多边环境协定下的组件调整程序研究

多边环境协定下的组件调整程序研究

随着几个环境问题的增多，环境保护的加强已成为国际社会的普遍共识。世界各国开始在地区或国际层面上寻求比较有效的解决路径,1环境外交非常活跃,2国际组织、国际会议、国际公约以及国际首脑会议等在这方面发挥了积极的作用,环境问题的国际法律调整也日趋重要。3首先,由于近年来科学技术发展的突飞猛进,人类活动给环境造成了许多负面影响,同时也增大了全球环境合作的压力,这就促使各国政府适时采取有效的应对措施。而数以千计的非政府组织(NGOs)4对环境问题也表现出了极大的热情和特别的关注。近几十年来,他们已成为创制和实施国际环境法的强大生力军。非政府环境组织(environmentalNGOs)已被大多数多边环境协定(MEAs)5承认,并作为观察员(observers)获准参与缔约国大会或缔约国会议(Conferences/MeetingsofParties,COPs/MOPs)的谈判。6而且,环境问题的分析和解决涉及到复杂高深的科学知识,因而科学家或由政府任命的专家或具有独立性的专家,也在制定严格法规以及监督其实施方面发挥着举足轻重的作用。其次,国际环境法与国际公法的其他分支相比,具有不同之处,即国际环境法往往规制非国家行为者(non-stateactors)的活动。因此,虽然国家是国际环境义务的主要承担者(primaryaddressee),但事实上涉及或影响到的往往是公司或个人的行为。例如,《气候变化公约》缔约国大会决定禁止生产某种物质,这在大多数情况下不会直接影响到该公约的缔约国,而受到直接影响的是位于该公约缔约国境内的公司或企业。第三,国际环境法的实施是国际社会集体解决环境问题的一个连续的、动态的过程,其法律原则和法律制度等无不与时俱进。因此,为了更好地适应形势的发展变化,国际环境法已建立起一套灵活而又独具特色的修正程序,这在国际公法的其他分支中是较为少见的。这是因为多边环境协定的自治性法律构架(autonomouslegalstructure)已经形成,尤其是缔约国按照特定程序通过具有约束力的决议,而这种特定程序在大多数传统的国际组织(IOs)中是少有的。还有一个现象就是具有约束力的缔约国大会或缔约国会议决议逐步与欧盟法趋同化(communitarisation),7从而也就具有了欧盟法的特色。因此,欧盟以及其部分或全体成员国作为多边环境协定的缔约方,与欧盟法趋同化的缔约国大会或缔约国会议决议对欧盟成员国的国内法无疑会产生重大的影响。一、所处的实践过程自20世纪70年代开始,大多数多边环境协定的缔结衍生出“三重法”(three-tieredapproach)。首先,缔约国缔结一个所谓的框架协定(frameworkagreement),其载明总的义务,由缔约国分别按照各自的国内法而对其做出批准;其次,缔约国另外签署一份议定书(protocol),规定实施框架协定的具体义务;第三、议定书又通过附件(annexesorappendices)来实施,其中规定具体的技术问题。这就是环境条约较多采用的“框架公约+议定书+附件”的形式,其主要优点是有利于各缔约国就重大原则问题达成一致和条约的修订。8按照惯例,所有多边环境协定都规定,缔约国大会是由所有缔约国组成的一个全权机构,是框架公约的最高机构,有权通过一切必要的内、外部决议。对已缔结的旨在实施框架公约的议定书来说,缔约国会议具有同样的职能,它是由议定书的所有批准国组成,也通过一切内部和外部决议,尤其是调整议定书附件的决议。在多边环境协定范围内做出决议的过程可分为两个不同的阶段,即第一阶段是条约的缔结、通过和修正过程;第二阶段是立法过程,也就是通过具有约束力的缔约国大会或缔约国会议决议,而这些决议也调整公约或议定书的附件。在缔约阶段,协定或议定书的通过和修正通常需要缔约国大会或缔约国会议的三分之二或四分之三多数同意,9而公约修正案的生效也必须有三分之二或四分之三多数的缔约国的批准,而且公约修正案只对那些批准国生效。在立法阶段,缔约国大会或缔约国会议可能会对框架协议或议定书的附件进行修正或调整,如《野生动植物濒危物种国际贸易公约》(CITES)、《臭氧层保护维也纳公约》、《消耗臭氧层物质蒙特利尔议定书》、10《控制危险废物跨境转移及其处理的巴塞尔公约》等。11事实上,缔约国大会或缔约国会议甚至还能在一定程度上修正修正程序(amendtheamendmentprocedure),这一点很显然未在框架公约的措辞上反映出来。例如,1999年第二次缔约国会议通过了一个综合的所谓《蒙特利尔议定书伦敦修正案》。按照《保护臭氧层维也纳公约》Art.9(5)规定,12至少需有三分之二的议定书缔约国提交批准接受或同意的文件后,该修正案才能生效。然而,《伦敦修正案》仅要求有20个缔约国递交批准的文件即可生效,这个数字只占当时该议定书缔约国总数的三分之一。总之,缔约国大会或缔约国会议籍通过具有约束力的决议而享有真正的立法权(law-makingpower)。虽然大多数多边环境协定更倾向于把“一致同意(consensus)”作为缔约国大会或缔约国会议通过具有约束力的决议的基础,但通常这类决议要通过缔约国三分之二或四分之三的多数投票表决。应该注意,要求全体一致的传统规则虽然被少数区域性国际组织宪章沿用而免遭完全摈弃,但却日益受到新规则的挑战,即多数通过制挑战一致通过制。绝大多数现代国际多边条约都开始采用多数生效原则,以适应国际社会缔结全球性国际多边公约的需要,其中以全球性国际组织的宪章最具这方面的特色。就一般国际公约而言,多数通过生效原则(简单多数、三分之二多数、五分之四多数等)开始确立。多数通过原则实施的结果有的是对全体当事国产生效力,有的仅对接受修正案的国家产生效力。多边条约修订的实践基本上也已从传统的全体一致同意规则转向了多数同意规则。新规则可以防止少数或个别国家一意孤行,以个别行为阻止绝大多数会员国的意愿,甚至损害其他缔约国的利益。13二、制度安排的效力缔约国大会或缔约国会议是否属于国际组织的机构?根据前述,缔约国大会或缔约国会议似乎可以视为框架协定或其议定书所创立的国际组织的机关。14著名环境法专家、英国伦敦大学的菲利浦·桑滋(PhilippeSands)认为,这些制度性安排(institutionalarrangements)(多边环境协定)其实是国际组织。它们拥有国际法律地位、程序规则和全体会员国,有时还具有执行权(enforcementpowers)。15还有一种观点认为,多边环境协议中的自治性制度安排(AutonomousInstitutionalArrangements,AIAs)是以自治性条约为基础的,可以将它们视为国际政府组织(IGOs)。当然,与传统的国际政府组织相比,这类国际政府组织不是很正式,且大多属于临时性的。也有人认为,国际组织是根据国际协定(多边环境协定)而建立的一种合作形式,是按照国际法创立的且具有其自身(缔约国大会)宗旨的一个机关。因此,在适当考虑而不能忽视这些自治性制度安排的独特性的同时,应该将国际习惯法(internationalinstitutionallaw)适用于它们,在评价其效力时,还应该适用条约法。因而,自治性制度安排的效力没有必要在各方面都与正式的国际组织的效力完全一样。有人对此提出了质疑:国际社会(internationalcommunity)有能力通过缔约国会议形成自己的意志,这样就有必要重新思考(rethink)国际组织的传统定义。国际组织的机关和缔约国会议有时可以做出多数同意的决议,主要区别似乎在于文件在操作方式(operationalmode)上的独立程度。国际环境协定与设立传统国际组织的条约的区别在于国际环境协定不产生一个具有明确的客体和调整方法以及特定文件的独立而稳定的实体,但其所发挥的功能几乎没有哪个国际组织能够与之相比。除了国际组织、国际行政联盟、国际谈判会议以外,现在又有了制度化了的国际协定(institutionalisedinternationalagreements)。有人坦言,国际环境机制16(internationalenvironmentalregimes)可视为若干制度,在这些制度下,若干国家可通过决议制定程序,促进各国的共同利益,并试图解决各国所面临的共同的环境问题。虽然环境机制一般都设有秘书处(Secretariat),但与典型的国际组织相比,这种环境机制不是独立的行为者,而且这种机制不允许违背成员国的国别利益(individualinterestsofmemberstates)而采取某个国际环境政策,却可建立一个特定的、制度化的决议制定机构,使之成为特定问题的“调节器(regulatorymachine)”的枢纽,以促进参加国的共同利益。17总之,评价缔约国大会或缔约国会议是否属于国际组织,要看其是否符合“具有其自身意志的机构(organwithanownwill)”这一条件。国际组织至少有一个机构,很明显地在结构、使命和职权等方面与国际协定缔约国区别开来,并要求这种机构需具有其自身的意志,这样又将组织和双边或多边条约区别开来,也正是依据双边或多边条约,缔约国规定了其自身的共同利益,而不被视为新创立的机关。然而,在大多数多边环境协定中,根本就不存在这种独立的机构。相反,各国有意形成传统国际组织并不太复杂而又宽松灵活的协定形式,而勿需不断地耗费巨资新建职能交叉重叠的国际组织,否则将会阻碍各国及时采取有关行动。因此,应当由参加缔约国大会或缔约国会议的缔约国制定反映其共同意志且具有约束力的决议。既然缔约国大会或缔约国会议就代表了缔约国的意志,也就不存在具有自身意志的独立机关。然而,应该看到在大多数情况下,缔约国大会或缔约国会议的决议可以以多数投票(majorityvoting)的方式而被正式通过,而勿需经所有缔约国的明确同意(specificconsentofallcontractingparties)。这样,一项具有约束力的决议并不必然反映所有缔约国的共同意志(reflectthecommonwillofallcontractingparties),但这仍然不能使缔约国大会或缔约国会议具有其自身的意志。总之,缔约国大会或缔约国会议不具备国际组织的标准,但与国际组织的机关相比,它们的确具有相似的权能,即它们也能通过具有约束力的决议。可以说,由于多边环境协定已经制度化了(institutionalised),因而是特殊的条约。虽然从法律上讲,它们不能满足国际组织的标准,但在实践中,缔约国大会或缔约国会议通过的具有约束力的决议却类似于传统国际组织的具有约束力的决议。国际环境机制是一种特定类型的制度,明显不同于多边条约和国际组织。条约是为妥善解决争端而制定的具有特定性和规范性的对策框架,尤其适用于在限定的争端领域组织国际协调行为;而国际组织则是为变更这类规范性的对策而提供一个永久机制(permanentmechanism)。18三、欧盟的应对欧洲联盟是当今世界上一体化程度最高的区域性组织,其国际经济和政治地位与日俱增,其法律体系独具一格。20欧盟及其部分或全部成员国都已加入了许多重要的多边环境协议,这就要求欧盟实施缔约国大会或缔约国会议通过的具有约束力的决议,履行其因加入多边环境协定而产生的相关义务。但有两个问题需要加以阐述,其一,混合问题(issueofmixity),即欧盟及其成员国都加入了多边环境协定,这对缔约国大会或缔约国会议的决议的实施有哪些影响?其二,缔约国大会或缔约国会议决议与欧盟法律的趋同。(一)欧盟主体权限及所取得的成绩混合型协定21(mixedagreements)是指欧盟及其部分或全部成员国都已加入的国际条约。尽管混合型协定在事实上已成为未来发展的一种趋势,但有关其谈判、批准和实施等问题的法律内涵(legalimplications)却依然十分模糊(obscure)。实质上,人们能够区别混合型协定的外部和内部方面,外部方面涉及欧盟及其成员国与其他缔约国相比而承担的法律义务问题,内部方面是关于欧盟及其成员国之间就由混合型协定而产生义务的实施权的分配问题。就外部方面而言,作为多边环境协定缔约国的非欧盟成员国主要关心的是如何确保欧盟及其成员国不至于削弱各自义务的充分履行,尤其是人们担心欧盟及其成员国之间内部的确切权能分配模糊可能会导致欧盟及/或其成员国方面的“实施空白(implementationgaps)”,特别是在许多多边环境协定的附件经常修改的情况下,就不可能在批准某个多边环境协定时对法律义务的整个范围进行充分审查(oversee)。而解决这一问题的办法是要求欧盟在宣布批准(框架)条约时就明确欧盟及其成员国的权能分配。在多数情况下,条约包含有关参加国际组织及其成员国的具体条款,22要求明确该国际组织及其成员国之间对涉及该条约事项的权能分配。例如,《生物多样性公约》Art.34(3)就含有以下条款(其他多边环境协定中也含有类似的条款):“在其批准、接受、同意的文件中,上述第一款中所指的组织应当就本公约或其议定书所调整事项宣布其权限范围,这些组织也应当在其权限范围内就任何相关的变更情况通知保存机关(Depositary),……”。欧盟根据这条规定交存了以下声明:“根据建立欧洲经济共同体(EEC)《条约》的有关规定,欧盟及其成员国有权采取旨在保护环境的措施,就本公约所涉及的事项,欧盟已经通过了几个法律文件,作为其环境政策及其他领域政策框架的部分内容,……”。很显然,这个声明措辞不甚严密,甚至模棱两可。这也正是欧盟及其成员国的一种审慎策略,并非制定者们的一时疏忽,而是制定者们希望给自己或其组织的活动留下一个弹性空间或回旋余地。概念含糊(vagueness)是一种自然结果,或者说是各方妥协的产物,同时也预示着在实践中还可能出现分歧,但也可以此来避免欧盟内部对权限范围的争论不休或在实践中可能产生的冲突。至于内部方面,实施因混合型协议而产生的义务的权限与缔结混合型协定的权限相同。缔约国大会或缔约国会议决议无论是处于欧盟的权限范围还是处于其成员国的权限范围,欧盟及其成员国均将通过必要的立法以实施缔约国大会或缔约国会议决议。在实践中,欧盟已运用其权限同时在许多领域就环境问题进行了广泛的立法活动。这样,欧盟成员国在环境领域里的实际立法权能不断受到削弱,现在已经非常有限了。在大多数情况下,欧盟有权实施缔约国大会或缔约国会议通过的具有约束力的决议。但出于实际考虑,欧盟实施缔约国大会或缔约国会议决议的广泛权能受到了进一步的削弱,主要原因有二:一是应该确保混合型协定所规定的一切义务的统一和充分实施;二是欧盟应该在混合型协定方面也能够用一个声音说话(speakwithonevoice),协调立场,并尽量采取一致行动。因此,欧共体法院(也称欧洲法院)(ECJ)23及其有关混合型协定的判例法特别强调了这两方面的重要性,24并形成了密切合作的原则(principleofclosecooperation),适用于混合型协定从谈判直至实施的整个阶段。这一原则的实行使欧共体法院能够避免对欧盟及其成员国之间就混合型协定实施权能进行明确裁定,它只是通过其初步裁决权与成员国法院之间建立合作关系,以保证欧盟法律在各成员国之间能够统一解释、统一效力和统一实施,这在国际司法体制中独树一帜。(二)所取得的决议与欧盟法的趋同化欧盟实施缔约国大会或缔约国会议决议的文件根据每个多边环境协定的具体性质而有所不同。例如,《2037/2000号法令》用来实施分别于第17次和第19次缔约国会议对《蒙特利尔议定书》所作的最新修正和调整,《蒙特利尔议定书》缔约国会议往往决定是否通过该议定书正式修正案以及该议定书附件的调整。《2037/2000号法令》并未对《蒙特利尔议定书》的修正以及该议定书附件的调整进行区别,而且该法令还授权欧盟决定若干具体问题,如受控物质数量的分配等。欧盟还通过理事会决议(CouncilDecisions)实施缔约国大会的决议。例如,缔约国大会第5次会议通过的《野生动物迁徙物种保护波恩公约》(theBonnConventionontheConservationofMigratorySpeciesofWildAnimals)的附件的调整就是由《98/45号理事会决议》加以实施。在某些情况下,缔约国大会的决议实施权已由欧盟某个法令授权给欧盟。例如,第11次缔约国大会通过的《野生动植物濒危物种国际贸易公约》附件的调整就是通过《2724/2000号欧盟法令》来实施的。《野生动植物濒危物种国际贸易公约》只对国家开放,25而欧盟实际上并非该公约的缔约方,所以CITES缔约国大会通过的决议与欧盟法的趋同化十分显著。欧盟将CITES的条文直接搬进了其《3626/82号法令》,这样就将缔约国大会通过的决议进行同化,使之对欧盟成员国都具有约束力,即使有的欧盟成员国未加入CITES也不例外。26总之,由于欧盟在环境法的大多数领域都已进行了立法,27它也有权实施缔约国大会或缔约国会议通过的大多数决议。欧盟运用大量不同的接力性的法律文件(secondaryCommunitylawinstruments)实施缔约国大会或缔约国会议决议,并使之转化为欧盟法,当然也就具备了欧盟法的特征,如对欧盟成员国可以直接产生效力,且效力高于欧盟成员国的所有国内法。由此可以看出,欧盟法是国际法律中一种新型的法律秩序。欧盟的超国家因素使其法律不仅约束各成员国政府和欧盟机构,而且还可以直接适用于各成员国的公民和法人。28这将更加有利于多边环境协定在欧盟的实施。四、强调“国际环境法第20条”的单边主义政策,造成了公约的普遍效力被削弱多边环境协定的制定是各主权国家的意志和利益相互斗争和相互妥协的产物,其实施主要是靠各主权国家或有关