浅谈PPP项目管理模式毛帅范文

浅谈PPP项目管理模式一．背景介绍1.中央政府层面“十八届三中全会”全方面深化改革的总基调、地方政府债务难题以及新型城乡化是PPP模式被热议的时代背景。国家政策方面，《十八届三中全会决定》提出“通过改革让社会资本进入公共服务基础设施建设和运行”的改革方向，财政部、发改委、人民银行及有关金融部门已经启动有关研究，推动和落地这项改革举措，其中，财政部、发改委等已明确提出要力推PPP模式。新型城乡化方面，根据权威机构（国务院研究发展中心）的预测，到，我国城乡化带来的投资需求约42万亿元，重要涉及经济基础设施(供水、交通、能源等)和社会基础设施(社保、养老、户籍等)。对于市场和地方政府而言，从什么渠道获得资金以解燃眉之急是其重点考虑的问题，通过PPP模式吸引民营资本成为新城乡化融资的重要渠道。2.地方政府层面地方政府债务层面，现在，中国地方政府面临较大债务难题。在扣除地方国有公司承当债务后，地方政府实际负责债务规模约为13.3万亿元。现在，中国地方政府的经营性和投资性净现金流为负数,且每年需额外举债覆盖利息等支出。地方政府若不出售资产和压缩投资，四年后地方政府债务率将达国际通行的60%警戒线原则。3.公司层面面对突如其来的建筑市场的严冬，主动投身PPP，是公司生存发展的必然战略选择。葛洲坝集团作为大型施工类央企的代表，在PPP项目竞争中占有很大的优势。由于我们含有其它金融或运行等机构所没有的高水平施工能力和施工管理水平。金融机构或其它单位若要参加ppp项目的建设，必须与我们这类资金实力强和施工水平高的公司建立长久稳定的合作伙伴关系，这样我们将有更强融资能力和更低融资成本。而这些也将成为我们葛洲坝集团参加PPP项目的核心竞争力。二、PPP模式的分类PPP模式是一种非常宽泛的概念，它有广义和狭义之分。广义的PPP模式包含项目融资中全部公营部门和私营部门之间的合作模式。即无论在项目何种阶段，无论以何种形式，只要存在公营部门和私营部门的合作，我们都能够说是广义的PPP模式。广义的PPP有些类似于PFI（PrivateFinanceInitiative，引进私人投资），但两者之间还是有区别。PFI重要涉及私人资本的投资，而PPP不仅涉及私人资本的投资，那些非私人资本投资，由私营部门管理的模式，也可称为PPP。因此，PPP的范畴比PFI更广。广义PPP模式能够分为外包、特许经营和私有化三大类。图广义PPP模式分类图外包类PPP项目普通是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门承当的风险相对较小。特许经营类项目需要私人参加部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益状况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或予以一定赔偿，这就需要公共部门协调好私营部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系。因此政府有关部门的管理水平对于这类项目运作与否成功有很大关系．通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充足发挥公共部门与私人部门各自的优势。项目的资产最后归公共部门保存，因此普通存在使用权和全部权的移交过程，即合同结束后规定私营部门将项目的使用权或全部权移交给公共部门。私有化类PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向顾客收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的全部权永久归私人拥有，并且不含有有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承当的风险最大。狭义的PPP模式则是众多项目融资模式中的一种，它与BOT等其它模式在操作上有很大的不同。国际上对狭义的PPP定义是这样的：公营部门、政府和私营部门就整个项目的资产和所交付的最后产品或服务订立含有法律效力的合同，并在合同中商定各方的责任和商业风险。由此可见，PPP模式中的公营和私营部门之间的合作贯穿于项目的全过程。双方始终共担责任并按不同方式受益：公营部门通过私营部门的投资建设和有效率的管理，使投资成本总额相对减少并使社会公众利益增加。私营部门则通过公营部门采购本项目的最后产品或服务确保其稳定的利益回报。三、PPP模式的目的及运作思路PPP模式的目的有两种，一是低层次目的，指特定项目的短期目的；二是高层次目的，指导入私营部门参加基础设施建设的综合长久合作的目的。项目机构目的层次以下表所示。项目机构目的分解表层次目的机构之间机构内部公共部门私营部门低层次目的增加或提高基层设施水平获取项目的有效回报分派责任和收益高层次目的资金的有效运用增加市场份额和占有量有效服务设施的供应PPP模式的组织形式非常复杂，既可能涉及私人营利性公司、私人非营利性组织，同时还可能涉及公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人公司形成互相合作的机制，才干使得合作各方的分歧含糊化，在求同存异的前提下完毕项目的目的。PPP模式的机构层次就像金字塔同样，金字塔顶部是项目所在国的政府，是引入私人部门参加基础设施建设项目的有关政策的制订者。项目所在国政府对基础设施建设项目有一种完整的政策框架、目的和实施方略，对项目的建设和运行过程的参加各方进行指导和约束。金字塔中部是项目所在国政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目的。金字塔的底部是项目私人参加者，通过与项目所在国政府的有关部门订立一种长久的合同或合同，协调本机构的目的、项目所在国政府的政策目的和项目所在国政府有关机构的具体目的之间的关系，尽量使参加各方在项目进行中达成预定的目的。这种模式的一种最明显的特点就是项目所在国政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的互相协调及其在项目建设中发挥的作用。PPP模式是一种完整的项目融资概念,但并不是对项目融资的彻底更改,而是对项目生命周过程中的组织机构设立提出了一种新的模型。它是政府、获利性公司和非获利性公司基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的互相合作形式,参加各方能够达成与预期单独行动相比更为有利的成果,其运作思路如图1所示。参加各方即使没有达成本身抱负的最大利益,但总收益却是最大的,实现了“帕雷托”效应,即社会效益最大化,这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。图PPP模式运作构造图四、PPP模式的特性1、项目为主体。PPP项目重要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持方法的力度来安排融资，其贷款的数量、融资成本的高低以及融资构造的设计都是与项目的现金流量和资产价值直接联系在一起，因此PPP项目的融资是以项目为主体的融资活动。2、有限追索贷款。传统融资模式实施的是根据借款人本身资信状况拟定的完全追索贷款，而PPP项目融资实施的是有限追索贷款，即贷款人能够在贷款的某个特定阶段对项目借款人实施追索，或在一种规定范畴内对公私合作双方进行追索，除此之外，项目出现任何问题，贷款人均不能追索到项目借款人除该项目资产、现金流量以及政府所承诺义务之外的任何形式的资产。3、合理分派投资风险。PPP模式能够尽早地拟定哪些基础设施项目能够进行项目融资，并且能够在项目的初始阶段就较合理地分派项目整个生命周期中的风险，并且风险将通过项目评定时的定价而变得清晰。4、资产负债表之外的融资。PPP项目的融资是一种资产负债表之外的融资。根据有限追索原则，项目投资人承当的是有限责任，因而通过对项目投资构造和融资构造的设计，能够协助投资者将贷款安排为一种非公司负债型融资，使融资成为一种不需进入项目投资者资产负债表的贷款形式。5、灵活的信用构造。PPP项目含有灵活的信用构造，能够将贷款的信用支撑分派到与项目有关的各个方面，提高项目的债务承受能力，减少贷款人对投资者资信和其它资产的依赖程度。五、PPP模式在公共基础设施建设管理中的优势PPP是解决政府财政在公共基础设施建设管理上资金局限性的融资模式，其能够把民间私人资金和国外资本引入本地公共基础设施建设管理中去。其重要的优势体现下一下几个方面。1、提高项目运作与管理技术上的效率。在PPP融资模式下，政府扮演的是投资经纪人的角色，它必须与合作公司进行协作，而这些参加公共事业项目的战略投资者是在市场机制中通过优胜劣汰下来的优胜者，它们在项目的前期就参加进来，与公共部门共同探讨项目融资的可行性，缩短前期工作周期．同时带来先进的经营理念、技术经验和管理模式以及雄厚的资本，全方面提高公司的综合实力，这样将会给公共事业项目的运作与管理带来勃勃生机。2、减轻政府财政负担，增加政府财政收入。公共基础设施建设需要投入大量的资金，全部要靠政府财政投入就久远来看是不现实的,无论是通过国债转贷、地方政府向银行贷款融资、还是国家向国际金融机构、外国政府或国际银团的借款等融资方式,即使能够缓和投资短缺，但是这些全部的融资形式都是在单方面增加政府财政压力和负担，并且随着债务依存度的提高这种融资方式将会受到一定的限制。因此，在投资主体多元化的过程中，部分国有股本退出，政府将获得巨额财政收入；而在多元化之后，公司经营效益提高、增加税收和余下的国有股本的回报亦将有助于各级财政收入。3、PPP模式能够在一定程度上确保民营资本“有利可图”，从而提高民营资本投资公共基础设施建设管理的主动性。私营部门的投资目的是谋求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采用PPP模式，政府能够予以私人投资者对应的政策扶持作为赔偿，如税收优惠、贷款担保、予以民营公司沿线土地优先开发权等，因而确保民营资本享有合理的投资回报率。4、有助于减少风险，建立对应的监管体制。从私营公司的投资风险角度来看，由于合作各方共同对项目运行的整个周期负责，参加各方重新整合，构成战略联盟，在合作关系中双方共同分担风险和责任，形成互利的长久目的，更加好地为社会和公众提供服务。同时我们还清晰地懂得投资主体多元化正是当代监管制度的基础，因此当多元化实现后，将有助于建立独立、公正、可行和高效的监管体制。六、PPP模式运作成功的必要条件从国外近年来的经验看，PPP模式在基础设施领域中的应用必须含有一定的外部条件和内部条件。1、外部条件PPP模式应用的外部条件重要涉及：清晰、完善的政策法规制度，增值的条件，完善的资我市场和健全的信用担保体系，完善、成熟的市场竞争环境。（1）清晰、完善的政策法规制度。PPP模式的最大特点是能够使作为项目参加方的民间资本在项现在期就参加进来，与政府部门共同商讨项目建设全过程，因此，建立一套清晰、完善的政策、法规制度，是民间资本以PPP模式进入基础设施的必备条件。基础设施项目建设普通含有资金需求量大、回收周期长的特点，民间资本投资在此，意味着资金需要在该项目上通过较长时间的沉淀。考虑到投资在短期内是无法看到收益回报的，故民间资本对项目所在的政策法律环境一定会极其关注，如与否有适合PPP项目的有关优惠政策及法律制度，致府会不会朝令夕改、半途毁约，这些政策、法律制度的稳定性、时效性如何等等。来自组员国早期的某些案例表明，如果没有良好的立法和政策规制环境，普通会造成风险和成本的增加而影响种PPP顶目的有效运作。因此，为了吸引民间资本的投资，政府应当采用多个强有力的政策方法，营造良好的外部环境，开放投资领域，实施财政补贴政策、税收优惠政策、信贷优惠政策等，健全社会化服务体系，转变政府职能，建立清晰、完善的法律制度，在法律上对政府部门与民间资本在PFP项目各阶段中需要承当的责任、义务、风险以及能够享有的权利进行明确的界定。同时，政府在制订有关法规、政策时一定要全方面充足、科学谨慎，一旦法规政策实施后来，就要保持其稳定性和延续性，以此保护公私双方的正当权益，打消民间资本投资的后顾之忧，增加民间资本以PPP模式投资基础设施建设的信心。（2）PPP模式在基础设施项目中的运用要有“增值”的条件。PPP模式是建立在政府部灼和民间资本之间合作和交流基础上的“共赢”,，民间资本是以追求利润最大化为目的的，因此运用PPP模式的基础设施项目必须要有增值的条件，否则民间资本是不乐意进入基础设施领域的。因此在基础设施项目中应用PPP项目首先必须要其有可操作性，要有量化的经济指标可比较，即基础设施服务的产出能够被简朴地定量和度价，以此来衡量公私双方合作所产生的绩效。另首先，PPP模式在基础设施项目中的运用要有“增值”。选择PPP项目时要考虑到在整个项目全寿命周期内，能够将项目的成本和收益折合成净现值后与传统的由政府部门来提供的净现值进行比较，看PPP项目的运用与否有增值，如果不能证明实施PPP模式能产生较高的资金价值，那么就仍采用传统的方式。欧洲委员会组员国己经采用正式的评定工具来判断运用PPP模式与否比传统的政府采购方式更节省成本和能产生更高的收益。（3）完善的资我市场和健全的信用担保体系。在传统融资模式下，由于投资方和贷款人风险过大，没有退路，使融资举步艰难。同样，在PPP模式下即使投资方和贷款人风险是减少了，但完善的资我市场和健全的信用担保体系，仍是民间资本进入基础设施项目的有利的资金保障。由于PPP项目普通投资巨大且有着较长的建设期和投资回收期，而民间资本个体的经济实力普遍不强，仅仅依靠民间资本的资信来安排融资是远远不够的，此时完善的资我市场、配套的银行服务体系支撑和健全的信用担保体系对PPP项目的融资至关重要。在发达国家和多数发展中国家，近年来为发展中、小公司服务的金融服务体系不新得到加强。（4）完善、成熟的市场竞争环境。始终以来，政府在基础设施建设中处在自然垄断地位，缺少竞争对象，存在着浪费严重、效率低下、风险巨大等诸多弊病。因此要变化这种现象，政府在引进民间资本的同时，必须引进竞争机制，哺育产权明晰、含有自我约束机制的市场竞争主体，塑造适度竞争的市场绘构，这也是运作PPP项目必不可少的条件。2、内部条件民间资本在以PPP模式进入基础设施领域中的应用除了必须含有一定的外部条件外，内部条件的含有也是必不可少的。（1）有效的组织管理机构。PPP融资模式的另一特点是政府部门和民间资本共同参加建设和运行，形成有效的组织管理机构，这对于PPP项琪的运作是非常核心的。PPP模式与传统融资模式的组织机构是不同的，在传统的指挥部形式的组织管理机构中政府处在组织中的最高层，而民间资本处在组织中的底部，因此在这种组织机构中政府和民间资本之间所处的地位是不平等的，民间资本在项自前期的立项、可行性研究等过程是基本没有参加的资格，从而会削弱民间资本参加基础设施建设的主动性，而PPP模式的组织机构却含有这一优势。因此，在基础设施项目中采用PPP模式，公私之问能够形成良好的伙伴合作关系，能充足发挥项目各参加方的作用，易于彼此之间协调，并能实现项日参加各方之间互利的长久目的。（2）复合型的专业人才PPP项目的融资作为金融市场上出现的一种新型的公私合作方式，在项目建设的资金筹措、合同谈判、项目建设、项目运行、风险分担、收益分派等方面都与其它融资方式不同，有着一套独特的运行规则和方法，需要既懂法律、技术又懂金融和财务的复合型的专业人才来具体操作，而政府部门在制订和管理PPP的有关法规、政策时更需要熟悉规范化、原则化的PPP项目运作程序，掌握PPP项目的风险分派模式并能够对项目的运作提供技术指导和有关政策支持的专业人才。因此，复合型的专业人才是PPP项日应用不可或缺的内部条件。（3）合理的风险分派在以往的BOT等融资模式中民间资本承当着较大的风险，而政府能够避免大量的项目风险；在基础设施项目融资中同样会碰到因多个因素造成的如融资成本变动、融资财务变动、融资信用丧失而造成的债务偿还等不拟定性的风险，这些风险会极大地影响项目的顺利实施，并对公私双方造成损失，但运用PFP融资方式就能够使得公私双方在早期论证阶段就采用了有效的风险方案，把项目融资、建设、运行等各阶段的风险进行合理分派，实现政府与民间资本利益共享、风险共担，即把风险分派给最有能力的参加方承当。这就是PPP模式能够成功应用于基础设施项目的一种核心的内部条件。七、PPP项目参加各方的职责1、政府政府(或政府指定的机构)普通是PPP项目的重要发起人，他在法律上既不拥有项目，也不经营项目，而是通过予以某些特许经营权或予以某些政策扶持方法作为项目建设、开发、融资安排的支持，以吸引大量的民间资本并增进项目成功。2、民间资本民间资本也是PPP项目的发起人之一，和代表政府的股权投资机构合作成立PPP项目公司，投入的股本形成公司的权益资本。普通，政府通过公开招标的方式选择适宜的民间资本。3、PPP项目公司PPP项目公司是PPP项目的具体实施者，由政府和民间资本联合构成，负责项目从融资、设计、建设，运行到项目最后的移交等全过程的运作。项目公司的权益资本重要由民间资本构成，政府的股权投资机构也能够入股，但所占股份普通较小。4、金融机构由于基础设施项目投资规模巨大，在PPP项目的资金中，来自民间资本和政府的直接投资所占的比例普通较小，大部分的资金来自于金融机构，且贷款期限较长。因此金融机构为PPP项目的顺利实施提供了资金支持和信用担保。向PPP模式提供贷款的金融机构重要是国际金融机构、商业银行、信托投资机构等。5、工程承包商承包商是项目建设过程的主角，普通由项目公司通过公开招投标拟定。承包商必须有较强的建设队伍和先进的技术，按照合同规定的期限保质保量地完毕建设任务。6、运行商运行商负责项目建成后的运行管理，因此必须含有丰富的运行、维护管理经验和管理水平。在项目运行过程中，项目公司每年都应对项目的运行成本进行预算，列出成本计划，对于成本超支或效益提高，有对应的奖罚方法。7、其它参加方其它参加方还涉及咨询机构、供应商等有关机构。由于PPP项目的参加方较多、建设运行时间较长、风险较大，因此PPP项目公司需要聘任咨询机构来为项目提供政策咨询、协助对项目进行可行性分析、协助拟定融资方案和风险分派方案等。八、PPP项目基本运作流程PPP模式中参加的各方能够达成与预期单独行动相比更为有利的成果，他的基本运作流程以下图所示。PPP模式基本运作流程图从图中，我们能够看出，PPP项目的基本运作流程涉及选择项目合作公司、确立项目、成立项目公司、招投标选择民间资本及项目融资、项目建设、项目运行、项目移交等阶段。1、拟定项目和选择民间资本政府部门根据基础设施建设的需求，以特许权合同为基础选择民间资本，进行伙伴式合作。（1）项目立项PPP项目的选择普通是政府根据中、长久的社会、经济发展计划和满足社会对基础设施的需求等提出的建议，在这一阶段，对项目的可行性研究不仅涉及对项目进行市场、技术、经济等方面的评价，还涉及对民间资本的吸引力、民间资本的实力以及风险承受能力等进行综合评定。在确承认行后，政府组织招标选择民间资本。与政府部门一起共同参加基础设施项目的选择、确认、技术设计及可行性分析等项现在期工作，充足发挥民间资本的优势，双方共同拟定风险的分派方案。（2）选择民间资本选择民间资本是PPP项目运作的重要内容，普通通过公开招标来拟定。在招原则备阶段，政府要制作招标文献，向社会公布项目信息.邀请故意向和实力雄厚的民间资本参加投标；投标阶段，投标人按照招标文献的规定，编制投标文献，在投标文献中要具体阐明招标文献规定提供的资料，如：投标函、项目的可行性研究报告、项目产品的价格或费用、投资回报、风险分析等；在评标、定标阶段，政府部门按照招标文献的规定组织评标委员会对提交的投标书进行评定，从中择优选择条件较好的民间资本。2、成立项目公司初选结束后，政府从条件最佳的第一中标人开始进行谈判，谈判的内容普通涉及项目开发的时间，质量、提供服务的水平、风险分担、政府提供的增援以及其它与项目有关的权责问题，如果双方就谈判内容达成一致意见，则订立特许权合同，谈判结束，政府向社会公布中标成果，如果双方未能达成一致意见，则谈判失败，政府可能会转向第二中标候选人并与之谈判，以这类推。特许权合同订立并得到政府同意后，由民间资本申请成立项目公司，在这个阶段，但凡直接或间接涉及该项目的参加者之间的权利与义务关系，都必须以合同或合同的方式得到最后确实认与固定。3、项目建设在完毕项目的初步融资并与全部各方订立有关合同后，项目公司能够由自己承当项目的建设也能够招投标的方式选择建设承包商，并进行下一步的项目融资工作。建设承包商进行实际的项目施工，在这个过程中，政府随时对项目开发状况进行监督，出现不符合合同的状况及时与项目公司沟通，拟定责任主体，工程竣工通过验收后，建设阶段结束，项目进入运行阶段。4、项目运行项目建成进入运行阶段后，项目公司能够自行运行或交由专门的运行商进行运行管理，并按照合同规定对项目的设施进行维护，在此期间，贷款人、投资者、政府都有权对项目进行监督。运行期间，项目公司还将收回投资和适宜的利润，以偿还贷款，支付运行费用、政府税收及股东分红等。5、项目移交特许期结束后，项目将移交给政府或政府指定的机构。移交能够是免费的，也能够是有偿的，这取决于双方订立的特许权合同。九、PPP模式面临的重要风险PPP项目的重要风险有政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险、营运风险。1、政策风险。政策风险即在项目实施过程中由于政府政策的变化而影响项目的盈利能力。为使政策风险最小化，就规定法律法规环境以及特许权合同的鉴定与执行过程应当是透明、公开、公正的，不应当出现官僚主义现象，人为的干扰应是最少的，否则，合作各方均会受到损失。PPP项目失败因素重要归结于法律法规与合同环境的不够公开透明，政府政策的不持续性，变化过于频繁，政策风险使私营合作方难以预料与防备。因此当政策缺少一定稳定性时，私人投资方必然规定更高的投资回报率作为承当