改革开放以来中国城市化进程的回顾与展望

改革开放以来中国城市化进程的回顾与展望

1世纪50年代20世纪50年代，中国的大规模城市化和工业化开始于。以实行改革开放政策的1978年为界,中国半个世纪的城市化大体可以分为两个时期。1.1从中华人民共和国成立到改革前的城市化进程1.1.18—城市化的三个阶段(1)正常发展阶段(1949年~1957年)。随着经济恢复与大规模工业建设,需要大批农业劳动力转移到工业部门,相应提高了城市人口的比重。1957年城市人口比重提高到15.4%,比1949年增加5个百分点。(2)剧烈波动阶段(1958年~1963年)。由于人口增长对城市的压力日益增大,为了稳定社会和适应当时供给不足的经济状态,国务院在1958年颁布《户口管理条例》,严格划分农业和非农业户口,控制农业人口迁往城市。这是中国此后关于户籍管理的基本法律依据。但为了“大跃进”的需要不得不从农村大量招工,使城镇人口在1958年~1960年间迅速提高4个百分点(1960年达到19.3%)。大跃进的失败与自然灾害又使职工大量下放,1963年城镇人口比重下降到16.8%。此时期城镇人口比重的“大起大落”主要是经济发展战略的失误所致,但“户籍管理”制度已显示出在城市化中的“篱笆作用”。(3)停滞阶段(1964年~1978年)。经济调整与“文革”的经济混乱,使城市化陷于停滞。城市人口的绝对数量虽然增加了4295万人,但城市化率不升反降(1978年为17.92%,比1963年高1.5个百分点,比1964年低0.5个百分点),大大缩小了农村人口转变为“非农业户口”的渠道,提高了城市户口的“含金量”,充分显示了以户籍制度为核心的城乡隔离体制(本质是阻止农民进城)的威力,使中国城乡形成了典型的“二元经济”与“二元社会”。1.1.2中小企业投资意识弱(1)城市化整体上受抑制和严格管制,比工业化的步伐缓慢,与世界水平差距大。(2)城市发展主要受计划经济体制和行政级别的影响。计划经济体制下的投资与城市的行政级别相关。行政级别越高,得到的投资和发展的机会越大。相反,中小企业与小城镇得到的投资较少,计划体制又束缚了它们自身发展的活力。(3)城市化主要体现为大中城市的发展,小城市(城镇)发展缓慢甚至衰退。1949年~1979年特大城市、大城市人口占全部人口的比重为62.6%。(4)在城市发展观念上,由于担心城市人口与福利对财政的巨大压力,把城市基础设施与生活服务建设视为“非生产性”、“吃闲饭”的社会负担,整体上限制城市人口增加,导致城市化的滞后。可以说改革开放前的“城市化”是“自上而下”的,受到严格的计划管制而不能正常发展。1.2城市化率持续攀升,城市小康结构不断增强改革开放后,中国的城市化进入新的时期,其步伐大大加快,这主要表现在:(1)城市与城镇数量迅速增加。1978年全国城市为192个,1990年增加到464个,2000年达到659个,22年增加了457个。这主要是大规模“地改市”、“县改市”的结果。1981年,地级市(108个)占全国地级行政区划单位(320个)的32%,县级市(122个)占全国地级行政区划单位(2244个,不含市辖区)的4.8%。2000年,地级市(259个)占全国地级行政区划单位(333个)的78%,县级市(400个)占全国地级行政区划单位(2074个,不含市辖区)的19.3%。(2)小城镇数量迅速增加。改革以来乡镇工业的“异军突起”、农村商业流通和服务业的发展,促进了小城镇的兴起和繁荣。1983年取消政社合一的人民公社体制,恢复乡(镇)建制,并放宽建制镇的设立标准,为小城镇的迅速发展创造了宽松环境。1988年全国建制镇达到11481个,是1983年(2968个)的3.9倍。1999年全国建制镇数量达到19216个,还有近3万个乡政府所在地的集镇。小城镇的发展,成为推动我国“农村城市化”的主力,也是“自下而上”城市化的体现。(3)城镇人口迅速增长,城市化率持续攀升。1978年我国市镇人口是17245万人,增加到1990年的30191万人和1999年的38892万人,21年就增加了21647万人,年均增长1000万人。2000年第5次人口普查时城镇人口总量(45844万人)增加了近7000万人,使城镇人口占全国总人口的比率上升到36.22%,比1990年(26.41%)增加10个百分点,比1978增加18.3个百分点,平均每年高0.83个百分点。2中国城市发展政策的反思中国改革以来的城市化速度尽管不慢(从城市化水平看仍落后于世界和发展中国家的平均水平),但受传统“二元体制”的影响仍有很大的局限性。2.1对农民就业的限制城市对前来务工、经商的农民从禁阻到经济性接纳用了10年时间,但仍惧怕数以千万计的“民工潮”的冲击。20世纪90年代中期以来失业率的上升,使许多城市制定并实施了大量限制农民在城镇就业的规定。一旦遇到政治性活动,农民工即成为先被清理的对象。从理论、政策、观念与实践中看,城市对农民的“呼之使来,挥之使去”说明城市大门对农民来说仍是关闭的。一个最明显的例子是这一时期“非农业户口”的比例明显低于“城镇人口”比例。说明即使已经进城,要取得城市(尤其是大中城市)的“非农业户口”也十分困难。2.2城乡融合型的城市化道路尽管改革以来大中城市的数量、规模有较快发展,但小城镇的发展速度更快。1999年中国建制镇和3万个集镇的镇区人口为2.2亿人,其中非农业户口1.4亿人,分别占全国城镇总人口和“非农业户口”人数的56.57%和44.36%。全国667个城市中,市区非农业户口人数在20万人以下的小城市占54.72%,中等城市占32.38%,大城市的非农业户口人数是50万~100万,特大城市是100万~200万、超大城市则在200万以上,其比重仅为13%。小城镇与小城市的人口成为中国城市人口的主体。这与改革前大中城市的主体地位很不相同。导致此时期“小城镇化”的原因是:(1)中国城市发展政策的导向作用。1980年国家实施“控制大城市规模、合理发展中等城市、积极发展小城镇”的方针。1990年《城市规划法》进一步提出“严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”的方针。2000年中共中央、国务院出台了《关于促进小城镇发展的若干意见》。各级政府对中小城市尤其是小城镇的发展采取更积极的措施,促使农村人口向小城镇而非大中城市转移,大城市的作用不明显。(2)乡镇企业的发展成为小城镇兴起与发展的主要原因。小城镇承接农村剩余劳动力转移的蓄水池。成为推进城市化的主力。从农业和农村转移出的乡镇企业职工与小城镇人口,不一定要求户口从“农业”到“非农业”的转换和居住地从乡村向“城镇”的转化,首先转换的是职业身份。这样形成了两类转移人口,即“离土不离乡、进厂不进城”的就地转移人口(乡镇企业职工)和“离家离土”,同时在乡村保留“住房与土地”的流动人口(“民工”)。前者显然占据主导地位。2000年乡镇企业职工为1.27亿人,占乡村劳动力的1/5和农村剩余劳动力的50%。第二种转移人口属于摆动状态,很不稳定,呈准城市化状态。(3)城乡隔离体制的制度性约束。农村剩余劳动力转移的内在冲动无法得到国家政策的认可,更无法真正向大中城市转移,只能现实地落脚在中小城市和小城镇。从经济上看,由于缺乏生产要素(土地、资金、劳动力、住房等)自由流动机制,农村剩余劳动力利用农业积累只能在当地发展非农经济,导致分散的农村工业化(1),这是被城乡分割体制逼出来的。使得我国城市化被迫选择农村城镇化而非城市化的道路。其结果是农村剩余劳动力的“非农化”快于“城市化”,职业的转换快于地域的集中,城市化滞后于工业化与职业结构转换。1978年中国第二、三产业劳动力比重为29.5%,高于同期城镇人口比重10个百分点。1999年第二、三产业劳动力比重为49.9%,高于同期城镇人口比重19个百分点。这说明农村就业结构的转换与人口城乡地区结构的差距拉大了,城市化速度滞后于“非农化”速度。2.3解决城市化发展资源问题改革以来城市发展政策与分散性城镇化道路,在20世纪80年代甚至20世纪90年代中期曾得到理论界尤其是社会学界的认同。鉴于中国城镇化滞后及分散性城镇化道路的一些弊端,20世纪90年代的学者尤其是经济学者着重分析了其中的聚集效率损失,并认为它导致了生产力布局的分散化,制约了城市化的正常发展,带来环境污染、土地资源浪费等问题及资源的总配置效率损失。从整体上看,改革后中国城市化的绝对速度是不慢的,快速发展的小城镇是其中的主要力量。评价此时期的城市化,必须肯定小城镇发展的巨大贡献,包括促进经济增长、冲击传统城乡体制、推进改革开放和社会发展。没有小城镇的发展中国的城市化会更加滞后。另一方面,分散的城镇化在某种程度上也是一种无奈的选择。它是“过度保护”下的大中城市“吸纳能力”弱的产物,也是旧的城乡隔离体制下分散的农村工业化的后果。由于扭曲了资源配置的机制,难以实现城市集聚规模效应,必须重新认识中国城市化和工业化的道路和政策。3推进中国城市化需要“城市重点”论城市化是现代化进程难以绕过的关键环节,对提升工业化水平、提高资源配置和利用效率发挥着重要作用,几乎没有学者否认其重要性,但在推进城市化具体道路方面仍存在很大分歧。不少学者主张中国城市化应以小城镇为重点,与之相反的则主张“大城市重点”论,还有学者提出中等城市重点论或地域特色论[3~5]。改革开放后国家关于城市发展的方针主要受“小城镇重点论”的影响,目前人们对这种政策的批评也最多。小城镇在推进中国城市化方面的积极作用不能否定,但仅靠推进小城镇化无法完成中国城市化的历史重任。其实,在中国城市化水平低并滞后于工业化的情况下,问题的关键不是“城市规模”,而是能否促进各类、各规模城市的快速健康发展。中国“城市化方针”的弊端,往往依据不同城市规模制定不同政策,忽略了塑造与增强城市健康发展的机制。3.1要素资源自由流动、市场作用与政府作用的关系。在推进城市(1)促进城市聚集效益作用的发挥,塑造城市发展的活力机制。城市发展的“边界”位于城市聚集效益的边际收益与边际成本相交之处。不论何种类型、规模的城市,只有活力,都不应人为地控制其发展规模。城市聚集效益是经济效益、社会效益、生态效益的总和,不能把三者割裂开来,以实现城市聚集效益的可持续发展。(2)建立各类资源和要素自由合理流动的资源配置机制(2)。现代市场经济的发展,得益于各类要素资源的自由合理流动。中国在经济体制的市场化改革中,生产要素市场还很不完善。行政等级、地方保护、条块分割、歧视性规则等导致生产要素难以自由合理流动的障碍普遍存在。尤其是城乡隔离体制的阻挡,使资源配置沿袭了传统的城乡分离模式。资本、劳动力、技术和信息在空间的自由流动,是企业、产业和区域持续发展的前提条件;是发挥城市聚集效益的基础。在要素资源自由流动前提下推进城市化,才能发挥持续的最佳聚集效益。中国已加入WTO,资源的合理流动已不局限于国内,还必须具备全球眼光,发挥国际与国内两种资源、两个市场的作用。(3)正确处理城市化进程中政府作用与市场作用的关系。中国经济体制改革使政府退出配置社会资源的主体性地位,市场机制的基础性作用突出。但两种资源配置方式长期并存,难免会发生矛盾与冲突。其实在城市化过程中,政府作用与市场作用都是不可替代的,两者应分工协作,把主要活动限制在自己最能发挥作用的领域内。经济资源的流动与配置主要靠市场机制,政府不要越俎代苞。相反在市场机制无能为力和带较多负效应的领域,如制定规则、提供公共产品、保护环境、控制与消除“负外部效应”、发展规划等方面,政府应责无旁贷地把作用发挥好。(4)大、中、小城市协调发展的方针政策。推进城市化需要大中小城市的共同发展和提高,单靠某一类城市的“优先”或片面发展都不能完成任务。因此,新的城市化方针不要人为地限制某一类城市的发展,应在资源自由合理流动的基础上促进各类城市的共同发展。具有合理规模的大城市要发展,还要带动其它城市和镇的发展。中小城市和小城镇也要加快发展,尤其是引导成长性较强的城市和镇扩大规模、提高管理水平和城市素质。各类城市的发展,要立足于优势互补,实现整体区域的协调发展,不断提高现代化水平。3.2完善有效地资源退出配置机制推动体制转轨时期经济、社会体制和“二元体制”的改革与创新,建立完善有效地资源退出流动配置机制,对提高我国工业化与城市化水平,促进两者间的协调发展具有重要意义:3.2.1建立城乡劳动力市场体系改革以来户籍制度改革步履艰难,但是毕竟是改革方向,而且不断取得突破。根据国家有关部门的规划,在“十五”期间,国家将改革户籍制度。将统筹规划和调控全国城乡劳动力就业,取消各种限制劳动力合理流动的政策规定,促进劳动力在城乡之间、地区之间有序流动。尽快建立基本统一、规范的劳动力市场体系,充分发挥市场对劳动力资源配置的导向作用。户籍制度的改革步伐要加快。而且改革户籍制度的同时,还必须改革住房、教育等阻碍城乡要素资源自由流动的其他歧视性制度,达到废除城乡二元体制的目的。3.2.2．加快城市化进程,推动现代生活的市场化资金短缺是控制大城市发展、阻碍城市化的重要原因。只要