石坝村农村三变精准扶贫的问题与对策分析

PAGEPAGEI摘要近年来，一些地方通过“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革探索，极大地促进了农业适度规模经营，增强了农村集体经济实力，拓宽了农民增收致富渠道，促进了农业增效、农民增收、农村繁荣，显示了这项改革探索的强大创造力和生命力。农村“三变”改革是家庭联产承包责任制的继续和深化，坚定不移地进行探索和完善，必将引发农村又一次改革发展的深刻巨变，为我国农村深化改革、创新乡村经济社会治理、发展农村生产力作出新贡献，为发展现代农业、增加农民收入提供新的路径和制度保证。本文在相关背景的基础之上，首先阐述了农村“三变”改革的内涵以及推进意义，然后以六盘水市石坝村为研究对象，分析了六盘水市石坝村农村“三变改革”的现状，并对六盘水市石坝村农村“三变”改革存在的问题与缺陷进行了分析，最后提出了六盘水市石坝村农村“三变”改革问题的解决对策与建议。关键词：农村土地；农村“三变”；乡村治理

目录摘要 I1绪论 11.1研究的背景 11.2研究的方法 11.3研究的内容 11.4研究的创新 22农村“三变”改革的内涵以及推进意义 22.1农村“三变”改革的内涵 22.2农村“三变”改革推进的意义 22.1.1有利于促进农村集体经济健康持续发展 22.1.2实现精准扶贫的重要途径 32.1.3开辟财产性收入增长途径，建立农民收入长期增长机制 33六盘水市石坝村农村“三变改革”的现状 33.1六盘水市石坝村农村“三变改革”的实施体制 33.2六盘水市石坝村农村“三变改革”的管理方法与手段 43.2.1加强组织领导，制定工作方案 43.2.2强化宣传培训，营造良好氛围 43.2.3把握关键环节，分类推进改革 53.3六盘水市石坝村农村“三变改革”的实施效果 54六盘水市石坝村农村“三变”改革存在的问题与缺陷 64.1政策实施的相关法律矛盾问题 64.1.1法定流转方式存在一定问题 64.1.2农村土地权属归属不明确 64.1.3“增人不增地，减人不减地”制度所引起的土地分配及其收益分配不均 64.2政策基础设施问题 74.2.1缺乏科学合理的农地价格评估机制 74.2.2退股机制不完善 84.3“股民”个体利益存在风险 94.3.1经营主体、政府部门对农民权益的侵害 94.3.2农民自身权利救济方面存在的问题 95关于六盘水市石坝村农村“三变”改革问题的解决对策与建议 105.1妥善处理复杂的法律关系 105.1.1完善法定流转方式 105.2.2明确农村土地权属归属 115.2加强政策基础设施的建立 115.2.1引入科学合理的农地价格评估机制 115.2.2完善退股权 125.3完善政策实施的基本体制 125.3.1创新涉农资金投入机制，整合多方资金壮大农村入股资本 125.3.2选好产业和主体，促成要素优势叠加 136结语 13参考文献 14PAGE121绪论1.1研究的背景党的十八届三中全会指出：“要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利”。《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》要求，“推进农村集体产权制度改革，探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制”“开展赋予农民对集体资产股份权能改革试点”。“三变”改革，即“资产变资源、资金变股金、农民变股东”，这一改革切中了当前集体经济发展缺乏有效实现形式之要害所在，让分散的资源和资金集中起来，让农民可见自己的权益，其维权意识也得以增强，还能有效解决联产承包制的弊端。在以往靠单家独户的生产经营方式一家不能满足社会化大生产的需要，迫切在农村寻求新的生产方式以带动农村的发展，减小城乡差距，实现农村与城市全面发展，需要在农村实行生产方式的改革。该政策的实施对于农村仅仅依靠土地维持生活的农民来说，有着举足轻重的重要关系，绝不允许有一丝一毫的差错，此次研究势在必行。此次研究通过自己研究提出自己的有益建议，不仅仅是完成了自己的学业任务，也为国家、为人民献出自己的微薄之力。因此也显现出来该研究的意义性。1.2研究的方法调查法：对具有代表性的研究对象进行访谈、调查，获取具有可信的、切实有效的和准确的数据。包括（资料收集法：通过查阅相关文献了解国内外学者对农村“三变”改革的研究。并对所获取的研究结果进行分析、总结、提出自己相关的建议。）1.3研究的内容本文主要通过文献总结各研究者所得出的研究结果，以及亲自实地考察调查六盘水市石坝村农村“三变”改革的现状，去查找发现其中所存在的具体问题，并通过最终的研究总结提出自己对农村“三变”改革在当下实施现状以及今后发展等一系列问题提出自己的建议。1.4研究的创新本文的创新点在于以盘水市石坝村为具体研究对象，对石坝村“三变”改革现状以及存在的问题进行了分析，探究出更加合适的法律法规，对于实现土地有价值的流转，带动农村集体经济组织的再造和乡村治理模式的重构，推动城乡发展要素的双向流动具有重要意义。2农村“三变”改革的内涵以及推进意义2.1农村“三变”改革的内涵农村“三变”改革主要包括以下三个方面：（1）资源变资产资源变资产就是在清查核实、确权登记、评估认定的基础上，将集体土地、林地、水域等资源要素和闲置的房屋、设备等，通过一定形式入股家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等经营主体，取得股份权利，或作为抵质押物进行融资贷款。（2）资金变股金资金变股金就是将各级各部门投入到扶持农业农村发展生产的财政资金（直补农民、社会保障、优待抚恤、救灾救济、应急类等资金除外），在符合资金使用要求的前提下，在一定范围内进行整合，量化到村集体和农户，通过契约合同入股的方式，集中投入到经营主体，按股比获得收益分红。（3）农民变股东农民变股东就是引导和组织农民自愿以土地承包经营权、集体资产股权、住房财产权（包括宅基地使用权，但不包括地上无房屋的宅基地使用权），以及自有大中型农机具、资金、技术、无形资产等生产要素，通过协商或者评估折价后，投资入股经营主体，按股比获得收益分红。2.2农村“三变”改革推进的意义2.1.1有利于促进农村集体经济健康持续发展长期以来，农村集体经济在发展农村公益事业，改善生产和生活条件，保障基层政权组织正常运作等方面发挥了不可替代的重要作用。但与此同时，一些地方的集体经济存在产权不清、主体不明、权益不清、流转不畅的状况，部分村组的集体经济出现收不抵支甚至不抵债，可持续发展令人堪忧。解决这些问题的根本出路在于推进农村“三变”改革，建立产权清晰、权益明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力的现代产权制度。2.1.2实现精准扶贫的重要途径石坝村“三变”改革顺应了中央精准扶贫、精准脱贫的基本要求。首先，将分散扶持村集体和贫困户的财政资金，分部门、分类别、分项目进行整合，投入到农村的基础设施、水电产业、乡村旅游，让其形成项目资产，然后把项目资产折股量化给贫困村集体和贫困户，并入股农业经营主体，变输血为造血，变短期效益为长期效益，放大了财政资金的使用效益，改变了过去财政投入到农村的资金点多面广、投入分散、效益不好的现象。其次，将财政资金转变为贫困村集体或贫困户在合作社、企业的股份，把一次性的财政资金投入变为农户长期稳定的资产性收益，实现了各项生产要素的合理配置，提高了扶贫开发的精准度，贫困农户流转土地得租金、参与劳动得薪金、入股分红得股金等合作模式，实现了农业产业化发展，为精准扶贫找到了有效途径。2.1.3开辟财产性收入增长途径，建立农民收入长期增长机制石坝村“三变”改革通过引导和组织农民以土地承包经营权、住房财产权、所分享的集体资产股权，以及自有大中型农机具、资金、技术、无形资产等生产要素，经协商或者评估折价后，投资入股经营主体，按股分红，开辟财产性收入增长途径，建立了农民财产性收入的长期增长机制。同时，试点村选择“经营主体+基地+农户”、“经营主体+集体+基地+农户”等多种产业化经营模式，以合同契约构成“收益保底+股权分红+工资性收入”的分配结构，建立农民分享农业产业链增值收益的保障机制，保障农民分享农业产业链的增值收益。3六盘水市石坝村农村“三变改革”的现状3.1六盘水市石坝村农村“三变改革”的实施体制石坝村位于六盘水市西部，拥有全县独一无二的1.5公里千年古竹梗、200余棵古树群落、200亩自然生态林、1000亩高山生态茶园等自然生态资源。近年来，作为美好乡村建设省级中心村，石坝村主要依托良好的生态环境和资源优势，深度融合乡村旅游，探索美好乡村建设新思路、新模式，促进“建设美好乡村”向“经营美好乡村”转型升级，打造具有皖南风光、乡村特色旅游的印象路西品牌。此外，石坝村以建设“美好乡村建设”为契机，以发展农村经济为核心、以村民增收为目标、以改善居住环境为重点、以“三线四边”整治为抓手，以发展乡村旅游为突破口，已建成路西旅游接待中心、休闲广场、葡萄采摘园、怡坦农庄农家乐等极具乡村特色的旅游景点。同时，加快滨河公园、景观台、新大桥等工程建设，以此促进“美好乡村建设”和自然旅游资源深度融合，打造休闲、旅游、观赏的乡村旅特色旅游品牌。不过，石坝村实行联产承包到户以后，存在着农村的资源分散、资金分散、农民分散与推进山区特色现代农业发展需要的集约化、规模化、组织化及市场化之间的矛盾，也制约着农村经济发展和新农村建设。为推进山地特色农业现代化过程，亟须深化农村改革，实现农村经济增效、农民生活增收。安徽省委农村工作领导小组根据《关于印发<“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革试点工作方案>的通知》精神，确定了13个“三变”改革试点村，石坝村被确定为“三变”改革试点之一。3.2六盘水市石坝村农村“三变改革”的管理方法与手段3.2.1加强组织领导，制定工作方案石坝村村政府高度重视农村“三变”改革工作，把该项工作纳入村委、村政府重要议事日程，积极贯彻落实好省、州“三变”改革文件精神和会议要求。加强对“三变”改革的组织领导，成立以村委副书记、村长任组长的石坝村农村“三变”改革工作领导小组，建立领导小组成员单位联席会议制度，按照“定时间表、定工作量、定路线图、定责任人”的要求，制定农村“三变”改革工作实施方案，明确责任，细化分工，确保组织协调、督促检查、宣传培训、统计调度、建档立卡等工作落到实处，做到领导到位、责任到位、措施到位、人员到位，积极推进农村资源变资产、资金变股金、农民变股民工作，推动全村农村经济发展。3.2.2强化宣传培训，营造良好氛围加大农村“三变”改革宣传力度，搞好宣传发动和培训指导。领导挂帅，组织石坝村农业局及者贵村有关人员到六盘水市学习考察“三变”改革工作，学习和借鉴六盘水市“三变”改革的先进典型和成功经验。积极组织人员参加全省农村“三变”改革试点工作推进暨培训会，村政府分管领导及农业局、扶贫办、栖凤街道、洒雨镇共7人参加培训。3.2.3把握关键环节，分类推进改革在农村“三变”改革试点工作中，把握关键环节，按照试点工作原则、步骤、内容，细化资源变资产，推进资金变股金，推进农民变股东，注重防范“三变”改革试点的潜在风险，建立支持保护机制、确权颁证机制、产权交易机制、融资担保机制、风险防控机制、权益保障机制等6项机制，积极稳妥推进“三变”改革试点工作，为全面推进农村改革作示范、探路子。加强村级财务管理，积极推进集体资产入股，以财政专项扶贫资金项目为载体，引导各级各部门投入到农村的发展生产和扶持类财政资金（财政补贴、补助、社会保障救济救灾、应急类等资金除外），在不改变资金使用性质和用途的前提下，通过合同或者协议方式，入股到各类农业规模经营主体，发展壮大农村集体经济，规范精准量化股权。3.3六盘水市石坝村农村“三变改革”的实施效果六盘水市石坝村2016年集体经营性收入达23万元，农民人均可支配收入从10226元增加到12476元，增幅达22%。一是盘活集体资源。该村整合项目资金改造村集体茶园，茶园发包年收益由过去的3万元增加到13万元。2016年，整合了30万元的县扶持集体经济发展基金和181万元的现代农业茶产业项目资金，用于景区基础设施建设。2017年拟将138万元农村综改项目资金投资入股精品民宿、农业科技观光园等项目。三是开展股份合作。219户村民以40.6hm2农地经营权入股明辉水稻种植合作社，2016年每股收益550元；通过“公司+协会+农户”发展了36户农家乐、11户农家客栈，统一运营，2016年营业额达50余万元，户均增收2.7万元。六盘水市石坝村成立了郎溪县十字镇新和股份经济合作社，整合扶贫项目资金90万元和村集体所有的20hm2山场经营权（折资210万元）与骆村组9户农民（6.67hm2林地承包经营权折资40万元）、安徽康龙农业开发有限公司（以35.33hm2土地经营权、42hm2油茶基地和现金212万元合计折资550万元）组建油茶专业合作社，种植油茶26.67hm2。已完成油茶基地建设；2016年入股农户已实现保底收益3万元。4六盘水市石坝村农村“三变”改革存在的问题与缺陷4.1政策实施的相关法律矛盾问题4.1.1法定流转方式存在一定问题（1）流转方式有重复规定之嫌。转包与出租在很大程度上具有一致性，是否有必要将转包与出租并列规定为两种不同的流转方式？同理互换是否可以被转让吸收？（2）农民在土地流转中自由权利没有得到充分保护。无论是在《农村土地承包法》还是在《土地流转管理办法》中都对农民在土地流转中的自由给与了肯定性的规定，但是这两部法律中“集体经济组织成员的优先权”，以及在转让中“应当经发包方同意”很明显是对承包人转让自由的限制。（3）入股主体范围过窄。“三权”促“三变”改革实践中的入股模式已打破“承包方之间”的入股主体限制，入股主体不应仅限于“承包方”。4.1.2农村土地权属归属不明确根据《农村土地承包法》第12条，《村民委员会组织法》第8条第1款的规定可知，对于集体财产管理主体现行法律并没有做出明确规定，即法律同时规定集体经济组织和村委员均为土地承包经营权的管理主体。尽管村委会和村集体经济组织都以建制村为地域范围，以该地域范围内的农民为其成员，但是二者还是有很大的不同：（1）性质不同。村委会是群众自治性组织，村集体经济组织是经济组织；（2）组织目标及价值诉求不同。村委会以为村庄内的所有成员提供公共服务为其组织目标，因而公平、正义、民主是其价值追求；村集体经济组织以实现经济效益最大化为组织目标，因而效率就是其价值诉求。管理主体的不确定将会导致管理主体虚置和维权的消极被动。4.1.3“增人不增地，减人不减地”制度所引起的土地分配及其收益分配不均1995年《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》中强调“提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’”。2002年通过的《农村土地承包法》则进一步期赋予农民长期而有保障的土地使用权。只有在特殊情况下经过特殊的程序才能调整。因此，“增人不增地、减人不减地”的政策不仅依然有效，而且还上升至法律层面。赋予农民长期而稳定的土地承包经营权对满足农民对土地承包经营权稳定的心理需求，避免农民耕作过程中的短期行为，促进农民对土地进行长期投入，稳定农户承包土地的权属、权益，壮大农村经济，促进农民增收具有重大意义。但是我们也应该看到，这一制度存在很大的问题：（1）我国农村人口数量大、增长速度快，非农产业和服务业的发展还不能为农村剩余劳动力的转移提供足够的机会。无地农民空有“农民”之名，却无土地之实。现有的均田制已无法兑现农民公平地享有土地之诉求。（2）实践中，“增人不增地，减人不减地”政策也成为滋生土地纠纷的重要因素，外嫁女土地承包经营权纠纷案件尤为多。（3）无地农民无法享受土地权益。作为承包方的农户即使户内成员经过“增减”之后，出现人少地多现象，但是我国目前不承认土地承包经营权的继承性，新增人口作为集体经济组织内的成员并不当然的继承相应的土地份额，也无分配因土地征收、征用等获得补偿费用的权利。这就意味着新增人口在土地承包期内无法实际使用土地以及由此带来的土地收益。4.2政策基础设施问题4.2.1缺乏科学合理的农地价格评估机制“三变”改革中存在的突出问题就是缺乏科学合理的价格评估机制。实践中土地定价主要是由土地流转的双方或三方协商。以出租、转让、转包、出租、互换方式进行土地流转关于土地流转价格法律并没有强制性的规定，流转价格是当事人意思自治的体现。以入股方式进行土地流转，土地作价入股涉及农民的股份，涉及公司的总资产，因此法律作了强制性规定。根据《公司法》第27条的规定，以非货币财产出资的应当评估财产，核实财产。科学合理的土地价格评估对于公司、入股农民、债权人都具有重要的意义。如果评估价格虚高，则可能构成虚假出资，《公司法》于第30条相应地规定了虚假出资的法律责任；如果评估价格过低，则入股农民享有的股份将会“缩水”，农民权益受损；对债权人而言，不合理的价格评估则会影响公司资产，影响债权人债权的实现。同时为了保证价格评估的科学性、严肃性，《公司法》第207条规定了评估机构的责任。关于流转土地的价格评估，在实践中确实存在一些难题：（1）缺乏专业的土地流转价格评估机构和专业的技术人才。在普定县“三权”促“三变”改革中，对于土地折价入股的价格仍是当事人意思自治的结果。（2）评估标准随意性大，尚无确立统一的评估标准。关于流转土地的评估标准，实践中可直接复制借鉴的案例少之又少，加之不同的省情和方方面面的差异性，无现成的模式可以借鉴。理论上流转土地的价格一般采取收益法计算——估测土地承包经营权未来预期收益并折算成现值，即土地承包经营权的价值等于其预期未来收益的现值之和。①在普定县的改革中土地流转价值一般是以近几年的收益为准，即以过去的、确定的收益为标准。普定县的这种以过去收益为准的价值评估方式忽视了改变土地经营方式后隐藏的收益，有损农民权益。（3）评估费用高，流转双方均无意聘请专门的评估机构。如果聘请专业的价格评估公司或相关专家，将会出现大额的评估费用由谁承担的问题。事实上农民无力承担这笔“巨额”费用；而作为市场主体的公司或土地受让方出于成本考量，也不愿“额外破费”。多次妥协的结果就是土地价格由承包方、受让方根据承包方近几年土地的产出价值共同协商。4.2.2退股机制不完善作为一个完整的顶层制度设计，仅规定入股是不够的，还必须考虑到股东的退出机制。在农民股东有退股的现实需求时，不能顺畅退股势必侵犯农民股东的权益；如果准许农民股东退股，势必影响公司注册资本的稳定和其他股东的权益。在农民股东退股问题上，农民股东与其他股东的利益是顾此失彼的。而现有公司法的规定，并不能为平衡二者利益冲突找到一条出路。根据《公司法》的规定，可以将农民股东的退股渠道归纳为以下几种：（1）根据《公司法》第71条①的规定股东可以转让股权。在公司经营状况堪忧的状况下，转让股权无疑是比较困难的。（2）根据《公司法》第74条②的规定，农民股东可以通过行使异议股东股份购买请求权，由公司回购其股份。这一方式可以解决农民股东在公司盈利但不分配分红的情况下的股份回购请求权，却不能解决公司在亏损下对农民股东的保底分红。（3）根据《公司法》142条③的规定，通过减少注册资本达到股东退出的目的。股东启动公司减少注册资本程序需要经过严格的程序，④农民股东要想通过启动这一程序是非常困难的。（4）解散公司。当公司解散时，股东当然退出公司。综上所述，农民股东如果依据现有的《公司法》退股，困难重重。鉴于农村土地实施上的社会保障功能，有必要在不损害公司利益和其他股东利益（或者损害最小）的情况下，畅通农民股东的退股机制。4.3“股民”个体利益存在风险4.3.1经营主体、政府部门对农民权益的侵害在石坝村“三变”改革中，涉及到多方参与主体：主要有作为承包方的农民，作为经营主体的公司、合作社、家庭农场，一定程度上起到中介作用的政府。在各类主体中，农民是最弱势的一方，其权益经常会受到来自各方面的侵犯。政府行政权力过大，干预过多。（1）土地承包经营权是一种有期限的、附加身份条件的和受制于发包方和各级政府意志的权利，一旦发包方凭借个人意志或者所谓民主决议机制单方变更、种植承包关系，承包人的权益往往容易受到侵害。（2）违背承包方意识，强迫农户流转。为了实现规模流转的现实目的，政府对不愿流转的“钉子户”经协商无效后，易采取强硬行为迫使农户流转。（3）不具有强制执行力的行政指导干预农户的经营自主权。实践中不乏有些政府对农户的土地使用权横加干涉。来自经营主体的权益侵犯。农民作为弱势主体，无论是土地折价入股时股份的分配，还是经营过程中的退股，以及对公司的运营、盈利情况、分红情况等都缺乏相关的谈判能力、缺乏清楚的认识。4.3.2农民自身权利救济方面存在的问题我国《农村土地承包法》第51条、52条规定，因土地承包经营权发生纠纷的救济方式有当事人双方协商、第三方调节、仲裁机构仲裁、通过法律途径四种途径。（1）找政府部门反馈所占户数和比重过高。这种过度依赖政府的权利救济方式不可避免存在一些问题：首先，各级政府部门作为一方的管理者，有其法定的本职工作，大量的土地纠纷势必影响政府正常日常办公。其次，有些土地纠纷在诉求无法满足的情况下会演变为上访，借以期待得到“大领导”的重视，但是即使得到相关政府部门的重视，相关部门也必须依照法定程序依法办事，这种“绕了一圈又回到起点”的方式是对资源的极大浪费，也是缺乏通过法律维权的表现。（2）通过法律渠道解决纠纷的户数和比重太少。法律不是万能的，但是没有法律是万万不能的。诉讼虽然不是解决纠纷的最佳的选择，但是如果出现纠纷公民没有运用法律维权的意识，那么法律存在的意义又何在?（3）农民对自身权益的忽视。实践中仍有农户面对利益侵犯采取“能忍则忍”的态度。法律不保护躺在权力上睡觉的人。不论农户出于何种原因的考量不主动采取行动维护自身利益，但是这种消极的态度在一定程度上助长了侵权行为实施者的气焰。5关于六盘水市石坝村农村“三变”改革问题的解决对策与建议5.1妥善处理复杂的法律关系5.1.1完善法定流转方式（1）简化流转方式。鉴于转包与出租的区别仅在于受让方主体的不同，转包限于同一集体经济组织内部成员，出租无此限制。将出租吸收转包并无不妥。同理，法律效果相同的互换和转让——原承包合同的终止和新承包合同的建立，以及不同集体经济组织的多次转让即可达到互换的法律效果，不宜将集体经济组织成员做为流转方式的划分依据，而将受让方统一为“经济人”，将有利于简化流转方式。至于流转的后果——承包人潜在的“失地”的风险将引发农民生存危机，笔者认为引入“三权分置”理论后农民转让的仅仅是有期限的经营权，农民永远不会丧失维系生存的保障。再者，流转土地承包经营权只是农民流转的选择之一，具有或然性，绝大多数农民面对流转还是保持审慎的态度。（2）尊重和保护农民在土地流转中的自由和权利。我国土地实行国家所有制和农村集体所有制，对于土地农民虽然没有所有权，但是土地承包经营权作为类似于所有权的用益物权设计，农民对其承包的土地权利是接近圆满的。农民对土地承包经营权流转的自由是充分的，是法律赋予农民的权利。不仅在法律条款设计上不能有所保留，而且在实践中也应该充分予以保障。不能以万能的幌子——“公共利益之需”为由肆意损害农民的流转权益。（3）扩大入股主体范围。农业现代化是土地、资金、技术等众多要素是合体，农民除了土地其他要素基本都不具备，如果不引入其它要素和其他主体，那么农业的规模化、现代化只能是人民公社化时期人口、土地与其他生产要素的高度集中，这样的现代化是否是历史的进步还有待考量。因此扩大入股主体范围并不可怕，需要注意的是各类主体组成的合作社或公司中农民权益的保护问题。5.2.2明确农村土地权属归属根据《宪法》、《农村土地承包经营法》、《村民委员会组织法》的规定土地承包经营权的管理主体有两类，村集体经济组织和村委会（村民小组）。笔者认为村委会（村民小组）作为农村土地承包经营权主体更为合理。首先，实践中大多数的村集体经济组织名存实亡，再加之二者职权界限不清，实际上属于村集体经济组织的权能都是由村委会和村民小组实行。其次，在司法实践中因土地纠纷诉诸法院的，适格当事人是村委会（村民小组）。若村集体经济组织作为被告，会使民众疑惑不已——村集体经济组织的代理人是谁。作为一个理论上的概念，村集体经济组织并没有落到实处。最后，村集体经济组织虽然虽然处于虚设状态，但是由此衍生的概念——村集体经济组织成员资格，在司法裁判却是认定当事人是否享有本村土地承包权及其它集体财产分派权的关键。但是与之也带来了“农村集体经济组织成员资格”认定难的问题。因此集体经济组织作为土地承包经营权的管理主体是徒有虚名、名不副实，造成理论和事实上的混乱，将村委会（村民小组）作为唯一管理主体更为合理。5.2加强政策基础设施的建立5.2.1引入科学合理的农地价格评估机制科学合理的农地流转价格评估机制涉及农民股东、非农民股东、债权人、公司的合法权益，是利益的牵制者和平衡者。只有建立完善的土地流转评估机制才是公司正常运营之基础。首先，必须明确建立土地流转价格评估机制是必须的。科学合理的价格评估机制不仅是实现实质公平正义——确定流转土地价格的渠道，也是实现程序正义——规范流转程序的要求。其次，规范土地流转价格评估标准。没有统一的土地流转价格评估标准，将会给各地流转土地价格评估带来很大的阻力，政府应当积极探索适合本地的土地流转价格评估标准，为各地土地流转改革扫清道路。最后，关于土地流转评估费用，可以由承包方、受让方、政府三方按照一定的比例分担。承包方、受让方作为土地流转的直接受益者，应当承担评估费用。土地流转作为农业现代化，城市化的必经阶段，政府作为公共利益的维护者，也应当给与一定的财政支持。5.2.2完善退股权在完善农民股东的退股权之前，有必要对农民股东退股权的设计思路捋顺。首先，根据《公司法》的规定可知，法律虽然赋予了股东退股的权利，但此权利的行使是谨慎而有现实必要的——股东的退股权与公司经营的稳定性密切相关。如果赋予股东任意行使退股权，公司将无法经营，更不论为股东获取利益；同时任意退股权的行使将置其他股东的利益于何地？其次农民股东虽有其特殊性，但股东的身份就决定了其行为规范也应该受到公司法的调整。畅通农民股东退股权渠道，不是因为农民股东具有农民的身份，而是土地承包经营权“责任重大”——事实上承担的社会保障功能。为农民股东敞开“方便之门”的理由也只能基于此。完善农民股东退股权的路径在于：（1）退股权是法律赋予股东的一项权利，农民股东同样享有退股权。但是对于农民股东的退股权我们必须明确的是，不能关闭农民股东退股的权利之门，也不能将退股的大门开的过大。（2）充分利用公司章程规定的股东自治权利。公司设立于股东的约定，运行于股东的约定，这个约定的文本就是公司的章程。对于公司股权的转让，《公司法》第71条第4款作了开放性规定：公司章程对股权转让另有规定的，从其规定。这也就意味着农民在入股公司时完全可以通过与其他股东协商的方式作出约定——在生存困难时有退股的权利。这种自治性的约定即避免了大动干戈的修法之累，又可以就退股的条件进行协商，不可谓是两全齐美之策。但是此建议的不足之处在于，农民现有的谈判水平、法律素养有限，能否在公司章程中为自己“争权夺利”还有待思虑。5.3完善政策实施的基本体制5.3.1创新涉农资金投入机制，整合多方资金壮大农村入股资本搭建好规范合规的投融资平台，实现集体资源调动政府资源、政府资源撬动社会资源“双轮驱动”。深入推进农村信用工程建设，稳妥开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，创新和完善林权抵押贷款机制。鼓励建档立卡贫困农户通过申请“特惠贷”获得资金资本，并入股至经营主体参与分红。开展新型农业经营主体信用评级与授信，探索融资担保新模式，拓宽新型农业经营主体融资渠道。鼓励组建政府出资为主、重点开展涉农担保业务的县域政策性担保机构，探索企业、合作社等经营主体、村集体经济组织、村民共同出资组建的行业性担保公司。5.3.2选好产业和主体，促成要素优势叠加紧扣六盘水市石坝村高效农业主基调，选择比较优势突出，市场竞争力强的茶叶、刺梨、有机蔬果、生态养殖和休闲乡村等特色产业，围绕农业园区、特色小城镇、风景名胜区等开展“三变+特色农业”“三变+乡村旅游”“三变+特色小镇”“三变+金融+扶贫“三变+基础设施+扶贫”等多种模式试点。让农民分享更多资源红利，支持村集体经济发展壮大和贫困户脱贫。选择生产效益好、产业带动强、信誉度较高的企业、农民专业合作社等农业经营主体承担“三变”改革任务，并加大培育力度。引导“三变”经营主体建立健全法人治理建构，鼓励和帮助其申报国家级、省级农业产业化龙头企业，家级、省级农民合作示范社，以及参与六盘水市“十大知名品牌”评选，在资金、项目和补贴等多方面给予倾斜支持，形成推动产业发展的强大聚力合力。6结语关于农地流转制度，纵观世界各国，以农地所有权不同为区分，不管是实行农用土地私有制的美国、法国、日本，还是实行农用土地公有制的英国，所有权主体虽不同，但是其本质内容是相同的，即法律赋予个人和私人机构依法完全拥有土地权益——拥有永久业权。这一做法得到了世界各国的认可，也