农村金融改革30年回顾与反思

农村金融改革30年回顾与反思

农村金融作为现代农村经济的核心，在促进农业发展、繁荣农村经济和增加收入方面发挥着重要作用。本文通过回顾我国农村金融改革的发展历程,反思农村金融改革的实践经验,揭示当前农村金融发展中存在的主要问题,在此基础上,探讨了下一步我国农村金融改革的方向和重点。一、回顾农业和农村金融改革发展的过程改革开放以来,伴随着农村经济的发展和金融需求的变化,我国农村金融改革的发展历程大体可以分为三个阶段:1.农村金融与农村经济发展不相适应的问题商品经济的发展和农村金融需求的变化使得原有城乡合一的金融管理体制无法适应,由此我国开始了第一轮农村金融改革,恢复农村金融并成立了新的农村金融机构。这一阶段的农村金融改革适应了农村经济发展的需要,呈现出农村金融与农村经济的良好互动局面。然而,农村金融体系中仍存在一些与农村经济发展不相适应的问题。中国农业银行身兼政策性和商业性的双重任务,不利于其商业化发展和经营管理的改善;农村信用社在中国农业银行的直接管理下,无独立发展空间,恢复“三性”没有实质性的进展;农业生产力的大幅提高使得农产品供应量大大超过农副产品收购资金所能购买量,“打白条”、压级压价和限收拒收现象严重,不但挫伤了农民的生产积极性,也加大了各级政府的财政负担;部分农村非正规金融组织存在管理、监督机制不完善等问题,农村金融秩序出现混乱局面。2.农村金融体系的建设与完善时期2002至今1993年,国务院发布了《关于农村金融体制改革的决定》,明确提出农村金融体制改革要建立和完善以合作金融为基础,商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系,标志着农村金融新一轮改革开始。这一阶段的农村金融改革构建了“三位一体”的农村金融体系,但是其实践运行与政策意图大相径庭,农村资金供求矛盾反而日益突出(周立,2006)。一方面,农村金融需求大幅增加,农业生产性金融需求面临十分苛刻的贷款条件,农村基础设施与公共服务建设的发展性金融需求缺乏来自农村金融体系的资金保证,农民的消费性金融需求也很难再从农村正规金融机构中获得满足。另一方面,农村金融供给严重不足。由于农村金融的低效率,邮政储蓄、国有商业银行、股份制商业银行纷纷退出农村市场,农村非正规金融也处于被打压的处境,只留下农村信用社还发挥着农村金融供给的作用。3.全面深化改革阶段2013年至今2003年以来,伴随着社会主义市场经济体制的进一步完善和社会主义新农村建设战略的实施,国家将经济发展的重点重新确立在农村,农村经济发展对农村金融的需求进一步增强,而农村金融网点覆盖面低,农村金融供给不足、竞争不充分、效率不高、服务不到位以及缺乏可持续发展等一系列问题亟待解决。这一阶段改革的主要内容包括:一是深化农村信用社改革。二是启动邮政储蓄改革。三是中国农业发展银行改革取得突破性进展。四是调整和放宽农村地区银行业金融机构准入条件,成立新型农村金融机构(陈丹梅,2008)。二、农村金融观的改革方案我国的农村金融改革基本上是以农村经济发展需求为导向而逐步推进的,对农村金融的认识和理解也在改革中进一步得到深化。总结农村金融改革30年的实践经验,有以下四个方面的问题值得反思。1.农村金融改革中“机构观”的困境到目前为止,我国农村金融改革主要围绕着农村金融机构的调整增设,尚未建立起一个竞争性的、充满活力和功能齐全的农村金融体系。我国农村金融体系的三次改革,基本上是在金融“机构观”理论指导下进行的。金融“机构观”是根据现有的金融机构赋予其相应的功能,并为其建立相关的法律法规。由于我国农村金融改革沿着机构路径推进,使得农村金融体制的每一次变革,基本上围绕着农村金融机构的增设和调整展开,改革措施不少,但固有的问题却总是得不到有效解决。随着经济环境的变化,农村经济对金融需求日益多样复杂,然而我国农村金融改革长期以来只是注重农村金融机构的存在形态,而忽视了农村经济对金融资源多层次、多元化需求的满足和农村金融体系整体功能的发挥,其结果导致我国农村资产与GDP的比值不是稳步上升,而是在不断下降,这种现象被世界银行的经济学家称为“金融浅化”(也称为“金融退化”)。2.农村金融机构自身发展能力和服务能力偏低农村经济和农村金融是共生、共存和共荣的关系,二者相互依存、相互促进。如果将农村经济比喻为人的机体,农村金融则为机体中的重要器官,取之于机体又服务于机体。然而在相当长的时期内,在农村经济发展过程中,往往只要“三农”资金一有问题,就批评、责怪农村金融机构,要求其增加贷款规模,而忽视了农村金融机构自身的健康和可持续发展(周小川,2004)。农村金融机构信贷投入的历次增加,几乎都与政府和监管部门的推动有关,其结果是信贷投入的快速增长同时也伴随着农村金融机构不良贷款的高速积累,使得一些农村金融机构经营不善,历史包袱沉重,处于需要救助的处境,农村贫困地区的商业性金融机构更是几乎难以存活。农村信用社作为农村金融市场中的主体,既有政策性任务,也有商业性需求,混合目标下的农村信用社很难保持自身健康发展,表现为经营管理粗放,服务覆盖面低,信贷供给能力有限,加上不良贷款率较高,部分农村信用社甚至严重亏损,难以承担起支持“三农”的重任。如果农村金融机构自身的生存和发展都成问题,那么服务“三农”也就成为无源之水、无本之木(易纲,2008)。3.农村非正规金融是农村经济增长的重要渠道农村非正规金融泛指农村中非法定的金融机构所提供的间接融资以及农户之间或农户与农村企业主之间的直接融资。目前,理论界和实践部门对农村非正规金融的观点各异,是引导支持还是抑制打压,农村非正规金融处境尴尬。一方面,农村非正规金融是我国金融机构失衡和农村资金需求难以从正规金融渠道得到满足的产物,其存在不仅具有必然性,还具有经济合理性。农村非正规金融为农村正规金融提供了有益的补充,在扩大农村生产生活资金,活跃农村金融市场,提高农村金融效率,特别是促进农村个体、私营经济发展等方面发挥了积极的作用。事实证明,由于农村正规金融供给不足,农村非正规金融反而成为农村经济主体获得资金的主要渠道,与农村正规金融相比更具活力和竞争优势。另一方面,农村非正规金融发展基本上处于非公开状态,游离于国家监管体系之外,缺乏必要的管理和规范,具有一些灰色性质,容易诱发成为高利贷、非法集资,潜在金融风险较大,其发展的规模与领域有很大的局限性。4.探索农村农村抵押融资功能的必要性目前,在农村金融市场中,由于普遍缺乏有效的、可交易流转的抵押担保品,致使广大农村经济主体难以获得有力的信贷资金支持。土地作为农民最重要的资产,不仅具有社会保障功能,还具有资本功能。农村土地作为抵押担保品获得资金融资,在许多国家已有实践并取得良好效果,大多数发达的市场经济国家或地区都建立了较为完善的农地金融制度。在世界农业发展实践和农村金融发展中,农地金融制度作为农村金融体系不可分割的组成部分,在促进农地资源优化配置,增加农业信贷资金投入和提高农业效率与竞争等方面发挥着十分重要的作用。积极探索农村土地的抵押融资功能,不但可以解决我国广大农村经济主体抵押难、融资难的问题,也是发展现代农业和农村经济发展新阶段的客观需要(罗剑朝,2005)。现阶段,由于我国法律法规的限制,农地产权不明晰,完善的农地使用权流转制度尚未建立和农村社会保障严重不足等多方面因素的制约,我国农村土地的抵押融资受到较为严格的限制,仅处于理论探讨和小规模试点状态,现阶段发挥农村土地的抵押融资功能困难重重,顾虑较多。三、现在，中国农村金融发展的主要问题1.金融支持力度减弱当前,我国农村金融体系存在结构性缺陷,有效供给不足,不能满足农业结构调整和农村经济发展对金融资源的需求,再加上农村非正规金融组织受到现行法律和政策的诸多限制,致使我国农村地区的金融抑制现象较为严重,主要表现为:(1)商业金融支农力度减弱。由于农村金融市场的低效率,导致追逐商业利润的包括农业银行在内的商业银行纷纷退出农村金融市场,农贷资金日益萎缩,对农村经济发展的支持力度明显减弱。(2)政策金融支农功能不全。农业发展银行作为我国唯一的农业政策性金融机构,目前只承担国有粮棉油流通环节的信贷业务,无力从事农业产业化和农村大型基础设施建设等支农业务,难以对“三农”发挥资金支持作用,造成政策性金融供给的缺失。(3)农村信用社支农后劲不足。农村信用社作为农村金融市场中的主力军,金融产品和服务创新缺乏动力,经营业务的“非农化”倾向不断强化,再加上沉重的历史包袱,难以承担支持“三农”的重任。2.农村金融市场缺乏竞争力3.多层次的货币金融制度,影响农村经济发展从金融与经济的相互关系角度可以将农村金融市场区分为与农产品市场化相配套的金融市场和与农业生产要素市场化相配套的金融市场;前者通常称为货币市场,与经济的关系是浅层次的关系,后者通常称为资本市场,与经济的关系是深层次的关系。目前我国的农村金融市场,不管是正规农村金融还是非正规农村金融,与农村经济的关系都是浅层次的货币关系,即农村金融货币市场,农村金融市场的开发深度有限,农村金融市场的发育程度较低。我国要朝着“高积累-高投入-高产出”的现代农业发展,仅仅依靠当前农户和农村经济组织的自身资金积累、国家财政支持及金融机构信贷投入,是无法解决农村金融供求矛盾的。因此,农村金融改革要将农村金融市场发展进一步向前推进,突破间接融资的单一渠道,大力培育和发展农村金融资本市场,通过发行股票和债券等方式多渠道筹集资金,为农业产业化发展提供持久发展动力。4.农村地区容易引发债务纠纷,易影响社会稳定由于农村非正规金融基本上处于非公开状态,游离于政府的有效监管范围之外,容易引发以下问题:(1)农村非正规金融借贷风险较大。非正规金融借贷是一种较为原始和落后的信用方式,多属于私人交易行为,容易引发债务纠纷。(2)农村非正规金融借贷具有为追求高盈利而冒险或投机的一面,甚至会涉及赌博、吸毒等严重违法活动,有时会通过暴力威胁甚至带有黑社会性质的追债公司收回借款,严重扰乱金融秩序和危害社会稳定。(3)影响货币政策在农村地区的传导。农村非正规金融市场的存在,形成大量资金的系统外循环,影响货币政策在农村地区的传导效果(赵中杰,2007)。同时,农村非正规金融活动在一定程度上扩大了货币供应量,而这部分货币供应量处于中央银行的有效监控之外,其波动缺乏规律性,造成经济运行中实际货币供应量的波动趋于加剧,增加了中央银行对调控实际货币供应量的难度。5.农业保险的保障方式目前,我国农业风险保障机制尚不健全,仍然主要由民政部门实施的政府农业灾害救济和中国人民保险公司以商业方式提供的农业保险两种方式进行灾害救济。从实际情况看,这两种方式由于受制于国家财力、不适应经济发展和结构调整对农业保险的要求,以及农民投保积极性不高等因素,效果并不十分理想。此外,由于未建立巨灾风险分散机制和国家财政政策扶持有限等多方面原因,农业保险风险大,经营成本和赔付率高,农业保险业务呈现持续亏损状况,使得农业保险业务日趋萎缩。农业保险险种少、保额低、业务覆盖范围狭窄,涉农产业的防灾避险能力十分低下,由此导致农业资金损失风险高度集中于农村金融机构。农村金融机构的经营风险加大,出现涉农贷款“惜贷”现象也在所难免。6.农村融资渠道单一目前,我国大多数农村金融机构仍在沿用传统金融服务手段,金融服务功能有所弱化,主要表现在:(1)金融服务品种和融资渠道单一。目前我国农村金融机构仍以传统的存、贷、汇业务为主;农村融资仅局限于间接融资渠道。(2)农村金融机构性质单一。目前我国农村金融体系主要包括商业性金融、政策性金融和合作性金融,其性质均为单一的银行信用,担保、保险、证券、基金、投资、租赁和信托等机构在农村地区基本上处于空白。(3)信贷产品缺乏创新。目前农村金融机构贷款业务以农户小额信用贷款为主,除少量的联保贷款和小额存单质押贷款外,其余为抵押担保贷款,而农村地区由于普遍缺乏担保机构和有效的抵押担保品,抵押担保贷款业务发展滞缓,农村经济主体的资金需求难以得到有效满足。四、推进农村金融体系的全面改革,实现农民产品的“三农”服务农村金融改革的核心在于建立一个有效率的农村金融体系。鉴于目前我国农村金融发展的现实状况,从根本上解决我国农村金融存在的突出问题,不能局限于对现存农村金融体系的小修小补,必须从农村金融体系的整体着眼,以建立健全一个更完善、更具效率的真正为“三农”服务的农村金融体系为方向,从整体上推进农村金融体系的全面改革。1.积极培育农村社区金融机构,增强其竞争主体培育和发展具有多样性、竞争性和高效率的农村金融组织体系是改善农村金融供给的基础,要适当放开农村金融市场,放宽对农村金融市场准入的限制,扶持多种类型的农村金融组织发展。(1)按照投资主体多元化原则,鼓励私有资本、外资等多类型资本通过入股、重组、兼并等方式进入农村金融市场;积极培育农村民营银行,加大民营经济在农村金融体系中的比重,发展地方性农村金融机构,以增强农村金融市场中的竞争性。(2)按照产权清晰、组织形式多样化原则,鼓励各类经济主体积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的农村社区中小型金融组织;支持由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织、村镇银行、农村资金互助社等新型农村金融机构和以服务农村为主的地区性中小银行,使其合法化和规范化,以构建真正的农村金融竞争主体。(3)深化农村信用社产权改革,按照投资主体多元化、股权结构多样化原则,在县级、地(市)级、省级农村信用社联社的基础上组建农村商业银行或农村合作银行。2.充分发挥农村金融的引领作用对农村银行类金融组织进行改革和重新定位,构建以政策性金融、商业性金融、合作性金融为主,非正规金融为补充,既有竞争又分工协作的农村银行类金融体系。(1)调整农村政策性银行的职能和业务范围。改变农业发展银行信贷产品单一的现状,充分发挥其在农村金融资源配置中的政策调控和市场引导作用,拓展农业发展银行支农领域,加大对农业综合开发贷款、农村基本建设和技术改造贷款、扶贫开发贷款等的中长期信贷支持。(2)促进农村商业金融发展。鼓励民营银行、股份制银行等商业金融投身农村金融市场,以此激活农村金融市场。(3)培育真正意义的农村合作金融。继续深化农村信用社改革,通过明晰产权和科学管理,改善法人治理结构,强化自我发展和自我约束机制,进一步增强“三农”服务功能,充分发挥农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用。(4)建立起能够为农村经济主体提供不同类型金融服务的农村非银行类金融机构,如农村证券经纪公司、农村信托投资公司、农村投资咨询公司、农村租赁公司和农村抵押担保公司等。3.扩大抵押担保品范围,加大农地金融制度的创新力度鉴于农村地区的实际生产经营情况,其动产资源较为丰富,如农户的生产设备、农产品、半成品等,农村中小企业的机器设备、原材料、存货、应收账款等。因此,农村金融机构应积极探索动产抵(质)押、权利质押、抵押加保险、抵押加信用等多种担保方式,进一步发掘符合农村经济特点的抵押担保品。另一方面,扩大不动产抵押担保品的范围,即农村土地的抵押融资问题,推动我国农地金融制度建设。农地金融是以土地产权的抵押作为获得信用的保证,使土地经营者获得发展所需资金,以实现农业投入的增长。严格地说,除台湾地区外,我国还未真正建立起农地金融制度,农地的抵押融资功能受到较严格的限制。目前,我国农地金融制度建设具备一定的可行性。随着农村金融改革的进一步深化,农地金融制度建设势在必行,其大体思路和构想为:由农村信用社承担农地金融业务;赋予农村集体土地完整产权,推行农地资产化和股权化;创新农地流转制度,推进农村集体土地使用权的市场化;完善农村社会保障体系,解除农地金融制度建设的后顾之忧(高新才、陶君道,2010)。4.规范农村非正规金融农村市场中自发形成的非正规金融组织实际上代表了金融市场化发展的方向,在充分发挥正规金融作用的同时,承认、引导和支持符合国家法律规范的农村非正规金融,使其成为农村金融体系中的重要组成部分,是顺应金融市场化发展趋势的。(1)农村非正规金融发展首先需要确立其合法地位。国家有关部门应尽快制定相关的法律法规,将非正规金融纳入法制轨道,降低农村金融市场准入门槛,给农村非正规金融提供一个合法的活动平台,使之可以与农村正规金融公平竞争。(2)加强农村非正规金融的监管和规范。逐步建立以中国银监会监管为主、以行业管理和自律管理为辅的农村非正规金融监管体制,限定农村非正规金融的业务范围,规范农村非正规金融的组织形式。(3)因地制宜地发展我国农村非正规金融。在我国农村经济落后地区,非正规金融规模小,处于起步阶段,应鼓励和引导有息的民间借贷采取规范的契约形式;支持小规模的农村非正规金融组织参与农村信用社等正规金融的改制,或引导其设立只贷不存的小额信贷组织。5.完善风险补偿和保修机制6.进一步完善农村金融服务制度,为农村融资提供制度保障现阶段农村金融改革的重点之一就是加快和推进农村金融产品和服务的创新,以新的理念和思路破解农村发展难题。农村经济发展的多元化和多层次趋向,需要农村金融机构从信贷品种上加快创新,为农村经济主体提供便捷化、人性化和差异化的服务。因此,农村金融机构应根据农村金融市场的实际情况和农业产业化、规模化经营的需求,着重开发一些农民需要的、适合农业生产和农村经济发展的金融产品,如农村住房、教育、医疗、耐用消费品等消费信贷,开办农业科技贷款、劳务输出贷款、农民工回乡创业贷款和农村应急贷款等;在金融服务方式上也要不断创新,鼓励发展适合农村特点和