食品安全的社会成因及治理对策

食品安全的社会成因及治理对策

一、土壤污染和食品加工食品安全是当前中国的一个严重社会问题。由于其复杂性，需要进行综合处理，尤其是基于法律的全面预防。十二届全国人大常委会第九次会议首次审议了全社会高度关注的食品安全法修订草案,草案针对全社会高度关注的食品安全问题,提出要做到五个“最”:食品安全法修订草案将实行最严格的全过程监管制度、建立最严格的各方法律责任制度、对违法生产经营者实行最严厉的处罚、对失职渎职的地方政府和监管部门实行最严肃的问责、对违法作业的检验机构等实行最严格的追责。这五个“最”字让人感到“重典治乱”的沉重份量。毋庸置疑,当前我国食品安全形势相当严峻。有课题组调查分析后指出,近年来发生的食品安全事件“都是散的、点状的、局限的,其中大多数事件对人体健康的危害性质都无法判断或者定性”,但已经引发了一定程度的社会恐慌。消费者中流传“吃动物怕有激素、吃植物怕有毒素、喝饮料怕有色素、能吃什么心中无数”的话语,虽然有夸张的成分,但也确实道出了公众困惑。导致食品安全问题的原因是多方面的。从有关公开的案例分析,大体有以下方面:从食品生产的源头来看,土壤污染严重。首次全国土壤普查结果显示:从点位监测看,全国土壤总的超标率达到16.1%,镉含量增幅最多超过50%,地表水含68种抗生素。造成这些严重后果的原因是复杂的。在激烈竞争的市场经济环境中,一些企业为了自身利益,无视社会公德与法律法规,违规超标准排放有毒、有害物质,导致土壤恶化;城市大量产生废弃物;农民为了增产、增收,超量或违规使用化肥、农药、兽药,甚至使用一些明令禁止的饲料及添加剂,不仅使得农产品质量下降,甚至有毒、有害,而且还严重污染了环境和水资源。广东省食品安全委员会于2013年5月23日公布了抽检发现的120批次镉超标大米,“镉大米”就是由土壤污染产生的。更为严重的是,土壤污染问题短时期内难以根本修复。从食品的销售环节来看,不法商贩受利益的驱使,销售不符合安全标准,甚至是有毒、有害的食品,致使食物中毒事件频发,严重损害了消费者的身体健康。近年来见之于媒体的制造有毒、有害食品手段的隐蔽、方法的多样化,令人触目惊心。“毒大米”、地沟油、毒豆芽、死禽死畜食品、毒生姜等等,以及销售假冒伪劣食品和过期食品的现象也相当严重。从食品加工环节来看,食品添加剂和调味品的滥用、过度使用也是不容疏忽的问题。酱油、食醋、味精和复合调味料是常用的调味品,在食品工业、餐饮业、家庭烹调中不可缺少。但有研究表明,若过量食用味精,一些体质敏感者会出现口干、血压升高、神经恍惚等症状。现时食品加工普遍使用食品添加剂,然而使用不当也会影响人体健康。譬如使用过期的、纯度低的、已禁用的食品添加剂,或者使用过量食品添加剂;滥用甜味剂、超标使用食品防腐剂、或加入有防腐作用的非食用物质;肉制品加工中超标使用亚硝酸盐,用硫磺熏蒸馒头等等,都构成安全隐患。随着“洋食品”大量进入我国市场,人们以为洋食品是安全食品。但是,近年来却发现并非如此,洋食品中不仅垃圾食品不少,甚至一些价格不菲的食品也存在严重的安全隐患。2013年,杭州检验检疫局检出进口婴童产品不合格41批,批次不合格率6.7%,不合格率同比增长139%;2014年1-4月检出不合格35批,不合格率8.9%,不合格率同比增长207%,呈递增趋势。还让人担忧的是转基因食品。如果说生产销售不符合安全、标准的食品和生产销售有毒、有害食品是传统的问题,那么生产或销售未经国家批准的转基因食品,则是当今食品安全面临的新问题。中国从未批准任何转基因水稻的商业化种植,而且各地农业部门多年来一直在查处转基因水稻的非法种植,但10年间转基因水稻的非法流通仍屡禁不止。2010年,湖南省常德市查出5个无生产许可证、无审定编号、无经营许可证疑似转基因水稻种。2014年武汉大米抽检3成含转基因。“黄金大米”事件2008年发生于江口镇中心小学,有25名儿童于6月2日中午每人食用了60克“黄金大米”米饭。该事件经披露后,中国疾控中心、浙江省医科院和湖南省疾控中心对三名当事人做出了处分。由于食品安全隐患存在于原料来源、加工、存储、流通、销售和使用六个环节之中,使人难于预防、识别;就其后果来看,有的食用后立即发生中毒,而有些是隐性的,使人不易察觉,不能马上发现、制止;生产有毒、有害食品的手段不断翻新、越来越隐蔽,具有很大的欺骗性。这些都说明了预防食品安全问题的难度在不断增大。二、建立制度,强化责任约束预防原则是国际上最重要的食品安全风险防范与监管理念。保障食品安全收效最大、所花成本最少的措施是做好食品安全的风险防范,防止问题食品的发生。从国际经验看,德国健全的保障食品安全的风险防范体系值得我们学习。德国政府对食品的风险性始终给予高度重视,他们认为由于科学发展水平的局限对许多有害物质还不知晓,因此对食品的认识还有不可知性。鉴于此,官方始终强调风险评估、风险管理和风险沟通的共同作用,对食品安全风险的防范贯彻始终。政府采取下列三种办法:一是对食品安全贯彻“防重于治”的预防原则。2002年,瑞典官方机构第一次成功证明大量的含淀粉食品,例如炸薯条、薯片和脆面包含有害物质—丙烯酰胺,尽管当时人们还不确切地了解它的有害程度。为了降低食品中这种物质的含量,德国政府实施了一个有效的预防性降低方案,从而明显降低了消费者的风险;二是坚持独立的、科学的风险评估;三是必须以适当的风险沟通手段向公众提供风险相关信息。防患于未然是中国人熟知的预防风险的老观念、老办法,但是食品安全预防在我国还是一个比较陌生的词汇,在法律与制度层面上更是凸显了这方面的空白与缺失,这囿于“惩罚式”治理模式的思维定式。人们只注重事后的惩处与索赔,致力于追究违法者的责任,而疏于“预防”理念和制度建设。当前,亟需“在预防理念的指导下,共同构建保障社会共同利益的食品安全预防法律制度,改变事后处置的多输格局,实现事前预防的共赢。”数据显示,我国约有45万家食品生产加工企业,有2亿多家农户提供食品原材料,5万多家企业从事食品零售,还有数不尽的国内外涉及环境污染和转基因食品的提供原材料的上游产业和企业。面对如此庞大的“源头”,仅仅依靠事后责任追究并实行“最严格”的监管和处罚力度是远远不够的。国际上发达国家早在上世纪中期基本上就已经采取软硬手段结合的“预防”原则和理念,其要点是,其一,社会动员,警示为主:立法部门、政府监管部门、生产销售单位、大众传媒、社会团体和公民个人,从立法到消费的各个环节,依法晓以利害,提前告知并警示,必要时对法律细则和商品知识进行强制性教育普及,就像消防火警工作那样在隐患出来之前就把工作做好;其二,隐患追责,防范为主:与食品安全有关的所有单位和个人,从原料产地到消费之前,以抽查和普查等多种形式,一发现隐患就追查责任,进入处罚阶段,就像交通安全规则那样,不是事故出来生命财产损失后才追责,而是“一闯红灯”就实行责罚。我国今年刚修订的《食品安全法》就贯彻了预防为主的理念。例如,确定企业自查和责任约谈的法律效力,增强预防制度的威慑作用。草案增设了生产经营者自查制度和责任约谈制度:要求企业定期自查食品安全状况,发现有发生食品安全事故潜在风险的,立即停止生产经营并向监管部门报告;食品生产经营者未及时采取措施消除安全隐患的,监管部门可对其负责人进行责任约谈,监管部门未及时发现系统性风险、未及时消除监管区域内的食品安全隐患的,本级政府可对其主要负责人进行责任约谈。但草案未明确企业自查和责任约谈的法律效力和后果,且可能成为相关主体逃避法律责任的借口和托辞。企业自查和责任约谈制度的实行,不代表监管执法可以存在任何的懈怠和宽松空间。出现食品违法或渎职情形,该依法追究法律责任和实施行政问责的,应当依法进行,而且应明确,既然在自查和约谈后依然出现问题,应在法定界限内从重处罚处分,提升预防制度的潜在威慑力。因此,有专家建议,对食品安全违法犯罪行为的惩处,可以适当引入预防原则精神。食品安全违法犯罪行为与传统违法犯罪行为不同,一旦发生就会造成巨大损害后果,有必要以预防为主作为规制原则,将违法和犯罪预备行为明确作为执法打击的对象。如有些食品生产经营者,大量购入变质或有毒有害原料,无法说明合法正当用途的,则可认定其生产劣质或有毒有害食品的违法犯罪嫌疑极大,通过食品安全法与刑法相关条文规范的衔接和完善,完全可以追究其行政责任乃至刑事责任。该法律还明确了国家建立食品风险监测制度,规定各地区建立区域食品安全风险监测方案,加强食品安全风险监测,把食品安全风险消灭在萌芽状态,变被动的事后处置为主动的风险监测。只有依法重视和做好食品安全风险的预先防范,才能避免产生问题食品,维护消费者的身体健康和生命安全。基于当前食品安全的突出问题,需要着重抓紧三个方面预防风险的措施。首先是治理环境污染和加强环境保护。食品的生产离不开土壤、水和空气。但是,在工业发展和城市化过程中我国遭遇了严重的生态破坏,环境污染问题严重,在污染环境中生产出来的食品是问题食品。政府应当高度关注治理环境污染问题,采用有效措施治理土壤污染、水源污染和大气污染,保护好未被污染的“净土”,严格控制工业排放、农业排放和生活排放达标,为生产安全食品提供一个良好的生态环境。其次,依法严格监管食品生产经营者在生产、加工、经销食品过程中的安全标准,规范企业的食品质量和安全责任,明晰食品质量和安全问责、追责和惩罚制度与程序。再次是规范政府行政职责,具体是食药监部门必须重视和做好两项工作。(1)宣传食品安全的法律法规,提高食品生产经销者自觉遵纪守法产销食品的自觉性。我国目前有1亿多的农户生产鸡、鸭、鱼、肉、蛋、奶、粮食、蔬菜、水果,有约50万个食品生产加工企业,只有提高食品生产经销者的法律法规意识,自觉遵纪守法,生产合格产品,才能实现有效预防食品安全风险(2)食药监部门的监管需要超前和深入,列出并公开食品安全的“负面清单”,使生产、销售企业明白“法有禁止不可为”,而监管部门则在监管中有章可循。只有这样才能更有效地防止食品安全事件的产生。三、完善食品安全法律法规全国人大常委会审议通过的食品安全法修订草案坚持了“重典治乱”的原则。前文已提到的五个“最”的重典特征,细则上还包括大幅提高企业违法成本,政府失职将被问责等,其中,违法经营者终身禁入食品行业、“间接损失”纳入赔偿范围等焦点引发多方关注。我们认为,食品安全法修订草案坚持“重典治乱”的原则是必要的和适时的。重典治乱或重典治国,原是中国古代法家思想,是指运用严酷的法律手段治理国家,特别是治理国家某一阶段突发的社会乱象。这在各朝不同时期备受统治者青睐,成为统治者治理国家强有力的思想和工具。然而,重典治世在绝大多数的历史时期往往难以完成统治者的决策预期。在历史上,重典治乱可以发挥阶段性正效益,特别是在短期时间确实可起极大的正面作用,但是,越过法的限度,混淆了政纪、道德、习俗与发的区别,特别是当权者滥用权力,引进人治因素时,重典的作用就可能被消解,甚至有意想不到的负面作用反弹。其根本原因,在于传统中国不是法治社会,没有现代意义上的法律制度。今天针对食品安全方面的乱象重提“重典”,是基于以法律为核心的社会控制手段治理“舌尖上的乱象”。在坚持严肃执法的前提下,力求重典治乱不仅作为短期有效的策略,而且作为长期坚持的治理原则。近年来,我国有关食品安全方面的法律建设有了很大的发展。《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国食品安全法实施条例》所规定的新制度保障了消费者的权利,督促食品生产企业承担与履行社会责任,体现了预防为主、科学管理、明确责任、综合治理的指导思想。但是毋庸讳言,现阶段我国所颁布和执行的有关食品安全的法律法规尚不能覆盖食品生产、加工、储存、运输、销售、消费等各个环节,在食品安全法律法规中,还存在着诸多“角色不清”、“权限不清”、“定义不清”等缺陷。例如:规定转基因食品应当标注,但没有规定使用转基因饲料的产品是否需要标注;使用各类添加剂的质量和技术标准不健全,致使有关法律规定定义不清。诸如此类的问题,都有必要进行更科学和合理的诠释和规定。因此,需要进一步完善我国食品安全法律体系。从我国所发生的食品安全事件来看,大多是人为因素造成的,在这些事件的背后往往存在诚信缺失、贪污腐败、功利主义、人性泯灭、道德良知丧失等因素。因此,应当严处食品安全事故,实施重典。2013年5月最高人民法院、最高人民检察院出台了《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》,对一些食品安全问题做了进一步的细分,并且加大了处罚的力度。比如在惩治食品滥用添加行为方面,将刑法规定的“生产、销售”细化为“加工、销售、运输、贮存”等环节,明确刑法规定的“食品”除加工食品之外,还包括食用农产品;比如生产、销售不符合安全标准的食品罪,刑法只规定了“并处罚金”,这次司法解释则明确,“一般应当依法判处生产、销售金额2倍以上的罚金”,起点立即攀高;再比如,在“轻刑”的适用上,明确要求要“严格适用”缓刑、免予刑事处罚。对于适用缓刑的,还应当“同时宣告禁止令”,禁止其在缓刑考验期限内从事食品生产、销售及相关活动。对于食品生产经销犯罪活动,第一要严惩。食品安全犯罪活动危害了消费者的身体健康、生命安全,是人命关天之事,所以必须加以严处。第二要重罚。与食品犯罪活动相比,生产销售不合格、变质产品的情况更为常见,当前对此类问题的处理较为简单,理由是消费者吃了并没有中毒或生病———没有产生后果。轻罚容易让经营者产生侥幸心理,所以生产销售不合格、变质产品的活动屡禁而不止。