资源节约与环境保护中的公共政策研究

.-.资源节约与环境保护中的公共政策研究摘要：随着环境污染、环境破坏的加剧，中国的资源环境状况不容乐观，本文通过在资源节约与环境保护中的财政政策研究、税收政策研究以及土地调控政策研究，提出了一些为保护环境而采取的政策，并分析了各项政策对资源节约与环境保护的激励效应及存在的不足，为政府制定更合理的政策提供依据。关键词：资源节约环境保护财政政策税收政策土地政策1、我国资源节约与环境保护现状分析我国城市化与工业化的发展，不仅带来了经济的快速增长，也产生了一系列的问题，从部分城市（特别是经济快速发展的城市）的成长轨迹颗粒看到，我国的经济增长走的是灰色之路，在很大程度上是以过量消耗资源与牺牲环境为代价的，土地资源面临的严峻形势体形我们不得不正视资源与环境的问题。我国的自然资源在绝对量上可以说“地大物博”，但人均占有量相对贫乏。在资源紧缺的同事，我国许多吸取的资源利用却存在效率低、浪费大的问题：万元GDP能耗是世界平均水平分2倍，是发达国家的10倍；单位产值的石油消耗是日本的4.3倍、法国的4.03倍、德国的3、7倍；单位产值的水资源消耗是发达国家的8-10倍。随着重工业的发展，能源消耗还会呈上升趋势，一方面人均资源少，另一方面资源利用率低，破坏和浪费严重。免费经济社会日益增长的资源需求，中国面临的资源形势十分严峻。2、资源节约与环境保护中的财政政策研究在可持续发展过程中，经济、社会、环境与资源系统会发生矛盾或冲突，并不能自发地实现相互协调。因此，政府必须以社会管理者的身份，通过实行一些列有效的政策，调节各系统的活动，使之符合可持续法阵的总体目标。一般来说，政府可采取的手段主要包括行政管制和市场机制（或称为经济手段）两种该类型。从世界各国环境保护的理论和时间来看，政府的财政政策无疑是利用市场机制的一项重要举措。财政政策的有效实施有利于推动资源与环境保护。促进经济社会可持续发展。资源与环境保护财政政策是指国家为保护生态环境和自然资源，向社会和公众提供环境服务，保障国家环境安全所涉及的政府收入与支出政策、措施。一个完整的资源与环境保护财政体系框架包括环境与资源税收制度、排放污染物收费制度、环境保护政府预算支出制度、环境相关公众物品的定价机制、环境资本市场管理制度、各类政府环境基金管理办法等。【1】2.1我国现行资源与环境保护财政政策的现状我国现行的财政政策仍服务于传统经济发展模式的制度与政策，难免会妨碍资源节约与环境友好型社会的建设。2.1.1财政投资支出结构不合理。由于财政财力有限或者由于投资项目过于分散，那些可以促进资源节约、外部效应明显、私人部门不愿意投资、或不适宜私人部门投资的、周期长收益慢的基础设施投资不足。另外，用语促进更低的合理利用，保护生态环境的农业科研和新技术推广方面的支出也不够。2.1.2财政补贴不尽合理。一方面我国长期以来对一些能源、资源实行政策性补贴，但因财政补贴使资源和商品的价格没有真正反映其包括环境成本在内的全部社会成本，从而造成商品高价、原材料低价、资源物价的状况。另一方面，我国对于开展资源综合利用与治污的企业仅限于几项间接补贴，如利润不上交、见面税收、先征后返等。2.1.3各级政府在资源环境保护方面，事权财政的划分不清晰。我国由于在环保方面政府间事权财权不明，不仅中央环保支出占全国财政支出的比重从未超过1%，而且地方政府环保支出比重也明显偏低。2.2建设资源节约与环境友好型社会应采取的财政政策2.2.1加大财政投入国际经验表明，当治理生态环境污染的投资占GDP的比例达到1%-1.5%时，可以控制生态环境污染恶化的趋势；当比例达到2%-3%时，环境质量则有所改善（世界银行，1997）。“九五”前，我国在生态环境保护上的投资仅占GDP的0.8%左右；“九五”期间，比例不足1%，“十五”期间，比例在1.2%左右。[2]可见，我国在保护生态环境方面的资金投入是偏低的。当前应建立政府环保投入的增长机制，通过立法形式确定资源节约和环境保护投入占GDP的比例或者占财政支出的比例，并明确规定资源节约和环境保护投入增长速度要高于国民经济增长速度。各级政府要依法安排和落实环境保护的预算资金，把资源节约和环境保护作为预算支出的大类，下面再设置若干明细项目。2.2.2拓宽环保资金的筹资渠道我国从1998年开始将部分增发国债用语资源节约和环境保护方面，在一定时期内，长期国债还会继续发行，环境保护应该继续成为国债投资的重点领域。除了国债筹资外，资源节约和环境保护资金的筹集还可以采取其他方式，比如发型环保彩票或中长期环保债券，专款用于环境保护；鼓励更多的环保企业上市，在资本市场中行程环保板块，以筹集更多的环保资金。同事还要拓宽融资途径，多渠道筹集治理环境所需的资金。鼓励和支持引进国外资金，如积极争取国际组织或外国政府贷款，通过财政支出引导非政府部门增加对环保的投入等。2.2.3建立政府绿色采购制度2007年初，财政部和环保总局联合发文，公布了我国第一份政府采购“绿色清单”。从2007年1月1日起，国家机关、事业单位和团体组织在用财政资金实施政府采购时率先实行“绿色采购”，在购买公务用轻型汽车时只能选择已经通过环保认证的汽车品牌。2008年起，将在全国范围内同意实行“绿色采购。2007年，我国政府采购规模达4000亿元，占国内生产总值的1.62%，占财政总支出的8%。但总体而言，我国政府采购规模偏小，范围偏窄。西方国家每年的政府采购支出大体占GDP的10%-25%，占财政总支出的30%。如美国政府采购支出约占GDP的20%，欧盟大致为14%，日本为10%。[3]因此，我国应借鉴国外经验，扩大政府采购规模，积极推行绿色采购制度。[4]2.2.4完善财政补贴机制一方面，采取物价补贴、企业无损补贴、财政贴息、税前还贷等措施，鼓励那些有益于促进资源节约和环境友好的企业，并借鉴国际经验，过企业生产经营过程中使用的环保设备实行加速折旧制度。另一方面，取消不合理的财政补贴，建立以市场为基础的资源价格机制，使资源环境的价格真是反映全部社会成本。资源和环境的成本内在化能够有效地调整资源产业结构，刺激企业改进技术，达标排放污染物，有利于消除不利于环境保护的因素。3.资源节约与环境保护中的税收政策研究3.1我国现行资源与环境保护税收政策的现状20世纪70年代末期以来，根据“谁污染谁治理”的原则，我国知道你敢了排污收费制度，加之税收法律法规中的常见的一些环保条款，行程了我国环境保护额税收体系：如排污收费制度、增值税、消费税、企业所得税、外伤投资企业和外国企业所得税、资源税、城镇土地使用税呵房地产税等方面都体现了环境保护的要求。上述有关环保的税收措施为保护环境、遏制污染树立的鲜明的政策方向，在减轻或消除污染、加强环境保护方面发挥了一定的作用，但我国目前并没有真正建立起完善的环境保护税费体系，面对日趋严峻的环境状况。[5]3.1.1缺少资源有效利用的专项税收政策，导致政策功能缺位现行税制对资源损耗机制还未引起足够的重视，在整体上，对资源优先利用问题关注不够。在现行水质中，资源税只是一个小税种，但该税种的要素涉及存在诸多问题：一是性质定位不当，二是征收范围过窄，仅限于矿产品和盐，不利于保护所有的资源；三石单位税额过低，起不到有效的级差调节作用。3.1.2税率涉及或调整时考虑污染程度不够比如对大气污染较重的汽油、柴油消费税只设一档税率，未按油质的高低和对大气的污染程度指定税率等。一些税收政策都不同程度地降低了税收政策的调控作用。[5]3.1.3现行税制为节约资源呵保护环境而采取的税收措施主要限于税收减免等优惠措施在仅有的优惠政策的制定上还缺乏系统性、科学性、针对性和有效性，并且现行环保优惠政策之间还存在摩擦和不协调，需要相互衔接和进一步配套。另外，就单纯的税收优惠措施来说，其形式过于单一，仅限于减税和免税，应先过了税收优惠的实际效果。3.2建设资源节约与环境友好型社会应如何调整税收政策3.2.1建立资源节约、保护环境的资源税体系，加强资源税的调节功能我国现行的资源税仅是一种级差资源税，而另一个明显缺陷是征收范围过窄，没有对水、森林等资源征税。我国资源税应该进行一系列的调整：一是适当扩大资源税的征税范围。应将那些必须保护开发和利用的资源也列入征收范围，如淡水、图覅、森林、海洋和地热等自然资源。二是对于国家需要重点保护或限制开采的能源资源，比如水资源，适当提高资源税的税额。三石进行税费合并，将土地使用税、耕地占用税、土地增值税、矿产资源管理费、水资源费、店里几斤、渔业资源费等并入资源税，规范资源税征收。四是指定一些税收优惠政策。3.2.2调整消费税引导资源合理消费和有效利用相比于生产环节的资源浪费，消费环节的资源浪费受技术因素的影响会小很多。现行的消费税税目中与使用资源关系大的主要是汽油、柴油和各种机动车类，应结合高要求节能标准来调整消费税的优惠政策。富裕目前尚未纳入消费税税目，不符合节约技术标准的高能耗产品、高原生资源消耗品，可以考虑纳入消费税征税范围，并最终星辰该可以引导资源节约消费倾向的消费税。3.2.3实行节能型产品税收优惠，鼓励推广使用对于节能型产品税收政策通过将不节能企业的税收返还给节能企业，从而提高节能型产品的竞争力，以鼓励居民购买；通过征收不同的消费税，税收返还，政府采购等手段促进市场的转换，加大对节能型产品的西欧阿飞呵市场接受能力。对小号不可再生能源的产品，要设立一些新的税种或在现行税种增加一些税目，如环境污染税、炭税、能源消耗税等，促进企业改进技术、节约资源，对纳入消费税范围节约型产品设定不同税率。3.2.4建立绿色关税绿色关税保罗出口税和进口税。出口税主要的对象是国内资源，进口税是对一些影响生态环境的进口产品可以进口附加税或者限制、禁止其进口，升职对其进行贸易制裁。绿色灌输的建立可以优先保护可能用竭的国内资源，改善我国的出口结构，鼓励高附加值的技术密集型产品出口。3.2.5完善资源循环利用、综合利用的税收政策可以考虑对利用不可再生资源极其简洁产品加征税收，建议完善资源综合利用的税收政策：对企业综合利用资源不再区分企业内外，不再限定产品，只要是在《资源综合利用目录》内的，应使用同样的企业所得税优惠；对企业总格利用资源，应改限期减免企业所得税政策为实行免征企业所得税；对煤炭开采过程中的共生矿、伴生矿的开采利用，出台税收政策，以限制浪费，鼓励利用；对煤炭资源的综合利用实行更加优惠的税收政策，可考虑把煤泥发电也纳入增值税“即征即返”的优惠范围。另外，争睹要树立政策导向意识，发挥税收政策和其他经济政策的协作效应，从战略和全局的高度来充分认识做好能源工作的重要性。4.资源节约与环境保护中的土地调控政策的研究4.1我国资源节约与环境保护土地现状分析我国城市化和工业化的发展，不仅带来了经济的快速增长，也产生了一系列的问题。从部分城市(特别是经济快速发展的城市)的成长轨迹可以看到我国的经济增长走的是灰色之路，在很大程度上是以过量消耗资源与牺牲环境为代价的，土地资源面临的严峻形势提醒我们不得不正视资源与环境的问题。我国的自然资源在绝对量上可以说“地大物博”，但人均占有量相对贫乏。在资源紧缺的同时，我国许多地区的资源利用却存在效率低、浪费大的问题；万元GDP能耗是世界平均水平的2倍，是发达国家的10倍；单位产值的石油消耗是日本的4.3倍、法国的4.03倍、德国的3.7倍；单位产值的水资源消耗是发达国家的8-10倍。随着重工业的发展，能源消耗还会呈上升趋势。一方面人均资源少，另一方面资源利用率低破坏和浪费严重。面对经济社会日益增长的资源需求，中国面临的资源形势十分严峻。[6]4.2资源节约与环境保护的土地调控机制从宏观调控的角度来看，单纯依靠财政政策和货币政策已经不能对经济社会的发展起到充分的调节作用，特别在资源节约和环境保护领域更是缺乏行之有效的调控手段。改革开放以来的时间证明，对土地市场的有限调控可以促进经济增长；而土地供应一旦失控，经济发展必将出现问题。因此必须从土地管理的角度加强对资源和环境进行调控：4.2.1土地对资源节约和环境保护具有根基性人类任何经济社会活动均离不开土地。土地不仅是一种资源和环境要素，而且还是其它资源与环境的载体，是整个资源与环境的根基，居于核心地位任，何资源的配置和环境的保护都离不开土地的配置。4.2.2土地作为资源和环境的载体，其用途和布局直接决定了资源的利用强度和环境的影响因素。一方面可以从用地结构上调整各类土地的数量，使土地利用朝着资源集约的方向发展；另一方面通过对土地利用方向的调控，减少对环境产生不良影响的土地利用类型，有效控制和减少环境污染的人为因素平衡经济发展与环境资源的矛盾，保障资源和环境的可持续利用。4.2.3如同公司的大股东能掌控公司的命运一样，土地公有制也为国家调控资源和环境的利用提供了现实基础。我国土地实行公有制，土地是国家可调控的资源，这在客观上使国家具备了调节的能力政府可以通过不供地、从严供地和优惠供地等土地政策，来调整用地结构，平衡资源、环境以及经济发展之间的关系，以达到资源节约和环境保护的目的。4.2.4土地利用规划分区是在土地适宜性评价的基础上，结合国民经济、社会发展以及土地利用结构调整的需要，划分用地区域，其中很重要的一种用地分区是生态敏感性分区。在生态敏感区内推行限制开发的政策，以此协调土地开发和保护的关系，有效抑制城市区域土地利用方式的无序化和盲目性，并改善城市生态环境增强城市可持续发展能力。4.2.5我国大城市工业用地价格很低，就连最具竞争力的上海市，其工业用地价格在世界上也属于最低的行列。当前上海工业用地每平方米只有25美元，是吉隆坡和曼谷的1/2，是日本著名工业城市横滨的1/60。从供求规律看，低廉的土地价格必然导致土地需求量的增长和土地的粗放利用。因此可以通过土地价格机制调整土地开发成本，从而实现资源节约和环境保护。4.3资源节约与环境保护中的土地调控政策4.3.1要实现土地对资源节约和环境保护的调控作用首先应收紧土地供应的口子针对不同的土地类型实行相应的土地供给政策。1)从环境保护的资源节约的角度出发，对高效低能耗、无污染或低污染的产业优先供地这一方面有利于资源环境的可持续利用，另一方面通过土地优惠政策可以吸引投资转型，利于地方经济走可持续发展的道路。[7][8]2)由于我国处于经济发展的高速阶段，不可能对所有的高污染高、能耗企业一律喊停，因此对高能耗和高污染的企业首先应进行供地限制，在此基础上，更多的应通过土地配置政策减少其对环境与资源的破坏。3)对环境产生重大污染且难以恢复的高能耗、高污染企业应禁止供地，特别是对国家明令禁止的重型污染企业或高能耗企业，一律禁止供地。4.3.2在土地利用规划中，通过土地环境性评价和规划环境影响评价，从资源节约和环境保护的角度出发，合理、有效地引导土地开发利用行为。土地环境性评价是土地利用规划的前期环境评价，以土地环境资源持续保全为目的，通过重点评价土地所具有的物理、环境性价值，来判断需要保全土地的环境功能或附近的开发地块对特定土地环境性的影响。规划环境影响评价的实质是在发展规划阶段对建设项目的环境影响进行前瞻性预测，通过考虑多个建设项目的累积环境影响和各种影响因素之间的协同效应，将环境、社会和经济作为一个整体进行系统的综合评价，并在高层次决策之前提供广泛的可选方案和环境措施。在土地利用规划中，应强化运用环境资源的目标与标准来评判土地规划对环境影响的重要性和可接受性。土地环境性评价与规划环境影响评价为发展规划的初步方案及其修订提供基础，它产生的信息在这个重复过程中以整体形式被用来修订提出的政策、规划及计划。因此规划环境影响评价是政策制定的重要组成部分4.3.3土地用途管制制度是有效保护耕地资源、合理配置土地资源的重要手段。[9]目前的用途管制政策主要包括特殊用途分区管制、簇群分区管制绩效分区管制、浮动分区管制以及条件式分区管制几种类型。在资源节约和环境保护中主要应采取绩效分区管制方式，其考虑的因素包括地形、排水、植被、景观以及可及性因素，依据分析的结果决定土地发展潜力，并反应在开放空间比率、不透水表层比例、密度和容积率等4个管制指标上。为了有效地实施土地用途管制制度，首先要根据区域条件划分土地用途分区管制的等级，其次构建土地用途分区管制规则，一方面对区域土地使用类型本身进行管制，另一方面对区域土地用途转换进行管制，不仅要实现土地利用效益最大化的地区目标，还要确保不同用途之间的协调性；再次要建立区域土地用途转换的预评价制度，为土地用途转换提供决策依据；最后要重塑区域土地产权制度，保障土地用途管制制度的顺利推行。[10]4.3.4土地作为资源环境的载体，通过调整用地结构，优化布局，能有效地节约资源、保护