国土空间规划环境影响评价的定位与建议

国土空间规划环境影响评价的定位与建议摘要：随着国土空间规划的逐步推进，从顶层设计角度对规划环评提出需求。以往实践中，由于各种因素相互作用导致规划环评与国土空间规划不能有效的协同发展，要打破规划环评与国土空间规划协同发展之间的壁垒，就需要生态环境主管部门、规划主管部门、环评单位、规划单位和公众各方直面矛盾，共同努力。在新形势下，加强规划环评与国土空间规划协同发展，不断推进生态文明建设。关键词：国土空间规划；环境影响评价；定位；建议1国土空间规划环评是国土空间规划体系的有机组成从《若干意见》的要求来看，建立国土空间规划体系，要“坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主”的方针，在资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价（以下简称“双评价”）的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。坚持“山水林田湖草沙生命共同体”理念，加强生态环境分区管治，“量水而行”，保护生态屏障，构建生态廊道和生态网络，推进生态系统保护和修复，依法开展环境影响评价。可见，中央文件既提出了“双评价”的要求，要划定“三区三线”，也明确要加强生态环境分区管控、开展规划环评，这些内容共同构成了国土空间规划体系。用一方面工作代替另一方面工作，用部分工作代替全部工作，都不是完整的国土空间规划体系。从全面理解《生态文明体制改革总体方案》的角度出发，国土空间规划环评既是国土空间规划体系不可分割的组成，也是现代环境治理体系的重要组成部分，是生态文明体制改革的应有之义。＞＞国土空间规划环评是国土空间规划的重要组成部分。从《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）、《规划环境影响评价条例》的法律条文来看，规划环评范围中的“一地三域十专项”，既不是对规划理论和体系的系统定义，也不是对规划环评理论和实践的完整解读，而是法律实施中各有关部门经协调而形成的制度安排。在生态文明体制改革的背景下，国土空间规划体系和环境影响评价体系的有关法律法规都面临重构或修订，中央文件精神和法律法规修订实践也充分反映了这样一个过程。依据现有法律条文，国土空间规划属于特定区域、流域、海域的基础性规划，应参照区域、流域、海域综合性规划环评的要求开展工作。一些研究认为国土空间规划作为新设的特殊规划，不在须开展环境影响评价的规划范围之内，这既不符合法律本意，也不符合生态文明体制改革的要求。在２０１９年修订的《中华人民共和国土地管理法》第一次明确国家建立国土空间规划体系之前，国土空间规划没有相应的法律条文依据；当前正在修订的《环境影响评价法》也在准备进行相应的调整，但其具体法条和文字表述并不影响中央文件和现有法律法规的执行。从制度和管理链条的完整性看，作为生态文明体制改革的重要组成部分，国土空间规划是一项重要的政策工具，解决的不是以前“多规”好不好的技术问题，而是重新谋划和构建国土空间开发和保护格局、加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措。规划环评作为环境治理体系的组成，也是一种政策工具，是包括公众等多方参与规划和决策的制度安排，是解决决策矛盾、协调各参与方利益的有效手段。2规划环评与国土空间规划协同发展措施2.1强化组织保障力量随着国土空间规划体系的建立，要求国土空间规划开展的同时应依法开展环境影响评价工作，这从顶层设计层面确定了规划环评与国土空间规划协同发展的必然性。顶层设计需要底层行动进行积极呼应。在规划工作启动前期，规划主管部门应及时将规划编制单位与规划环评编制单位确定下来，针对规划内容成立一个由规划相关各方组成的项目组。规划主管部门应充分发挥纽带作用，将项目组各方紧密地联系在一起，形成协同作业的日常沟通机制，使项目组内可有效沟通以确保信息对称。规划编制阶段充分吸纳规划环评编制单位意见，可有效避免规划方案成熟后因生态环境问题而导致不必要的规划调整，充分发挥规划环评与国土空间规划协同发展的作用。2.2优化规划环评体系为适应国土空间规划分级分类制度，规划环评应根据国土空间规划体系完善并丰富自身体系架构。在实践中，为了对一个地区、一个流域、一个省或者几个省的规划进行环境影响评价，相关学者提出了战略环评这一概念[6]。为推进生态环境参与空间管制，区域空间生态环境评价（即“三线一单”）于2018年应运而生。目前，国土空间规划体系亦逐步成熟。战略环评、区域空间生态环境评价以及现阶段的规划环评均是针对国土空间规划进行生态环境评价。因此，笔者认为可以将规划环评从广义角度理解，即针对国土空间规划的生态环境评价，将战略环评、区域空间生态环境评价和现阶段的规划环评概念进行整合并重新定义。在此基础上，对应国土空间规划体系进行规划环评体系构建。跨省市级国土空间总体规划进行战略环评，省市级国土空间总体规划进行区域空间生态环境评价，县及乡镇级国土空间总体规划和相关专项规划编制环境影响篇章或说明，各级别详细规划编制规划环境影响报告书。2.3提升规划环评技术能力规划环评要与国土空间规划协同发展，必须提升自身技术能力以解决有效性不足的问题，建议从以下三个方面开展。（1）加强专业人才培养。专业人才队伍的建设是提升技术能力的关键因素。目前规划环评主要由注册环评工程师承担，规划工作由注册城乡规划工程师承担。建议从管理制度上提出倡导，优先选择具有注册环评工程师和注册城乡规划工程师的双证工程师来开展规划环评工作。一方面从需求上倒逼规划环评从业人员不断提升自我专业能力；另一方面可以有效地对规划环评人才进行整合，从而形成一只强有力的规划环评专业人才队伍，为规划环评技术能力的提升提供人才保障。（2）优化技术方法。目前相对单一的评价方式导致从技术层面无法完善导则体系，而导则体系的不健全致使在实践中依据导则采用的评价方式单一。要打破这一僵局，需要突破现有的环评技术手段。充分发挥3S技术在生态环境角度对空间进行分析表达，利用互联网和大数据等信息技术构建生态环境数据库，在此基础上完善评价指标体系，强化资源环境承载力评估和规划环境合理性论证，同时推进生态安全风险评估。（3）构建公众监督体系。公众监督是发挥公众力量的重要途径，同时也是约束规划行为的有效方式。同时，在接受公众监督的情况下，客观上要求从业人员不断提升自身技术水平。对照建设项目环评的公众参与制度，规划环评公众参与制度尚处于起步阶段。近10年建设项目环评技术能力的大幅提升，很大程度上得益于2014年实施的信息公开制度。建议参照建设项目环评公众参与制度，构建有效的规划环评公众监督体系。结束语自2009年开展规划环境影响评价以来，受各种因素影响，实践中规划环评效用有限。因此，如何使规划环评与国土空间规划有效融合并协同发展，成为了重点关注内容及亟待解决的问题。通过规划环评与国土空间规划协同发展可以为公众营造绿色健康的生产方式和生活方式，提供高品质生活保障。为实现上述目标，应针对实际问题制定具体措施，以确保协同发展工作顺利完成。参考文献[1]刘磊,祝秀莲,仇昕昕,张敏,王文燕.关于重构我国规划环境影响评价体系的设想