑了政治传播过程中公众的重要地位。综合而言,政府、媒体、公众是政治传播模式的最重要的三个要素,传播途径和传播关系是最重要的环节。无论所处的政治环境如何不同,三个要素和两个环节在政治传播模式的构建中应被给予充分考虑。如图1所示:与西方国家不同的是,中国实行的是人民代表大会制度。许多模式的提出者和研究者认为,上述政治传播模式只适用于西方议会制国家8。因此,到目前为止,西方关于中国的政治传播模式的探讨始终离不开意识形态的束缚。一种按照意识形态划线的研究认为,政治传播模式包括自由主义模式、社会责任模式和共产主义模式。按照这种草率的划线方式,中国仍被归类于由控制和宣传所主宰的共产主义模式。许多学者观察到当代中国的政治传播并不属于以上模式的任何一种。华人学者赵月枝注意到了商业化媒体在中国的崛起,认为中国的媒介景象不能用单独的党性原则或商业力量来解释,而是受到多方面因素影响,正在发生着深刻的变革9。ChengjuHuang提出了“从控制到协商”模式,他认为当前对中国媒体制度的讨论过分地集中在“控制”上,仅有市场和国家控制不足以理解中国的媒体商业化,而协商模式视21世纪初为中国从国家控制模式向一个国家-媒体-市场-社会协商模式的过程。“每一方在做出决定之前都要或多或少地考虑它方的利益和可能的反应。”10。本文试图从传播要素、传播途径和传播关系入手,而非意识形态视角对中国教育政策传播模式进行探索,并阐发模式变化对中国政治传播整体图景的启发性意义。中国教育政策传播模式的研究在中国,教育政策是公众关注的热点问题。许多教育政策引起公众的关注和争议,成为舆论的热点。在中国,国务院和教育部是真正的教育政策的决策者,以下的政府和教育行政机构实际上就是教育政策的执行者11。教育部是主管教育事业和语言文字工作的国务院组成部门。他们研究拟定教育工作的方针、政策;起草有关教育的法律、法规草案。研究提出教育改革与发展战略和全国教育事业发展规划;拟定教育体制改革的政策以及教育发展的重点、结构、速度,指导并协调实施工作。教育部办公厅负责教育部的新闻宣传和信息工作,是教育政策传播的主管机构。教育部新闻办公室在教育政策传播的新闻发布上起重要作用。我们对中国教育政策传播模式的研究主要依托对教育部的传播行为的分析展开。对于中国教育政策的传播现状,一种模式不能概括要素之间的关系。就研究中国教育政策传播模式来说,同样需要重视研究政府、媒体和公众这三个要素和传播途径、传播关系这两个环节。对于中国政府的政策传播来说,共有三种途径:即政府内部系统传播、媒体中介的传播和政府对公众的直接传播12。三者的传播关系可以是单向的或是双向的。根据传播途径的不同和政府、传媒、公众的不同传播关系,即单向传播、双向传播,我们把中国教育政策传播模式分为六种:我们将根据六种模式的发展趋势,阐述中国教育政策传播的模式变化。直线传播模式存在的不足直线模式的内部系统传播是指主要依赖于行政组织结构,形成以科层制(也称官僚制)为依托的层级递推传播模式。这种传播模式是按照政府机构层级自上而下或自下而上进行的,属于体制性的渠道。会议、报告、文件是内部传播模式的主要方式。在直线传播模式中,政策信息的传播呈现出明显的单向特征。以往,就教育政策的传播而言,其传播模式通常如下:由于传播渠道的缺陷,这种传播模式的传播效果并不理想,表现在:1、渠道过于单一、狭长,教育部的一项政策,往往以文件为载体,经过重重环节才最终到达公众。2、渠道不通畅,经常受阻。传播的渠道单一、狭长必然导致渠道容纳、处理信息的能力有限。当进入渠道的信息量和复杂程度超过一定限度时,由于得不到及时有效的处理和传送,常常会出现信息堵塞通道、渠道负荷过量的情形13。3、缺乏信息反馈的渠道。缺少公众对政府的信息反馈机制,公众对公共政策的意见很难进入政府的决策和执行部门,错误的决策经常难于得到及时有效地纠正。这样的传播效率是比较低下的。如果说由上级部门到下一级部门之间传播效率分别是R1、R2、R3……那么总的传播效率R=R1×R2×R3×……直线传播的效率衰减极快。这种传播之所以仍然存在是因为:1、这种传播对主管部门领导的传播到达率达到100%(因为主管部门领导要对每项政策签署意见)。2、中国教育政策数量巨大,不可能都成为媒体议程或是公众议程,因此,内部系统传播模式有其存在的必要性。但是,直线传播模式的不可容忍的缺陷在于政府部门有可能存在自己的利益,对某些信息实施屏蔽而不为公众所知。如有学者提出,在某些情况下,政府会将纯公共信息向公众免费提供,对弱竞争信息收取一定比例的成本提供,对强竞争信息向市场有偿提供14。2008年5月1日起,《中华人民共和国政府信息公开条例》开始实施。要求国务院各部委、省级人民政府各级人民政府及县级以上人民政府部门建立了本行政机关的政府信息公开工作制度。《中华人民共和国政府信息公开条例》规定了政府信息公开的范围、公开的方式和程序以及监督和保障等。这一规定的实施有望弥补这一缺陷。从实践来看,大多数的政策信息是通过政府网站对社会公开。公开的政策信息不仅可以在相当大的程度上取代原有的内部系统传播,而且可以被所有人无偿获得并形成政策信息反馈,从而形成新的波形传播模式。其辐射范围和强度由政策的重要性、广泛性和争议性所决定。案例1:教育部网站上的政策信息自2008年5月1日起,网站全面改版。自即日起,教育部政府网站上设立了信息公开专栏,把教育部的所有政策信息进行了网上公示。政策信息上网和文件传递同步进行,教育内部系统均可上网查询信息。网站现有中文、英文两种版本。中文版目前设有《首页》、《机构设置》、《新闻动态》、《政策法规》、《公报公告》等11个版块,内容涉及教育部工作的方方面面,提供了要闻、新闻发布会、公告、文件、教育专题等,开设部长信箱和政府信息公开专栏。与教育政策相关的栏目有政府信息公开专栏,公开了教育部所有的政策信息(见表2)。同时,网站设有政策解读专栏,对公众较为关心的教育政策进行解释,并有政策官员或学者等进行在线访谈。教育部网站还提供了政策解释的在线服务,公布了热线电话并设有留言答复,目前已有近千条网上政策咨询得到答复。新闻发布模式宣传是一个复杂的词语。在中国,宣传是一个褒义词,至少是中性词。甘惜分主编的《新闻学大辞典》认为,“宣传是个人或团体通过各种传播媒介表达自己的观念以影响受众的态度和思想的社会活动”15。但是在西方人眼中,宣传绝对是一个贬义词。如“宣传是一个集团专门设计的一种传播,用来影响他人的态度和行为。通常用符号、夸张的手段来刺激感觉的情感和非理性方面……通常与极权政权相联系,支持他们的‘政府信息’”16。在本文中,政策宣传模式在这里是指通过政府对媒体和公众所进行的以政府为主导的以单向为主的传播模式。虽然在政策宣传模式中同样存在着少量反馈信息,但这种反馈通常不及时并缺乏制度性保证。政策宣传模式示意如下:政府⏐↓媒体⏐↓公众政府↓媒体↓公众图3政策宣传模式2003年前,公共政策的媒体中介的传播大多采用政策宣传模式。政策宣传的三个特点是典型报道、热点引导和社会动员17。典型报道是对生活中具有新闻价值的典型所作的报道,生活中的典型是“具有代表性的人物或事件”。典型报道是社会主义国家新闻事业所特有的现象。有相当多的事例表明,在转型社会中,民众有时候需要典型的力量。有相当多的重大教育政策都是先采取试点的方式进行,一项还不为广大群众所接受,但是合理的公共政策,如果能找到成功的典型,对于他们的认同将产生巨大的影响。当公众对某项政策具有较高的关注度时,政府会利用媒体对一些社会热点话题进行集中的报道和解释,从而加深公众对政策的参与和把握,形成了一股媒介和舆论的强势。在特别重大的教育政策出台之时,政府往往会在一个时期内调动大量大众传播资源,进行声势浩大的宣传;有时候,这种宣传还往往伴以组织化的思想教育工作。政策宣传模式的缺陷在于:1、政策信息总是对部分人有利,典型报道使由于政策而利益受损的人得不到报道;2、政府垄断了议程设置权力,使公众议程被弱化;3、媒体的集中报道容易使不同意见者不敢表达自己的反对意见,出现沉默的螺旋现象。新闻发布模式是指政府通过新闻发布会形式,与媒体进行双向传播的传播模式。通过新闻发布机制和危机应对机制,巧妙运用传播技巧,使媒体自觉自愿地围绕政府所发布的新闻事件和议题来进行报道和追踪。在新闻发布模式下,政府和媒体通常采用双向传播,而由于电视、网络媒体直播等因素,政府和公众也可能实现单向直接传播。其传播模式如下:新闻发布模式是2003年后,中国政府普遍采用的媒体传播模式。自2003年SARS事件后,政府加快新闻发布制度的建立。从2004年起,作为政府权威信息出口的国务院新闻办公室连续四年保持年发布会50场以上的数量,发布的主题涉及政府工作的各个方面。目前,中国已经建立起包括国务院新闻办公室、部委和省、市、自治区的三级新闻发布制度。据统计,7个中共中央机关、74个国务院部门、全国31省区市目前建立了新闻发言人制度,共设160余名发言人18。新闻发布会是一种点对点的信息传递——即政府部门的新闻发言人突破了政府官员“训诫”式的角色定位,与作为公众代言人的记者进行信息交流和观点碰撞,这显然突破了自上而下的单向传播模式19。教育部新闻发布会制度在2003年开始建立,在2006年建立起定时定点的例行新闻发布制度,实现了新闻发布日常化。教育部的新闻发布会从建立到逐步完善,其双向传播的特点越来越突出:1、新闻发布会由专题新闻发布会形式向自主新闻发布会形式转变。例行新闻发布会多数采取类似自主新闻发布会的形式,记者可以就其所关注的问题自由提问。从2004年至今,教育部的专题新闻发布会呈下降趋势,而例行新闻发布会已成为常态。教育部新闻发布会场次变化见表3:2、新闻发布会形式不断地尝试一些新的变化,以实现更好的双向互动。2005年,教育部除召开新闻发布会外,又增加了记者招待会、采访团、专访以及节目的制作等等。从2006年起,教育部实行例行新闻发布会制度,由教育部新闻发言人发布教育改革与发展中的有关政策,阐释有关背景、社会关注教育热点,回答中外记者有关教育问题。2007年,为推广资助困难学生政策,教育部把新闻发布会从教育部大厅搬到了现场,搬到了学校。他们在宁夏、陕西、河南等地召开了多场新闻发布会。2008年,教育部新闻发言人办公室和中国教育电视台合作,把新闻发布会宣传政策的内容转换成电视节目,与公众直接对话(见下面案例)。3、教育部新闻发言人的个人魅力。教育部两位新闻发言人王旭明先生和续梅女士均从事过新闻工作,他们在新闻发布中很少说无可奉告,甚至在记者对问题把握不准时还会主动地多回答一些内容,实现和媒体的互动。案例2:走进电视节目的教育部新闻发布会2008年7月30日,大型教育政策谈论节目《问教》在中国教育电视台一套首次播出。节目由教育部新闻办公室、中国教育电视台联合制作推出,每周播出一期,时长45分钟。原教育部新闻发言人王旭明担任节目主持人。经过一段时间的策划和运作,共制作出七期,这七期总的题目叫《问教》,七期节目内容如下:节目的特点是:1、为枯燥的政策宣讲增加必要的娱乐元素,使节目得到受众的欢迎。如在《高雅艺术进校园政策解读的节目中,把芭蕾舞演员请到节目现场,讲解芭蕾舞的动作要领。2、突出互动性环节。节目中设有公众代表,有公民代表,有嘉宾,有参与制定政策的政府官员。互相的交流,互相的碰撞,互相的质询,帮助受众理解教育政策的深层含义,参与到教育政策的制定和落实中来。如在《500亿怎么花》节目中,邀请现场观众为国家资助困难学生的资金设计分配方案,再由嘉宾给予点评。3、强调权威性。节目邀请制定政策部门的最高官员到节目现场与现场观众互动,对政策给予最权威的说明和解释。节目不仅帮助公众理解有关教育政策,而且成为中国教育电视台收视率较高的节目之一。主持人王旭明说:“《问教》节目是教育部新闻发布会在电视节目中的延伸。”20舆论引导的压力模式影响政府政策的制定和实施窗口模式即通过政府与公众发生直接联系的政府部门,实现政府与公众直接交流的单向传播模式。在中国以往的政治体系中,这些部门的工作与公众紧密相连,就像“窗口”一样,既传播着政府的政策,又代表着政府的形象,因此成为政府工作中具有特殊性的部分。政府部门的“窗口”通常包括信访部门、宣传部门、与公众直接交流的职能部门。它们是政府外向传播的重要渠道。(见图5)这种传播模式存在的缺陷在于:1、政府的窗口部门未必就是政府的决策部门,因此,公众与窗口部门的传播往往起不到政策传递的效果,传播效率低下;2、政府信访部门并非决策部门,对于公众的质询不能及时给出权威的答复;3、公众对非窗口部门缺乏反馈渠道。随着社会的发展变化,不同社会群体利益日益多元化,公众的政策参与意识增强。他们通过直接和间接手段,对政府的公共政策提出不同诉求,甚至要求变革,形成了压力模式(见图6)。压力模式与窗口模式一起,形成双向传播。压力模式产生的前提是多数人关心的重要政策,否则压力便无从产生。这种模式的特点是压力最初来自于公众,经过一定时间的酝酿,在特定事件的诱发下,由潜在舆论转变为显性舆论,正式进入政府和公众视野,对政府公共政策的制定和实施产生舆论压力。压力模式有助于打破已往的权力平衡,并且通过舆论的持续追踪,使其成为一个当事者各方不断添加新素材、新角度和新观点的过程,形成强大的民意压力,从而影响政府政策的制定和实施。以往中国政策传播中压力模式比较少见。随着网络的兴起和社会深层变化,压力模式越来越频繁地出现,从而改变了政府和公众直接传播关系。学者认为,四个领域的变化发挥了关键性作用:利益相关者的施压、非政府组织的卷入、大众传媒的转型和互联网的兴起。211997年初,中国的互联网使用者不过区区62万人;截至2009年1月,中国网民数量已达到2.98亿,网民规模跃居世界第一位。22出现具有公共性、开放性、交互性、多元性的网络后,政府与公众的传播关系开始发生根本性的变化。网民可以通过互动,将他们认为重要的问题(而不是政府和传媒机构认为重要的问题)变为公共议程的一部分,从而对政府产生直接民意压力。在竞争的压力下,传统媒体往往也会主动贴近公众,为各种利益诉求开辟表达的空间,实现民意压力的传导和放大,进而推动政策的变革。就教育政策而言,近年来也频频迫于公众压力而得以改变。从农民工子女入学问题、资助贫困生政策到高校扩招政策、高校禁租令等,纷纷成为公众舆论的热点,进而迫使政府官员做出解释或改变政策。案例3:四川大地震中舆论引发政策变化2008年5月12日,中国四川发生了令世界震惊的特大地震。由于地震发生在学校上课时间,灾难中死伤的师生人数众多。地震发生后,中央电视台一套和新闻频道并机直播,电视画面上,倒塌的学校楼房和许多中小学生被压甚至致死的惨状引起了公众的深切关注。街头巷尾,人们议论纷纷:为什么学校楼房在地震面前如此脆弱?5月13日,即有网友在论坛发帖,为什么倒塌的都是学校?一些地震导致某学校教室垮塌,学生伤亡的帖子也不断出现。一些论坛文章如《为什么倒的是学校而不是政府办公楼?》、《倒塌的废墟图片里能找到几块钢筋?》、《史上最牛希望小学的反思》等被大量地转载和评论,还有网友引用《国家建筑抗震设计规范》的相关内容,呼吁救救孩子们和农民。5月16日,教育部发展规划司司长韩进、建设部标准定额司副司长杨榕、中国地震灾害防御中心研究员赵凤新做客人民网强国论坛,就震区校舍倒塌等话题与网友进行在线交流。韩进回应为什么地震中“校舍倒塌多”的质疑,称对这些问题会通过认真调查来确认,若确实存在质量问题,一定从严查处,绝不姑息,会给社会一个满意的交待。时任教育部新闻发言人王旭明也在5月26日表示:“作为教育部门,在灾区倒塌学校问题上态度非常明确,一定会配合有关部门进行调查。”随后,大量传统媒体跟进报道,继续形成强大的舆论压力(见表5)。5月26日,教育部紧急出台了《教育系统做好灾区师生安置和恢复重建准备工作的方案》,明确提出:1、尽快做好教学设施的评估鉴定工作……2、重新规划新学校建设。教育部将密切配合建设部门,尽快组织专家研究提出不同地震烈度带学校建设规范,提高现有标准,使学校房屋成为最牢固、最安全的建筑;组织专业设计机构设计中小学校校园规划和校舍建设设计方案;在当地政府的统一领导下制订好学校重建规划。23这种压力模式源于公众质疑,由网络发出质疑之声后,隐性舆论上升为显性舆论,经过传统媒体报道后再次被放大。政府方面做出解释后,质疑之声仍然不绝,在强大的压力之下迫使政府做出政策调整。从控制到协商:公共政策传播模式的变革与中国未来转型本文对中国教育政策传播模式的变化进行了考查。根据传播途径和传播关系的不同,把中国教育政策传播模式分为六种。在内部传播系统、通过媒体中介的传播和与公众的直接传播中,传播模式都发生了深刻的变化,即由直线模式转向波形模式,由政策宣传模式转向新闻发布模式,由窗口模式转向压力模式,逐步从原来占主导的单向传播转变为相互作用的双向传播。作者认为,这些模式的变化不仅是教育政策传播模式的变化,在一定程度上也反映了中国公共政策传播所发生的深刻变革。从时间上来看,这些变化主要发生在19