危机管理视阈下基层政府治理能力提升研究

现代政府理论要求政府的管理渗透到社会生活的方方面面，但是又不能管控的过度，提升效率，建设服务型政府成了当下政府转型的重要方向，近几年来国际形势尤其是新冠肺炎疫情肆虐和各种天灾频发，迫切要求政府在危机管理能力上进一步提升，以减少各类灾害对社会的影响，稳定社会秩序。基层政府作为国家政策直接的执行和落实者，接触的群众更多，面临的问题也更多，提升基层政府危机管理能力以有效应对各种危机确有必要。一、相关概念及理论基础（一）相关概念论述1.危机管理危机管理一词来源于西方，但他们通常将其称之为危机沟通管理。这是因为危机管理最主要的策略是通过信息的沟通与公众建立起稳定的关系，从而实现对危机的管理。“最初危机管理是企业管理领域的名词，目的是为了防控和减少受各种因素影响而对企业发展造成的影响。”石紫莹.石紫莹.新媒体环境下的企业品牌危机管理[J].老字号品牌营销,2022(02):34-36.2.基层政府基层一般属于县级以下，也就是县、乡镇两级政府属于基层政府。关于基层政府概念“按照我国组织机构的划分，在农村，是指乡、民族乡、镇一级；在城市，是指不设区的市、市辖区、县级市一级。”刘默涵.基层政府治安管理问题研究刘默涵.基层政府治安管理问题研究[D].郑州大学,2014.3.基层政府治理能力基层政府治理能力强调的是基层政府利用现有制度和资源情况统筹地方管理的能力，包括但不限于为满足人民需求对辖区经济发展、社会稳定、公共服务、环境保护等各方面的治理。治理能力是一个较为宏观的概念。“治理能力指的是制度运行能力，也就是利用现有制度治理协调国家各项事务的能力，是国家制度执行能力的综合体现。”黄品品,陈会方.黄品品,陈会方.政府治理能力视阈中社会组织参与乡村治理趋势与策略探析[J].农村经济与科技,2022,33(01):226-228.（二）理论基础1.危机管理理论关于危机管理理论的研究学说颇丰，但学术界普遍认可的的危机管理理论最初是与企业管理有关，是从企业危机管理演化而来，截止到目前，在互联网搜索危机管理时紧跟其后仍标明其属于企业管理术语，具体涵义指的是企业为了应对各种危机所开展的规划设计、政策决策以及员工动员等动态管理过程。迈克尔•波特、西蒙等有关危机管理的成果则更为著名。首先，西蒙提出危机管理生命周期理论，他认为，“危机管理是一个动态的过程，这个过程如同人的生命周期一样需要在不同的阶段采取相对应的措施去应对危机；”李洪涛.基于生命周期理论的危机信息资源管理研究[J].信息系统工程,2011(05):59-62+69.此外还有迈克尔•波特的危机管理结构理论、StevenFink李洪涛.基于生命周期理论的危机信息资源管理研究[J].信息系统工程,2011(05):59-62+69.2.社会治理理论最初并不见有关社会治理理论，最早普遍盛行的是政府管理或者说是政府统治理论。1995年詹姆斯·罗西瑙在《没有政府的治理》书中首次提出了社会治理理论，为了区分观念，书中对一些重要概念尤其是社会治理和政府统治作了区分，他认为，“社会治理和政府统治最本质的区别在于政府有公权力作为保障来确保政府的各项政令落实，而社会治理则不是为政府公权力唯一，强调的是政府和非政府力量的协作配合并在这个配合下达到社会秩序的和谐状态。”（美）詹姆斯·（美）詹姆斯·N.罗西瑙（James

N.Rosenau）主编；张胜军，刘小林等译.《没有政府的治理》[M].江西：江西人出版社，2006年：1-30.二、危机管理视阈下基层政府治理能力中存在的问题（一）案例：荥阳市政府特大暴雨灾害管理中存在的问题2019年荥阳市整合了包括安全生产、卫生健康以及疫情防控和防汛抗旱等部门的职责范围，组建了应急管理局，主要负责市内安全生产、防灾减灾救灾等工作，下设办公室、应急指挥中心、防汛抗旱科等机构。各机构在应急管理局的统一协调配置下分工负责不同领域工作。在《荥阳市气象灾害应急预案》中明确的规定，市政府成立荥阳市气象灾害应急指挥部，由分管副市长任指挥长，市气象局局长任副指挥长。按照《中华人民共和国突发事件应对法》、《荥阳市气象灾害应急预案》有关要求，截至2022年，荥阳市已基本建成了有关防汛抗旱等公共危机事件的管理和控制体系。尤其是在《荥阳市气象灾害应急预案》中还明确指出要分灾种启动不同的应急方案，其中第一个就是暴雨灾害。整体而言，荥阳市危机管理的机构和依据设置初成体系。2021年7月17日至23日，河南省遭遇历史罕见特大暴雨发生严重洪涝灾害，“全省因灾死亡失踪398人，其中荥阳市失踪96人，占全省因灾失踪人数的24.12%。国务院经过调查认定，河南郑州“7·20”特大暴雨灾害总体是“天灾”，具体有“人祸”。”河南郑州“河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告公布[J].中国应急管理,2022(02):4.这次特大暴雨灾害，荥阳市进行的措施整理如下：第一、2021年7月21日4:00启动Ⅰ级应急响应。根据《荥阳市防汛应急预案》的规定，降雨量达到警戒雨量且降雨仍在继续，以及在收到气象预报预计三小时内降雨量会达到100mm以上的，或者已经达到且降雨仍在继续的需要启动Ⅰ级响应并相应的即时发布Ⅱ级（橙色）预警，同时启动Ⅱ级应急响应。1月21日荥阳市启动Ⅰ级应急响应以后，荥阳市政府组织应急指挥部门以及公安、消防等部门参与到了暴雨灾害的人员疏散和救援工作。第二、在发生山体滑坡和水位迅速上涨引发山洪灾害以后，荥阳市内政府部门组织有关单位开展人员的疏散以及人员排查、救援工作，同时组织人员对重点山体路段进行加固，并对荥阳市内淤堵的河道进行紧急疏通。第三、暴雨过后，荥阳市政府展开对市内受灾情况的调查和汇总工作。“暴雨洪水造成王宗店村死亡失踪23人，是郑州市山丘区4个市死亡失踪人数最多的村庄。”河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告[J].中国安全生产,2022,17(02):52-53.前面提到，荥阳市内虽然河流水系较多，但是水土流失严重，而且旱灾是荥阳市最主要的自然灾害，荥阳市地处平原区域，受特大暴雨灾害的次数很少，因此，在有关暴雨灾害的重视程度、法律规范、机构设置以及人员配置上都较轻视，这也是为什么荥阳市在“7·20”特大暴雨灾害中，失踪人数最多，受灾严重，影响较大的地区之一。经过这次问题，也充分暴露了，县域基层政府在地方公共危机实践处置中存在的观念淡化、机构设置形式化、政府工作人员责任意识差等各种问题。（二）危机管理视阈下基层政府治理能力薄弱1.危机管理意识淡薄“居安思危”是危机管理部门或者说是政府部门首要注意的问题，设置应急指挥部，配备专业人员，制定专门法律法规以及修建各种应急设施目的并不是为了迎接各种危机事件的到来，恰恰相反的是做这些准备工作就是一种“居安思危”，是为了防止在危害公共安全的事件发生时能够及时有效的治理，从而减少可能会造成的损害。时刻保持危机管理意识以及时有效的应对可能到来的公共危害是十分必要的。透过荥阳市以及郑州市2021年特大暴雨引发的城市内涝、山体滑坡等自然灾害看来，基层政府危机管理意识薄弱。“在“7·20”特大暴雨灾害中，荥阳市是启动应急响应最晚的，直到2021年7月21日4时才启动Ⅰ级应急响应，然而此时已经错过了水位线或者“管涌”灾情发生的最佳预防和抢救时间。”国务院调查组相关负责人就河南郑州“7·20国务院调查组相关负责人就河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查工作答记者问[J].中国减灾,2022(03):30-35.2.政策制定与实践脱节从中央到地方都有关于公共危机事件应急预防的法律法规依据，公共危机防治方案作为危机预警机制的重要组成方面，在内容上主要包括各种危机事件的性质以及防治方案，同时也包括责任的划分和追究制度。中央文件侧重宏观的安排，地方性规范则结合本地方实际制定更细化的规则，以给公共危机事件的防治提供行动指导。国家层面出台的比如《突发公共卫生事件应急条例》、《国际突发公共事件总体应急方案》等，地方性的有《荥阳市气象灾害应急预案》、《荥阳市防汛预警信息》等。公共危机防治方案制定的有效性、针对性、落实的具体性直接影响地方政府有关公共危机事件预防和治理的效果。以从中央到地方都重视制定有效的公共危机防治方案。通过荥阳市政府官方网站的公开信息，虽然荥阳市政府在暴雨灾害、旱灾等自然灾害或者公共危机事件的处置和职能划分上初成体系，但是经过“7·20”特大暴雨灾害事件以后可以发现其方案虽有雏形，但是实际运行中存在着与实践操作脱节的不适配性。基层政府危机防治方案结合实际不充分主要体现在以下几个方面：第一，过度标准化，方案的大部分内容是模仿或照搬上级政府或国家已发布的方案内容，用于应付平日的检查。没有根据当地的实际情况和特殊性进行针对性编制，使得方案的功能性和适用性不强；第二，方案制定更新不及时，正常来说，方案应该在每2-3年更新，重新制定一次，通过调查实际情形、应急演练、定期评估制度和征求意见等方式制定并持续完善方案，然而荥阳市政府制定的方案在制定后长久未更新，在事件突发时再去更新显然不现实，所以方案的时效性、适用性显然不强；第三，方案缺少技术支持，与整体危机管理系统对接性不强。应急方案尤其注重专业技术的支持，在突发自然灾害事件中，专业性强、可操作性高的应急方案能够及时有效的组织人力物力资源展开救助工作，从而有效减少伤亡，就目前大部分基层政府有关危机预防政策则多是套话，或者是进行一般性的论述而缺乏专业性。第四，方案的内控评价缺乏，调查发现，大部分应急方案基本是在某些固定的模板上展开，根据结构性涉及而展开单纯内容填充，制定完成后，看起来高大上，确不咨询专业人员的评估，缺乏科学性、可操作性。3.基层政府危机管理机制不完善专业的危机管理队伍应当组织结构明晰、规范依据充分具体、人员综合素质高、专业技术强。现实中，面对突发的公共危机事件、基层政府往往不能够在有效时间内做出及时的决定和研判，从而延误了危机防治的最佳时机。从荥阳市此次危机防治工作发现基层政府危机防治能力不足的表现主要有：第一，各乡镇政府之间工作体系性差，没有联动性，使得各个部门在信息共享上存在时差和偏差。上文提到，“荥阳市各及政府在应急管理局为中心下基本建立了危机防治体系，然而在此次特大暴雨灾害中中央对荥阳市政府提出面对危机时表现出部署不紧不实、应急响应滞后等多项问题。”吴泽斌,万海斌吴泽斌,万海斌.2021年河南郑州山区4市“7·20”特大暴雨灾害简析[J].中国防汛抗旱,2022,32(03):27-31.4.基层政府协调多元主体参与危机治理能力不足政府应对危机协调能力不足，社会组织参与效果不佳。公共治理概念下，地方政府的能力有限，不再是唯一管理的单位，而是政府与社会力量共同治理，共同管理。社会力量尤其是不同性质的协会救助机构及各种志愿者群体都是公共危机事件时的有效力量。“协调和组织好各类社会力量能够与政府部门一起在突发事件中形成救济合力，从而减少灾害可能带来的损害，更能形成良好的政民关系。”赵伯艳赵伯艳,周无恙.社会组织参与突发事件应急管理的功能优势与障碍——以河南“7·20”暴雨事件为例[J].学会,2022(03):12-18.三、危机管理视阈下基层政府治理能力薄弱的原因分析上文以荥阳各基层政府在危机来临时表现得各项治理问题，发现基层政府在危机来临时的防范意识薄弱、应急处置不当、干部群众专业能力低若等问题，究其原因主要有以下几点问题：（一）基层政府轻视危机管理知识学习和培训基层政府危机管理知识学习率不高、效果差集中体现在一些领导干部特别是主要负责人缺乏风险意识和底线思维。以荥阳市为例，之所以这次暴雨灾害损伤日此严重很大程度上因为荥阳各级政府尤其是分管危机防治工作的领导危机管理意识淡薄，危机治理知识不足所导致的。在对此次的事故调查中发现，面对“7·20”暴雨，很多干部表达的一个意思是他们从来没想过郑州会发生如此严重的暴雨灾害，而且根据以往的经验，河南省的暴雨洪水灾害多发生在黄河等流域，基本上不会发生由于特大暴雨引发的城市内涝灾害和山洪灾害。这就是典型的麻痹大意和经验主义的危害。这种麻痹大意的思想使得多数领导干部放松了对危机管理的学习以及在全球变暖形势下气象异常的危机意识。对城市化进程中城市内部结构设置、内涝灾害处理等知识储备不足。这都充分暴露了基层政府甚至是更高级别政府组织中都可能存在的问题，那就是平常工作中不注重危机管理知识的学习，政府部门缺乏危机管理学习机制和考核制度，使得很多官员在平常工作中不重视、轻视、学习不参与、得过且过之风盛行。对政府危机管理理论鲜有人能够完整、熟练的讲述，更不用提当危机真正到来时能有效应对。（二）基层政府危机管理形式化制定好的制度并用好的方式执行下去才能得到好的结果，形式化的管理在面对突然到来的工作时除了使整个工作系统陷入进退两难的尴尬境遇之外，还会面临追责。当前，县域基层政府危机管理最大的问题就在于形式化严重。其一、基层政府危机管理依据不足，操作性不高。基层政府在危机管理等部门的设计上外表看起来很完善，上到政策依据、制度安排，下到一线工作人员，工作分工都很完善，实际情况则是空有其表，分管领导除了本职工作外还有其他行政事务要处理，对危机管理由于很少发生变消极懈怠，危机管理部门下设的职员也多身兼数职，处理多个部门的工作。这就导致没有完善、系统且严格的法规作为基层政府危机管理工作展开的抓手，各部门间工作配合不协调，事前的法律法规依据不足、事后的应急处置机制不完善。不同职能部门的应急行动不能依法行政。其二是基层政府贯彻中央有关应急管理体制改革部署不到位。中央文件通常从宏观入手，对危机管理的指导原则、目标追求以及人员机构设置提出一般性要求，而地方政府则需要结合地方实际情况，根据地方人财物配置进一步精细化中央要求。然而，地方政府的做法普遍是在本单位范围内抽调人员组成一个新的应急管理部门，在应急管理部门的规章制度和工作规范上也基本上照抄中央文件和本单位要求，这其中最大的一个问题就是使得基层政府危机管理部门缺乏危机预警信息综合收集平台。因为人是抽调的，也不是专门负责的，另一点工作人员又缺乏危机防范意识，导致了在危机预警信息的收集上不能集中进行，而呈现出了条块化分割的状态，受制于人员、技术和其他物质要素的制约，基层政府应急管理部门收集的有关辖区内危机工作防治内容多停留在纸质报告上，调查研究少、实地考察更少，所以在危机来临时问题也就更多，意想不到的情况也更普遍，这都是因为基层政府危机管理形式化所导致。（三）基层政府危机管理主体责任缺位基层政府危机预警防治体系应该是一种责任明确、体制合理，由专业人员组成，能及时有效应对危机发生和救济工作的状态。现实基层政府在危机信息管理系统上较薄弱。主要表现在政府统一领导缺位和应急管理能力薄弱两方面：首先，政府统一领导作用缺位。关于危机预防工作中央一再强调要求各级党委和政府要勇担各种公共危机和自然灾害救治的主体责任，这是政府的职责和使命所在，为此，各级政府应当或者必须在日常工作中落实危机管理责任、加强领导、要立足属地实际情况，增强工作部门之间的能动性、协调性，形成危机管理工作的上下左右联动格局。通过“7·20”、“7·21”等事件发现，在危机事件应对过程中，基层政府在防治救灾工作中率先领导指挥工作缺位，在“7·20”特大暴雨灾害发生时，郑州市辖区的县域基层政府除了登封市政府居中指挥外，其他各级政府的主要负责人员均没有到现场主持指挥调度工作，对整个防治救灾工作统一领导不力，而且，在危机发生后，不能及时有效的组织相关领域的专家和人员深入会商研判对灾害工作未形成清晰认识，更不能果断采取有力措施并督查落实。其次，基层政府应急管理体系不完善，制度能力薄弱，预警与响应联动机制不健全等问题突出。突发危机事件是考验各级政府危机预防机制、危机治理能力的“照妖镜”。特别是通过突发灾害可以发现基层政府在预警发布能力、应急指挥能力、抢险救援能力、社会动员能力等诸多短板。通过“7·20”暴雨灾害荥阳市各级政府的表现以及其他案例发现，基层政府在突发公共危机时所凸显的气象预报与气象灾害预警混淆、危机信息收集处置工作条块化分割、危机处置机制设置缺乏针对性、有效性等问题，甚至在危机预警相应上都不能给出明确畅通的制度安排。（四）基层政府社会协同治理能力不足上文提到，基层政府在危机治理方面的一个重要问题就是协调多元主体参与社会治理能力不足，究其原因主要是基层政府对其他多元主体的认识不足，主要原因体现在一下几个方面：第一是基层政府担心非政府组织介入到危机治理工作会泄露政府工作的一些内部文件和政策，对于有些政策或者原则，不方便公之于众，但是吸收非政府组织参与社会治理工作时又不可避免的会涉及到一些机密类文件，这是政府很少吸纳非政府组织参与社会治理的原因之一，即使吸纳了部分组织参与社会治理，从事的也多是辅助性的简单工作。第二个方面是基层政府惧怕在非政府组织参与危机事件时泄露救助工作的情况，影响政府形象，有时候政府为了减少社会恐慌或者是为了“遮丑”，比如荥阳市在此次特大暴雨灾害受灾人口就存在瞒报少报现象，不公布或者不真实的公布一些事实，但是非政府组织进入多少都会泄露这些情况。以上两点原因都源于基层政府对非政府组织性质认识不足。政府完全可以将非政府组织引入到基层政府社会治理体系中，发挥非政府组织来源群众，覆盖面管、信息传播快的优点，传播防灾减灾救灾知识和违法破坏应急装置的法律责任等，并通过非政府组织的监督作用，保证政府积极履行工作。四、危机管理视阈下基层政府治理能力提升对策建议（一）加强意识形态教育，提升社会动员能力1.健全基层政府危机管理学习常态化机制民为政首，要把保证人民群众人身财产安全作为政府工作的第一位，党的十八大以来，习近平总书记围绕防范风险挑战、应对突发事件发表的一系列重要论述为此，中央还讲习总书记关于危机治理相关的讲话汇编成书，所以，不仅仅是基层政府，各级政府都应当将《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》作为危机管理学习的第一参考书。首先“从思想意识上明白心中常有危机防范意识的重要性，并在这种危机防范意识潜移默化的影响下具体体现到日常工作中，形成重视危机预防的意识和行动相结合的良性系统。”中共中央党史和文献研究院编.《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》[M].中共中央党史和文献研究院编.《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》[M].北京：中央文献出版社，2021.2.健全危机管理社会资源保障体系、完善多元主体参与社会治理渠道从公共行政学角度入手，社会治理从来不只是政府一方的责任，每一个参与到社会生活的都是社会治理的可能主体。但是，由于其他非政府组织缺乏公权力的支撑，因此在组织社会力量参与社会治理时多依靠政府力量，政府依照其具有的行政执行权能够通过这种权威国家力量动员多重力量参与到社会治理。所以，这就要求政府尤其是作为政策执行终端的各基层政府要转变对社会其他组织的看法，真确认识政府和公众组织的关系，完善多元主体参与社会治理的渠道。要完善非政府组织参与社会治理政策依据，各基层政府可以结合本地实际，有计划性、针对性的通过制定规范性文件的形式将有物质和人力基础的非政府组织吸收到社会综合治理体系中，并建立数据库，将有能力的组织和人员规范化管理，根据多元主体的性质和功能的不同对他们进行分类管理并将社会治理的部分权利分配到他们，发挥多元主体日常危机信息预警和收集来源，而且这种通过法规明确其权利义务的形式赋予多元主体合法地位，更能激发他们投身社会治理的积极性。要提高物质奖励，如果说将多元主体依法赋予权利义务是一种精神激励的话，那么在物质奖励方面也要相应提升，对表现优秀的志愿者要基于不同程度的物质奖励，对企业可以在政策支持上适当倾斜，提升政府社会力量动员能力。当然要注意的一点时，在动员多元主体时尤其要注意激发应急管理专家、志愿者以及其它专业性人员和组织的参与，形成人多且专业的应急管理社会体系。（二）完善基层政府危机防治体系完善基层政府危机防治体系，就是要改变以往的危机防治依据与实践脱节，不适用的内容，改变过去危机预警防治工作条块化、职能混乱不联动的状态。首先，在危机防治应急方案的制定上要向详实化、属地化方向发展，各地的人文地理因素等的不同，在危机出现时的危害性、辐射性也会有不同，既要看到危机防治的普遍性，也要看到不同地域危机治理的特殊性，对已经出台的各类危机预警防范方案要善于查漏补缺，要结合其他地方政府尤其是与自己有相同或类似区位因素的政府是如何制定危机预警防治方案，取其精华，舍弃繁絮。其次，在内部危机预警防治职能划分上要实现统一联动的状态，避免出现职能纷乱，责任主体不明晰的状态，可以结合政府人员安排和部门划分，由相关部门抽调人员组成专门的应急防治小组，增强不同部门之间工作的联动性，改变以往文件传达要三天的弊端。要加强预案制定与健全制度相结合，要加强演练、注重培训和实践检验，确保关键时刻方案和队伍管用顶用。要健全极端天气以及重风险预警防范机制，明确应急预警响应标准和方式，并健全应急响应、措施部署、救援队伍准备同时完备的应急处置机制。要通过预警文件设计、制度安排和职能划分，形成责任明确、职能高效、灵敏联动的应急管理体制，改变过去职能混乱、职责不明的混乱状态，提升政府跨部门整体应急实力。（三）加强危机管理专业人才队伍建设人是危机管理的关键性要素，不仅要有人制定政策和制度，更需要人去完善政策，参与应急管理工作，作为一项专业性较高的工作，对专业技术人才的需求更高。吸纳高质量专业技术人员参与到基层政府危机治理的全过程。要根据工作需要从社会、高校等多渠道招聘危机管理专业技术人员，要丰富公共管理队伍中的专业技术人员。同时要对现有工作人员开展技能提升专项培训制度，要注重对老员工和新入职员工理论和实践知识的考核。并将专业知识学习和掌握情况作为工作人员考核的重要组成部分。同时也要注意在提升工作人员专业技能的同时有计划的扩充危机管理队伍的规模，危机管理不只是一项坐在办公室看看预报、听听报告的工作，而需要实际走访到各个村落和地区，去调查危机预警防治设施的建设落实和维护工作，避免因为意识淡薄，疏于监管而导致防汛抗旱等设施被占用、淤堵等现象的发生。必须在扩充人员储备的前提下提升相关人员综合素质，对招聘人员要开展严格的专业知识考察，提升危机管理队伍的专业化水平。（四）重视危机管理总结和改进工作前事不忘后事之师，任何事情都要进行时候的总结，发现问题，保持优势，才能为以后更好的开展工作打下良好的基础。危机管理工作更要注重完善危机事件的分析与总结工作。如此有助于对完善现有的制度涉及和应对下次事件突发提供更多的经验。基层政府尤其要注意反思总结工作，对危机管理的反思总结工作可以主要侧重在预警方案指定、制度安排、职能划分、人员安排和应急处置以及对接协调等方面展开，这些方面基本包括了危机管理的预警、制度落实和救助各个阶段。同时要注意在危机管理过程中要对发现的各项数据进行保存，运用专业的技术软件和外部评估体系对政府每次危机管理工作进行复盘，在复盘和反思中要着重分析危机事件爆发的根源和原因，对于做得好的，要反思为什么这次危机管理工作良好，哪个环节的作用更大，哪些环节还存在问题，对于比较差的危机管理事件，更要积极地发现现有体系中的疏漏之处。对危机管理的原则、流程和措施进行分析总结，要汇编整理成册在内部交流和改进。以帮助更新完善危机管理方案。基层政府还要尤其注重在发生危机事件后政府在灾后恢复工作中所需要开展和运用的评估方法、数据公式，建立健全危机管理事后分析与总结的规章制度。结论安定是发展的基础和前提，事关国家建设、经济发展和人民生活水平的提升。政府职能改革的不断推进下公共危机事件发生率大大降低，社会整体处于一种相对有序的状态，不可控的因素较少。但是对于突发自然灾害等危机事件，对政府尤其是政策执行实施的基层政府提出了更严峻的挑战。高效的危机治理体系成为了衡量基层政府治理能力的重要标准，尽管基层政府危机治理能力不高，但是就目前的情况而言，关于危机治理过程中的应急预警制度、职能划分、人员配备和设置建制基本初成体系，各地方危机管理体系逐渐科学化。以危机管理理论和政府治理能力提升研究分析为基础，采用案例分析的方法，发现县域基层政府在危机管理工作中治理能力方面存在的危机预防意识不强、规范依据不足以及事件发生后应急处置措施不力