浅析殡葬改革政策执行偏差的成因及对策-以沾益区D镇为例

摘要公共政策执行与公共政策成效紧密相连，而政策执行偏差是公共政策从文本政策落实到实际之初所普遍存在的一种现象，政策执行偏差的存在直接阻碍政策实施的进程。殡葬改革作为一项关乎国家、关乎社会、关乎个人的移风易俗的大事，政策执行成效影响着殡葬改革成效。本文笔者将在地方政府公共政策执行视角下，基于史密斯政策执行理论模型，结合对沾益区D镇的调研结果分析，表明殡葬改革政策执行偏差的原因有：目标群体受传统丧葬理念影响深远、攀比心理严重、执行机构锦标赛式升官体制、权责划分和管理缺位。地方政府为提升殡葬改革政策执行效果需做到：加大宣传引导优化政策环境，提高政策执行主体的综合素质，建立健全政策执行效果评估机制。期望所提建议切实有利于推进沾益区政府殡葬改革事业，期望能为地方政府推进殡葬改革进程中在政策执行方面提供镜鉴。关键词：地方政府；殡葬改革；执行偏差AbstractThe

implementation

of

public

policy

is

closely

related

to

the

effectiveness

of

public

policy,

and

the

deviation

of

policy

implementation

is

a

common

phenomenon

in

the

beginning

of

the

implementation

of

public

policy

from

text

policy

to

reality.

The

existence

of

deviation

of

policy

implementation

directly

hinders

the

process

of

policy

implementation.

The

reform

of

funeral

is

a

major

event

that

concerns

the

country,

society

and

individuals,

and

the

effect

of

policy

implementation

affects

the

effect

of

the

reform.

From

the

perspective

of

local

government

public

policy

implementation,

based

on

Smith's

policy

implementation

theory

model

and

combined

with

the

investigation

results

of

D

Town,

Zhanyi

District,

this

paper

shows

that

the

reasons

for

the

deviation

of

funeral

reform

policy

implementation

are

as

follows:

the

target

group

is

deeply

influenced

by

the

traditional

funeral

philosophy,

and

the

psychology

of

comparison

is

serious;

Championship

promotion

system,

division

of

power

and

responsibility

and

management

of

executive

organization

are

absent.

In

order

to

improve

the

implementation

effect

of

the

funeral

reform

policy,

local

governments

should

strengthen

the

publicity

and

guidance

to

optimize

the

policy

environment,

improve

the

comprehensive

quality

of

the

subject

of

policy

implementation,

and

establish

and

improve

the

evaluation

mechanism

of

policy

implementation

effect.

It

is

expected

that

the

proposed

proposals

will

be

conducive

to

promoting

the

funeral

reform

of

zhanyi

District

government

and

provide

a

mirror

for

local

governments

to

promote

the

funeral

reform

process

in

terms

of

policy

implementation.Keywords:Localgovernment;Reformofthefuneral;Implementationdeviation目录一、引言 一、引言（一）研究背景（二）研究意义所以对沾益区D镇殡葬改革政策执行偏差的成因及对策研究，有利于构建地方政府殡葬改革理论体系。就其现实意义而言，当前我国正处于“两个一百年”奋斗目标交汇之处，国家大力发展乡村振兴战略，重视农村发展。而殡葬改革是乡村经济文化建设中的一部分，殡葬改革作为实施乡村振兴战略的一个重要抓手，需不断完善，使其成为乡村振兴的推动力，研究殡葬改革执行偏差的成因及对策有利于改善地方政府殡葬改革成效，进而推动乡村振兴战略实施。二、相关概念及理论基础（一）相关概念1.地方政府2.殡葬改革殡葬改革包含两层含义：在丧葬方式方面，推行火葬改革土葬。在丧葬习俗方面，破除旧的丧葬习俗，节俭办丧事。殡葬改革政策提出之初即定位为渐进式改革，不采取强制措施。采取由内及外，由城镇到农村，由党员领导干部带头实施的方式，当今在丧葬方式改革上已取得显著成效，火化率稳步增长，公共殡葬设施不断完善。但在移风易俗方面仍存在阻碍，厚葬理念无法根除。而且当下殡葬改革的困境集中在农村，自殡葬改革政策实施至今，多地农村殡葬改革遇到困境。3.执行偏差执行偏差是指公共政策执行主体在实施政策过程中，由于受主客观因素制约，其行为效果偏离了政策目标并产生了不良后果的政治现象，执行偏差的表现主要是附加执行、缺损执行、敷衍执行(也叫象征性执行)、照搬执行、异化执行和拒不执行六种。在这些表现中，缺损执行、敷衍执行和拒不执行较为常见。附加执行、照搬执行和异化执行出现较少。附加执行包括内容附加和功能附加，是执行者将一些新内容添加到原有的政策中，所附加的内容背离了初衷。照搬执行是指模仿其他执行者，不结合实际搬用其他政策执行体系。异化执行是政策执行远远偏离初衷甚至走向对立面，异化执行可能导致政策失灵且破坏政策环境。本文中的执行偏差主要是殡葬改革政策的敷衍执行和异化执行。（二）理论基础1.政策执行理论政策执行理论中较有代表性的是史密斯的政策执行过程模型(图2-1)模型说明公共政策的有效执行必须具备一系列相关的前提条件，即“理想化的政策、执行机构、环境因素和目标群体”四者，为政策执行过程所牵涉到的重要因素。理想化政策,即制度本身的合理性与可行性,是指政策制定者试图实现的良性互动,与政策形式、类别、范围以及政策形象密切相关；环境因素是指对政策实施产生影响并且也受政策影响的因素；执行机构指对政策执行直接负责的政府部门；目标群体是指在组织或群体中最受政策影响的人群。目标群体所属组织的等级、其领导者的领导力,以及目标群体的政策经历都会影响政策执行。除了史密斯政策执行过程模型外，政策执行者的行为、政策执行机构组成、目标群体对政策的接受度等因素都会影响政策执行成效。政策制定过程政策制定过程执行机构目标群体理想化政策环境因素政策紧张处理建制回应/反馈图2-1史密斯政策执行过程模型2.政策评价理论政策评价理论也称政策评估理论，政策评估是调整、修正、延续和终止政策的重要依据，也是政策过程科学化、民主化的必经过程。公共政策评估是评估主体依据科学的评价标准，在公共政策执行前进行政策预估，减少可预估的政策偏差发生，和在政策执行过程中对公工政策实施效果、民众接受度、社会反响度、公共政策执行环境等一系列因素进行评估。在此之前，需设置政策评估标准和建立政策评估模型，并围绕评估标准和评估模型制定政策评估计划。一些国家利用政策评价理论的实践表明：公共政策的评估计划应与公共政策同时制定并同时投入使用，并且在获取评估结果时，尽量将评估结果公开，让公众参与讨论，更有利于政策制定者接收反馈信息，获取优化公共政策的有价值的信息。以评估结果来决定政策的可行性和需改进方面，为公共政策的完善提供方向和路线。三、沾益区D镇殡葬改革实施现状与执行偏差的表现（一）实施现状沾益区殡葬改革自2017年12月26日启动，沾益区政府依据中央和上级政府法规政策规定，依法先后制定了《沾益区殡葬管理实施细则》、《曲靖市沾益区殡葬管理联席会议制度》、《曲靖市沾益区“三沿六区”殡葬管理专项整治工作方案》和《曲靖市沾益区规范城区丧事活动管理实施方案》等配套文件。沾益区殡葬改革管理的方针是:“积极地、有步骤地推行遗体火化、改革土葬、禁止乱埋乱葬。破除封建迷信的丧葬习俗，提倡文明、节俭办丧事。”其措施是:“实行以国家行政管理与社会管理相结合，以行政管理为主的办法。”在2018年初推进，目前D镇建起公益性公墓两座，经营性公墓一座，都已投入使用，能满足全镇农村常住人口使用10年。在殡葬改革成效方面，沾益区D镇除国家政策允许的10个少数民族，除异地安葬和骨灰寄存的，全镇火化率达到100%。自改革至今，D镇最明显的变化就是最大程度上最大范围从土葬变成火葬，但在移风易俗方面，改革成效不显著，厚葬之风依旧盛行，“二次装棺”存在，丧葬仪式繁杂多样。在2018年初刚在沾益区推行殡葬改革时，出现过老人为躲避火化而在政策执行前自杀的行为，这是部分老年人思想固化的悲哀也是政策执行偏差的后果。(二)政策执行偏差的表现1.执行时缺损执行殡葬改革的终极目标应当是结合当地实际实现可持续绿色生态殡葬，彻底移风易俗，让人们的殡葬理念彻底转变，而不仅仅是改革土葬，节简办丧事。对D镇的调查研究中发现：在火化率和入墓率方面，火化率已达100%，从2018年“后山公墓”投入使用至2021年2月中旬已有34位逝者入墓，其余几位未入公墓火化寄存。火化率达到标准但存在以下缺损执行：首先，未设置丧葬仪式具体限制指标，关于费用、时间、规模无明确限制，仅仅在人数上有不成文限制，一位村民说“红白理事会的人只交代不能超过20桌”，使得大部分村民不重视移风易俗，依旧操办。其次，对“二次入棺”、偷葬等采取“无人举报即不管不罚”态度，存在“立碑文占空墓”的现象，夜间将骨灰埋到选定地址，留下空骨灰盒入公墓，不仅占了公墓位置又占用土地资源，未达到殡葬改革目标，是缺损执行的表现。部分村民反映不愿入公墓是无人维护公墓，当前入墓的34座公墓中，有三座墓碑被恶意破坏过，建公墓的目的是让逝者逝有所安的同时节约土地资源，在这之中，还有生者的心灵慰藉，由于D镇居民外出打工者多，只有每年春节或者清明节扫墓时才能修缮公墓，公墓被破坏，必会激起当事人的不满和旁观者对殡葬改革和公墓的抵触。2.执行中存在暴力执行在政策执行方式的选择上，应遵循循序渐进，协调政策目的与人民群众的利益诉求，选择政策客体易接受且利于政策有效执行的方式。首先是一刀切政策，《曲靖市沾益区殡葬管理实施细则》上明确规定“遗体应当10日内火化”，而沾益区D镇村干部根据上级部门政策要求，提出不成文规定，强制火葬，搞“一刀切”政策，要求D镇全部居民在去世后的一天之内火化，由红白理事会成员作为督导员陪同接送火化。其次是暴力平坟，红白理事会成员对于偷葬乱葬的“山头坟”和提前修建的“活人墓”在不通知涉事人或不不与当事人协商劝说的情况下进行拆除或破坏，由于群众自知自己的山头坟和活人墓是违法的，所以涉事人敢怒不敢言，更加抵触殡葬改革，在走访调查中发现，大部分居民并非反对国家的殡葬改革政策，相反，在近年来，愈多人接受殡葬改革政策，他们不满意的是村干部的一刀切政策和暴力平坟。村干部的暴力执行歪曲了殡葬改革的初衷，损害了殡葬文化理念中值得发扬的部分——逝者为大，对逝者的尊敬之情。并使殡葬改革加剧了官民冲突，加剧了村民对基层政府的不满，易助推群体性事件生发。3.执行后缺乏及时评估改进对沾益区D镇殡葬改革了解程度的调查中，发现绝大多数村民从未向基层政府部门和民政部门提出过关于殡葬改革方面的意见或建议，基层政府部门负责人也从未组织调查民众对殡葬改革的想法，收集民众意见和建议，在每年的政府工作报告中对殡葬改革板块的报告集中在殡葬改革成效和殡葬改革结果的总结上，对民众反馈总结少。在政府门户网站上，未设专项殡葬改革模块，对殡葬改革政策成效也更倾向于展示火化率和入公墓率和公布殡葬改革相关法律规定和条例，未提供反馈渠道，殡葬改革政策执行者和受众者之间少了协商沟通，多了矛盾冲突，使得地方政府独立做出的改进达不到预期效果。沾益区殡葬改革后期有配套法保障实施，与前期殡葬改革工作成效相比有所改进，但是单方面的，未进行民主评议，缺乏科学系统评估。四、沾益区殡葬改革执行偏差的原因分析（一）环境因素的原因执行前宣传不到位。对公共政策进行广泛而深刻的宣传是政策执行前的必要准备，不仅仅是“广”，重要的是做到“广而深”，沾益区殡葬改革政策执行之初，甚至延续至今都没有做到将殡葬改革政策进行“广而深”的宣传。大部分地区，地处偏远，交通不便，信息流通不畅，且居住分散，居民对推行殡葬改革，施行火化安葬等相关政策不甚了解，在对沾益区D镇村民进行访谈调查中，在被问及“您是否了解本区殡葬改革政策？”时，所有人都回答了解，在被问及殡葬改革的要求时，他们的回答是“拉去火化”，仅有部分青年人提及除了要求火化还要求节俭办丧事。对于殡葬改革他们的局限思想就是火化，而对于沾益区政府设置殡葬信息员、对依法进行殡葬改革村民发放丧葬补助、政府财政部门拨款建公益性公墓等一系列惠民政策一概不知，政策执行前的宣传不到位导致执行机构与目标群体之间信息不对称，甚至是信息中断，村民对殡葬改革政策的不了解使得对殡葬改革持反对态度，直接加剧了后期政策执行的阻碍。（二）目标群体的原因1.传统丧葬理念影响深远受儒家文化的深刻影响，国民对孝道的重视是扎根于心的。普遍认为让逝者入土为安、风光下葬也是孝的一种体现。农村的土葬仪式是流传范围最广，仪式最为繁琐，影响最为深远的一种丧葬形式。导致大部分人固化思想，认为丧葬仪式本该就是那样。至今，随着殡葬改革的不断向前发展、不断全面深化，人们对火葬方式从强烈抵触的状态变为能接受状态，才使得殡葬改革中火化率不断提高。但在移风易俗方面，无法快速推进，访谈发现沾益区部分地区仅仅是在逝者身体处理上进行了改革，由直接土葬变为火化后装棺，依旧占据土地资源，违背了殡葬改革的初衷。“丧葬仪式的隆重与否直接关乎着子孙后代的昌盛与否，厚葬逝者才能保佑子孙多财多福”这种谬论的存在直接煽动着当地厚葬之风的盛行。在丧葬方式上，面对国家火化率硬性规定——除国家政策规定的十个少数民族外，火化率必须达到100%，村民即使不情愿也遵从国家规定。但对于丧葬习俗，沾益区政府和民政部门倡导节俭办丧事，要求红白理事会成员监督不允许大操大办，但无指标性的政策文件要求，于是厚葬之风依旧盛行。2.攀比心理严重近年来随着我国综合实力的提高，人民生活水平也随之提升，农村地区人民对丧葬仪习俗中祭奠仪式的看法也随之改变。随着时代的变化，陪葬物品变得多样化和新型化，除了传统花圈，增加了手工制作的纸汽车、纸房子、纸电脑等，丧葬仪式也由先前对逝者的哀悼而进行的哭丧、跪拜、穿戴孝衣等活动演变为向旁观者彰显孝心而花钱请了解殡葬文化的“专业团队”进行活动，进行演出。走访调查发现，D镇村民举办丧事活动时，必须请先生和鼓手，由一开始的丧事活动标配：一位先生一班鼓手（一般鼓手由5-6人组成），逐渐到现在的一位先生、两班鼓手、一组唱戏团队。由于攀比心理影响，推动这种活动变成普遍现象，沾益区D镇由第一家引入此活动到成为普遍现象仅用了不到一年时间。攀比心理的存在使得祭奠仪式变成了一种有损殡葬文化的“面子工程”祭奠，目的更多的在于举办活动祭奠给旁观者看，以获得他人的尊重和认同，而非仅仅基于对逝者的哀悼。攀比心理增生的浓厚风俗活动加大了殡葬改革中移风易俗的难度。（三）执行机构的原因1.“锦标赛”式升官体制沾益区政府部门为有效提高殡葬改革成效，建立了“两包两带三结合”机制，“两包”是指单位包职工、职工包家属，“两带”是指由党员干部带头执行殡葬改革、带动群众执行殡葬改革政策。“三结合”是指：单位将殡葬改革工作的情况同评优评先相结合，领导干部抓殡葬改革成效同政绩考核相结合，干部职工执行殡葬改革政策同年终考核相结合。“两包两带三结合”机制体现了锦标赛式的升官体制。锦标赛最大的特点是：进入下一轮的选手必须是上一轮的优胜者,每一轮被淘汰出局的选手就自动失去下一轮参赛的资格，同理，能被评优评先和升官的必须是在绩效考核上优于他人。当殡葬改革成效涉及自身的评先评优、绩效考核和年终考核，地方政府官员为保住职位和谋求利益，在内在推动力的驱使下，会用各种方法手段来推进殡葬改革，在这一过程中，地方政府官员的方法手段容易偏激，造成执行机构只追求火化率，为追求火化率而暴力执行的现象，并且对“二次入棺”和大肆操办持不理睬、不监管、不处罚的消极执行态度。锦标赛式升官体制推动公共政策被异化执行，使得政策执行方式、目的和效果最终违背政策制定的初衷。2.对殡葬改革中权责划分和管理监督缺位在殡葬改革进程中，除地方政府参与外，还涉及民政部门、国土资源、发改、市场监管、环境保护等部门。众多部门参与，权责划分却不清晰。在殡葬管理方面，存在着两个极端：在火化管理和丧葬用品市场化管理方面，有多个部门“抢着管”，火化由村镇红白理事会督导执行，在本行政区内进行火化并按规定依法进公墓的居民，可到户籍所在地人民政府或民政部门申领3000元火化补助，政府和民政部门共同管。丧葬用品包括骨灰盒由火化场、个体或企业售卖，同时受到政府、民政部门、市场监督管理局等部门管理。而在公墓管理方面，民众不易找到负责人，甚至被认为是“无人管区域”。D镇投入使用的三座公墓中，仅经营性公墓有专人负责人，登记，维护和日常打理。公益性公墓入墓率比经营性公墓高，但公益性公墓却无专职管理负责人。另外，对殡葬改革政策执行中的监督缺位是导致“二次入棺”和暴力执行的重要原因，监督缺位包括两方面内容:执行机构对目标群体的管理缺位和上级政府部门督查机构对基层政府的监督缺位。执行机构对目标群体的管理缺位，使得村民能够找到监督暗角，进行“夜间偷葬”和“二次入棺”，贿赂村级督导员与联络员从而大肆举办丧葬活动；上级政府部门督查机构对基层政府的监督缺位，使得基层政府采取非科学手段进行改革，并在殡葬管理过程中收受贿赂，滋生腐败，使得政策执行变为象征性执行。五、提升殡葬改革政策执行成效的对策建议（一）加大宣传引导优化政策环境在史密斯政策执行模型中，环境因素是影响政策执行的一个重要因素，环境因素包括经济因素、社会文化因素，政治因素等。其中殡葬改革中的社会文化环境是可以通过宣传引导来优化的，保证政策主体间信息对称。殡葬改革是一项复杂而意义深远的公共事业，加之人的生老病死是无法避免的，至此，殡葬改革政策关乎每个人。要让目标群体接受殡葬改革政策并依法实施的前提是充分了解它、认可它。做好思想工作才能顺利推动殡葬改革事业发展。这需要国家、社会和政策执行主体之间的共同努力，利用网络媒体、法律法规、宣传委员等媒介来拓宽宣传范围，加大宣传力度，深度宣传。针对和D镇相像的丧葬文化浓厚的部分乡村地区，更加需要基层政府官员深入群众，实地宣传，做到最基本的人人知政策。宣传内容应系统而全面，不可一言以蔽之，注重宣传群众普遍关心的政策与自身利益关系，从而使得民众对殡葬改革认可度攀升，获得基层人民群众的“积极响应”，最终提高殡葬改革中的民众参与度，使得政策执行客体主动参与殡葬改革，进而推动政策执行者提高殡葬改革政策执行效率。（二）提高政策执行主体的综合素质政策执行主体即政策执行机构，政策执行过程中的关键因素。提高政策执行主体的综合素质包括两方面内容：提高政策执行主体的专业知识素养和提高政策执行主体的执行能力。在专业知识素养方面，加强殡葬改革执行人员培训，要求政策执行主体充分了解殡葬改革政策的主要内容、目的、发展历程、法律规定、在全国范围内的改革情况和改革成效等基本知识或在殡葬改革政策执行人员中举办“地方殡葬改革政策执行方案设计竞赛”，并明确自身在整个殡葬改革过程中的职责权限，进行科学的角色定位。在政策执行能力方面，要求政策执行者有一定经验，同时具备专业事务处理能力和突发危机处理能力，遇到障碍能积极主动寻求解决办法，在行使自由裁量权时，方式、行为、内容符合法律规范。全面提高政策执行主体的综合素质，打造科学而强有力的殡葬改革政策执行队伍。（三）建立健全政策执行效果评估机制结合政策评估理论，建立健全政策执行效果评估机制。据政策评估理论，政策评估是调整、修正、延续和终止政策的重要依据，也是政策过程科学化、民主化的必经过程。公共政策评估是评估主体依据科学的评价标准，在公共政策执行前进行政策预估，减少可预估的政策偏差发生，和在政策执行过程中对公共政策实施效果、民众接受度、社会反响度、公共政策执行环境等一系列因素进行评估，以评估结果来决定政策的可行性和需改进方面，为公共政策的完善提供方向和路线。基层政府为优化政策执行方式，必须建立健全政策执行效果评估机制，定期对某一公共政策进行评估，评估过程应具有公开化、透明化、民主化，积极动员公众参与，接受民众反馈，并将民众反馈内容纳入评估参考中。六、结语本文笔者通过以沾益区D镇为例，结合史密斯政策执行模型和政策评价理论，采用文献分析法和实地访谈法，研究殡葬改革政策执行偏差的成因和对策，发现地方政府在殡葬改革政策执行中，完成殡葬改革目标容易，但实现殡葬改革良性发展可持续发展难。政策执行是政策发挥效用的关键性环节，直接关系着政策后续发展。自十九大提出乡村振兴战略来，各地方政府紧跟中央步伐，为推动乡村振兴献计献策，殡葬改革作为乡村振兴的重要抓手，地方政府必须重视，优化执行方式，提升执行效果，完善殡葬改革来促进乡风文明、乡村振兴。沾益区殡葬改革政策执行偏差的原因分为目标群体的原因和执行机构的原因，目标群体的原因主要是传统丧葬理念影响深远和攀比心理严重。执行机构的原因主要是“锦标赛”升官体制和对殡葬改革中权责划分和管理监督缺位。提出的建议是加大宣传引导优化政策环境、提高政策执行主体的综合素质、建立健全政策执行效果评估机制。当然，本文也存在不足之处，由于访谈对象是随机的，是D镇村民，所得访谈结论可能与实际情况有一定偏差，不能代表大部分地区。参考文献[1]柳占良.农村殡葬制度改革的问题与对策研究[J].法治与社会，2020(11):156-157[2]印子.治理消解行政:对国家政策执行偏差的一种解释——基于豫南G镇低保政策实践分析[J].南京农业大学学报(社会科学版)，2014(03):80-91[3]丁志刚，王杰.中国乡村治理70年:历史演进与逻辑理路[J].中国农村观察，2019(04):18-34[4]韩万渠.基层官员身份困境与乡村治理中的政策执行变异[J].中国行政管理.2016(09):100-106[5]江霞琴.论政策扭曲执行如何助推群体性事件生发——以地方政府殡葬改革政策执行为例[J].现代商贸工业，2020(11):175-177[6]骆严严.公共政策视角下的农村殡葬改革[J].改革与开放，2017(09):38-39+42[7]李佳桥.农村“低