世界主要国家0-3岁婴幼儿托育供给模式与启示

摘要引言在我国，女性承担着照顾儿童的主要责任，然而随着女性就业比例的大幅增加，女性(母亲)作为主要带养人的角色受到了挑战。可负担的高质量公共托育服务有助于女性更好地平衡家庭与工作的关系，“母亲就业率与儿童接受托育服务的比例呈正相关，特别是当幼儿年龄不足3岁”。20世纪90年代以来，Esping-Andersen提出的以儿童为中心的社会投资战略也备受关注，他认为对儿童早期进行投资，使儿童、家庭和社会都能受益，而具体的解决方法包括“实施广泛的早期儿童照护机构战略，投资于高质量的儿童照护机构，尤其是对3岁以下的孩子，以保证个体从最开始即接受有质量的教育，而不受父母不平等的能力和特质的影响”。我国是联合国《儿童权利公约》的缔约国之一，一贯重视保护儿童权利，营造适合儿童身心发展的成长环境是政府与社会的责任，因此当家庭系统不能有效支持儿童的发展时，国家有责任对家庭给予支援，甚至替代，而高质量的公共托育服务即为一种有效的补充，有助于儿童的发展。一、国外0-3岁婴幼儿托育服务供给的主要模式一、国外0-3岁婴幼儿托育服务供给的主要模式（一）瑞典和挪威：政府主导瑞典和挪威两国通过单一系统(singlesystem，即将学前教育阶段视为一个整体)为幼儿提供照料服务，一直到他们进入小学，公共托育服务主要通过托育中心和有组织的家庭托育点来实现。如在瑞典，学前公共托育作为其儿童福利政策的一个重要组成部分，由瑞典教育与研究部主管，学前公共托育的经费由财政税收提供支持，惠及所有1-5岁的儿童(6岁儿童进入Preschoolclass学习)杨雪燕,井文,王洒洒,etal.中国0-3岁婴幼儿托育服务实践模式评估[J].人口学刊,2019,41(01):8-22.。根据OECD2015年的一项统计，瑞典1-3岁儿童进入机构托育(Preschool)的比例分别为49%，89%和93%，而父母每年只需承担不到10%的总费用杨雪燕,高琛卓,井文.典型福利类型下0—3岁婴幼儿托育服务的国际比较与借鉴[J].人口与经济,2019,233(02):5-20.。在90年代之前，在瑞典几乎没有民营的托育机构，甚至直到现在，民营仍只占很少的一部分，虽然如此，民营托育机构可以享受同公立机构一样比例的经费支持，同时也必须符合与公立机构一样的标准，因此虽然是民营托育机构，其定位仍然是公共性的，或者说是政府与第三方部门的合作，与公办托育机构具有同样的属性，而非以营利为目的的。学龄前托育服务在挪威有着悠久的历史，公私部门合作的方式使挪威1岁以上的儿童几乎都能入托，在公私部门的合作中，民营托育机构在推动学前教育发展同时，也能拿到公共财政的补助。公私部门基于委托一代理关系的合作用务实的方案推动公共托育服务的落地，另一方面，民营业主也必须达到公共托育机构的标准。这样的合作关系也得到了来自父母的支持，因为托育服务数量规模的增长也正是父母所希望看到的，公私部门的合作也使公共托育更为多元化，父母能有更多的选择。同时因为政府的拨款，公共托育的质量标准是独立于民营业主的，而且当涉及到保证教育公平和公正的时候，公共托育服务是受到严格的监管和控制的。杨雪燕,井文,王洒洒,etal.中国0-3岁婴幼儿托育服务实践模式评估[J].人口学刊,2019,41(01):8-22.杨雪燕,高琛卓,井文.典型福利类型下0—3岁婴幼儿托育服务的国际比较与借鉴[J].人口与经济,2019,233(02):5-20.（二）法国和德国：多元混合法国和德国在公共托育的组织架构上更为多样，财政资助也各不相同，根据儿童不同年龄来划分公领域或私领域的责任。在欧洲大陆，一些国家认为托育是必要的公共服务，并为此提供大量的财政资助，一些国家将3岁以下儿童托育服务推向市场，并希望家庭自行承担费用。在法国，公共托育服务是通过双系统来提供的，面向2.5岁或3岁以下儿童的是托育机构(或由公共部门监管的家庭托育点)，优先考虑工作的父母，或需要特殊照顾及处境不利的儿童。在德国，3岁以下的托育服务很有限，一般优先考虑处境不利家庭的儿童。“根据德国政府推动和通过的一项全国性扩大儿童看护服务体系的法案，从2005年起政府每年提供15亿欧元给地方政府，用以扩大针对0-3岁年龄组儿童的日间托儿机构。2007年德国政府又决定到2013年，将接收未满3岁孩童的保育园数量增加到3倍”。根据2015年的一项统计，德国2岁以下儿童进入机构托育的比例为33%，虽然仍然低于经合组织国家29%的平均水平，但与2003年的10.4%相比，有了很大的提升罗丽,刘昊.美国0-3岁婴幼儿托育服务机构质量评估中的CLASS:内容、特点与应用[J].外国中小学教育,2018(10).。罗丽,刘昊.美国0-3岁婴幼儿托育服务机构质量评估中的CLASS:内容、特点与应用[J].外国中小学教育,2018(10).（三）美国和英国：民营为主当下在美国和英国，呈现出将提供公共服务的责任转移给非政府部门的趋势，这个趋势在学前教育领域也不例外。面向3岁以下儿童的照料主要由民营的托育中心和家庭托育点来提供的。一些家长可以获得政府资助来覆盖全部或部分民营托育的费用，政府资助包括代金券、现金补助，或直接提托育服务托育机构。总体而言，3岁以下的托育服务主要是由市场提供的，家庭承担主要的费用。在美国，1965年政府启动了“开端计划”，对“处境不利”的儿童进行早期补偿教育，该计划开展至今，延伸出了很多新的项目，包括面向3岁和4岁儿童的学龄前开端计划(PreschoolHeadStartprograms，面向3岁以下婴幼儿和孕妇的早期开端计划(EarlyHeadStartprograms)等邓祎.0～3岁托育需求兴起下师范院校学前专业人才培养的变革与挑战[J].教师,2018(26).。早期开端计划的形式也比较多样，如一周两次的入户指导、机构托育以及家庭托育等。但总体而言，受益儿童和家庭的数量仍然有限，且主要是面向处境不利的儿童，并非是普惠性的托育服务。在英国，国家儿童保育战略(TheNationalChildcareStrategy)要求当地的儿童早期发展和照料的合作协调组织(由公共部门、民营部门以及社区机构共同组成)仔细评估家庭托育的需求并制定计划。政府也通过刺激经济的短期政府投资(pump-priming)鼓励公司参与开办托育机构。这两个政策的出台结合其他的政府资助，如面向所有照料形式的父母津贴，对不同形式早期教育与保育项目的补助等，极大地发展了英国私有化的儿童托育市场，也使英国以营利为目标的民营托育机构所占比例为欧洲最高，将近97%的3岁以下儿童托育服务是由民营机构提供的。邓祎.0～3岁托育需求兴起下师范院校学前专业人才培养的变革与挑战[J].教师,2018(26).二、0-3岁婴幼儿托育服务主体的责任边界二、0-3岁婴幼儿托育服务主体的责任边界从一个国家如何界定国家、市场、家庭和社会在托育问题上的责任，与这个国家把抚育儿童视为公领域还是私领域问题有关，把抚育儿童视为私领域范畴的政府，会倾向于认为家庭和市场需要承担更多养育幼儿的责任，一个国家若将抚育儿童视为公领域范畴，会更多地将养育幼儿视为国家的责任。（一）政府与市场作为单一托育服务主体的作用边界0-3岁儿童公共托育服务与政府密切相关，政府的政策、投入和监管等，都是其有效运行的必要保障。从历史经验来看，政府作为单一主体的托育服务己无法适应当下社会的需要，在国家卫生计生委对人大和政协的回复中，也多此提到“鼓励发展多种形式的托育机构”，在单一和多种形式之间，政府在公共托育领域到底应该承担怎样的责任，发挥如何的作用，才能合理有效地构建公共服务体系，满足社会与家庭的需要。根据萨缪尔森的公共产品理论，纯公共物品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他陛等特点，这些特点决定了市场不能有效地提供纯公共物品，必须完全由政府提供。而与纯公共物品相比，公共托育服务具有准公共物品的属性，公共托育服务的机会是有限的，甚至是稀缺的，一些人的消费意味着另一些人将无法消费。同时公共托育服务本身具有外在性，从短期来看，可以提升儿童的认知、语言和社会能力、减轻低收入家庭的经济负担等，从长期来看，对幼儿家庭和所处的社会会带来巨大的维护和促进作用。诺贝尔奖得主2016年赫尔曼教授最新的一项研究表明，为处于弱势的0-5岁儿童提供高质量的托育，每年的投资回报率为13%，远高于为学前3-4岁儿童(佩里学前教育项目)早期投资所获得的7-10%的回报薛琪薪,吴瑞君.上海市0～3岁婴幼儿托育服务托育服务现状与社会政策研究[J].上海城市管理,2019,28(03):80-85.。无论从短期或是长期效益来看，政府对托育服务的投入与支持有着责无旁贷的责任。薛琪薪,吴瑞君.上海市0～3岁婴幼儿托育服务托育服务现状与社会政策研究[J].上海城市管理,2019,28(03):80-85.同时，托育服务也具有私人物品的属性，幼儿通过参与高质量的托育服务，获得了知觉、动作和语言等的发展。随着经济体制的改革，1988年《国务院办公厅转发国家教委等部门关于加强幼儿教育工作意见的通知》中明确将社会力量作为发展幼儿教育事业的重要组成部分。毋庸置疑，在托育服务中引入市场机制，从数量上弥补了公共投入收缩带来的影响，在服务中更注重效率，一些高端托育机构因其高质量和好口碑受到了很多家长的追捧华怡佼.我国“二孩政策”下0-3岁儿童公共托育服务托育服务体系研究[D].2016.。但托育领域的市场化也存在诸多缺陷，资本都是逐利的，一些托育机构为了追求高收益而牺牲办学质量，或为了收取高价而创办贵族化的托幼机构，这是大多数家庭都不愿意见到的。华怡佼.我国“二孩政策”下0-3岁儿童公共托育服务托育服务体系研究[D].2016.因此，随着生育政策的调整，政府对于0-3岁儿童公共托育服务领域的责任与介入也在调整，特别是2016年以来卫计委对于人大和政协的一系列回复，可以看出政府和市场的职能在逐渐理顺，通过制定相关政策引导、明确主管部门监管、建立合作平台协调等来发挥政府的主导作用，同时积极发挥市场的配置优势，支持0-3岁儿童公共托育服务的正向发展。也就是说，政府须在承担责任、发挥“掌舵”作用的前提下，通过引进市场机制调动社会力量，来提高政府托育服务0-3岁儿童公共托育服务的能力秦旭芳;孙丹;.关于加强我国托育公共服务工作的对策研究——从国内外相关经验出发[C]//第十五届沈阳科学学术年会.2016.。秦旭芳;孙丹;.关于加强我国托育公共服务工作的对策研究——从国内外相关经验出发[C]//第十五届沈阳科学学术年会.2016.（二）政府与市场之外的第三部门力量上世纪80年代以来，第三部门在世界各地迅速发展，特别是在公共服务领域，其地位和作用日益得到肯定与重视。第三部门可以理解为一切不属于政府公共部门，又不属于以营利为目的的所有社会组织，它存在于政府和市场之间。随着我国经济体制的改革，政府也由“全能”向“有限”转变，一些原来由政府承担的职能逐渐交还与市场和第三部门，在这一过程中，我国第三部门的力量也是逐年壮大，与政府和市场一同形成了一个多元化的托育服务体系。在公共服务领域，许继芳、周义程提出构建“一主多元”的新体系，即“形成以政府为主导，私营部门和第三部门广泛参与的多种方式并存的公共服务托育服务格局”。这既是对国家(政府)一市场二分法不足的弥补，也能让更多的主体参与到公共服务的托育服务中孟戡,叶琳静.对南昌市0-3岁儿童教养综合服务的思考[J].南昌教育学院学报,2019(3).。孟戡,叶琳静.对南昌市0-3岁儿童教养综合服务的思考[J].南昌教育学院学报,2019(3).就0-3岁儿童公共托育服务领域而言，不但需求量在上升，在要求上也日趋多元。回顾我国托育服务发展的历史，在以单位福利形式提供公共托育服务的期间，其最大的好处是便利与低价，而这也是当下家庭的普遍需求，但政府与市场的各自为主的托育服务并不能很好地满足家庭的这一需求，而第三部门恰可以填补这一空白，其公益性和志愿性的特质，使其可以为社区的家庭提供便利与低价的托育服务，但由于我国第三部门的发展尚未成熟，仍然存在很多的问题，因此在引入其力量的同时，也需要政府的进一步监管。浙江大学远程教育学院本科毕业论文(设计)三、构建我国0-3岁婴幼儿托育服务体系的建议三、构建我国0-3岁婴幼儿托育服务体系的建议（一）强化政府主导，明确多元托育服务体系的责任划分在福利国家改革和福利多元主义浪潮中，政府角色被置于一个更为多元化的结构之中，在0-3岁儿童公共托育服务中，单凭某个部门的一己之力，无法满足家庭与社会的多元需求，因此需要政府和其他部门的整体支持。但尽管市场与第三部门能分担公共托育的部分功能，政府在其中的责任与主导性地位却依然重要，可以说，政府改变的只是其履职的形式。在我国，政府应是多元托育服务体系中的主导者，从政策规范、资金划拨和服务提供三个层面对公共托育服务的发展进行引导，或者说明确自身的直接与间接责任，从不同的广度与深度上对公共托育的发展予以支持，直接责任包括顶层的政策和制度设计、保证财政拨款，以及为家庭提供示范性的托育服务，如拓展公办幼儿园的托育服务;在间接责任方面，包括对其他公共托育主体，如市场和第三部门提供资金支持，以及对其管理和运行进行评估和监督等，以此创造良好的多元托育服务网络，使公共托育服务能够长期有序地开展，满足更多家庭的需要朱超峰.流动儿童父母亲职压力自我应对策略研究[D].2017.。朱超峰.流动儿童父母亲职压力自我应对策略研究[D].2017.（二）重视多元托育服务，推动形成多层次的托育服务网络多元托育服务体现在政府、市场、第三部门和家庭均参与到3岁以下的公共托育服务中，但是多元托育服务主体的责任与角色需要重新划分与厘清，具体来说应推动形成以政府为主导、以社区为依托、以市场为补充、以家庭为基础的托育服务奥登,班晓娜,陈谊谨.中国台湾地区“生育保障政策”分析[J].北京航空航天大学学报(社会科学版),2018,v.31；No.122(04):70-77.。作为家本位的社会，我们社会历来有家组建的守望相助，特别是祖辈对于家庭的支持，使很多儿童最初的三年得以平稳过度。0-3岁婴幼儿一般认为以保为主，以教为辅，家庭作为基础，是0-3岁儿童的照料主体，因为父母、祖辈对他们这一时期的关怀与照顾更为细致，因此，在未来很长一段时间内，家庭仍将作为儿童托育服务的主要提供者发挥作用，而给予家庭指导与支持，提高家庭照料的水平也是不可或缺的；作为补充的市场，在符合标准的基础上，通过供求、价格和竞争三大机制，引导有限资源达到更优化的配置，同时，通过市场途径所获得的的托育需要的满足，符合个人的选择与喜好，可以满足不同家庭的个性化要求;第三部门也可以说是非营利组织，他们的出现是社会结构变化的必然结果。在历史的视角中，非营利组织的服务托育服务主要起源于西方的社区照顾，它最大的意义是公共服务的契约化，政府和非营利组织是契约的双方，在以社区为依托的服务托育服务网络中，非营利组织应进一步发挥自身的作用，既可作为实际的生产者，直接提供托育服务，满足社区家庭就近、便捷的托育需求，也可以作为中介组织，连接政府、市场和社区志愿者三方面的力量，为有需要的家庭提供具体指向性的信息或服务杨菊华.理论基础、现实依据与改革思路:中国3岁以下婴幼儿托育服务发展研究[J].社会科学,2016.457(9):91-102.。奥登,班晓娜,陈谊谨.中国台湾地区“生育保障政策”分析[J].北京航空航天大学学报(社会科学版),2018,v.31；No.122(04):70-77.杨菊华.理论基础、现实依据与改革思路:中国3岁以下婴幼儿托育服务发展研究[J].社会科学,2016.457(9):91-102.（三）公平和效率为导向，完善公共托育服务体系共建在多元托育服务体系下，效率和公平应是相互制约，对立统一的。公共托育服务近年来无论在世界范围或是国内，都将其教育性提到了相当重要的位置，然而，我们更应该认识到，公共托育服务是一种公共服务，是一项儿童福利事业，其福利性意味着需要政府的积极引导，从世界范围来看，没有一个国家能靠着市场和社会的力量就普及了公共托育服务，相反，政府必须在其中承担促进教育公平主体的责任。多方的托育服务主体在政府的主导下，可以保证适度的差距，满足社会不同层次的多元需求。而在兼顾公平与效率的社会环境中，公共托育服务的发展也会更为全面与平稳张雅楠.0-3岁早期教育机构的问题与对策研究[D].内蒙古师范大学,2017.。张雅楠.0-3岁早期教育机构的问题与对策研究[D].内蒙古师范大学,2017. 浙江大学远程教育学院本科毕业论文(设计)结束语结论语经济体制改革以来，随着单位制的逐步解体，曾经属于国家包揽的福利——公共托育体系逐步解体，0-3岁公共托育服务无论是数量或是质量均急速下滑，面对120多万0-4岁儿童的数量规模，公办托儿所或托班的入园名额一票难求。同时，随着社会发展的不断进步，家长对于早期教育的认知与期望也水涨船高，不同的家庭对于0-3岁公共托育服务也有不同的需求，以市场为主导的各类托育服务适时风生水起，其中一部分价格高昂，质量却难以保证，法律政策、监管主体、以及规范标准等的留白，都使管理无从下手。因此，需要创新公共托育服务的供给体系，跳出国家包揽或单靠市场的二元论，推动建立多层次的服务供给体系来适应时代的发展，明确政府在0-3公共托育服务中的职责与作用，理顺各供给主体间不同的角色和职责，使政府、市场、社会(社区)和家庭均能参与到0-3公共托育服务的供给中，以满足家庭对于公共托育服务的不同需求。浙江大学远程教育学院本科毕业论文(设计)参考文献参考文献杨雪燕,井文,王洒洒,etal.中国0-3岁婴幼儿托育服务实践模式评估[J].人口学刊,2019,41(01):8-22.杨雪燕,高琛卓,井文.典型福利类型下0—3岁婴幼儿托育服务的国际比较与借鉴[J].人口与经济,2019,233(02):5-20.罗丽,刘昊.美国0-3岁婴幼儿托育服务机构质量评估中的CLASS:内容、