论欧洲联盟的性质

论欧洲联盟的性质

一、《欧洲联盟条约》第二次世界大战后，重建欧洲的艰难任务向欧洲人展示。欧洲的政治家开始意识到,只有一个团结一致的欧洲才能走出战争的重创。欧洲一体化的进程由此开始。1950年9月,当时的法国外长舒曼发表著名的欧洲一体化宣言,随后不久,1951年3月,法国、联邦德国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡6国政府在巴黎签订了《建立欧洲煤钢共同体条约》,即《巴黎条约》;1952年3月六国签署了《罗马条约》。由此成立了欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体,旨在建立关税同盟和共同市场,协调共同的经济政策。欧洲的经济和货币一体化进程开始了。然而,一体化进程并不是一帆风顺的,成员国出于对本国主权和利益的考虑,在放权过程中小心谨慎,使得一体化进程十分缓慢,直到1988年《单一欧洲法令》的确认通过,以及1993年欧洲统一大市场建设的基本完成,才算完成《罗马条约》规定的目标。1992年欧共体国家签署了《马斯特利赫特条约》,又称《欧洲联盟条约》。其主要内容可概括如下:(1)一个共同的外交与安全政策;(2)规定欧洲货币联盟的进程;(3)有关欧洲公民身份的规定;(4)有关欧洲议会制度和职权的规定;(5)政府间必须合作的司法及内政问题;(6)欧共体对成员国补充性干预的规定;(7)欧共体对成员国有干预权的新领域;(8)援助最贫困地区的协调基金。尽管条约在交由成员国批准的过程中遇到不少困难,但最终经过各国旷日持久的国内法律批准程序后,于1993年生效。欧洲共同体正式更名为欧洲联盟。《马斯特利赫特条约》是欧洲一体化进程中一个重要的转折点,条约为欧盟未来的发展方向提出了全面的构想和目标,是欧共体从经济实体向经济政治实体转换的重要一步。“马约”生效后,欧洲一体化进程明显加快。1995年,瑞典、芬兰、奥地利加入欧盟;1999年,欧元在欧盟11个成员国内正式发行;2004年,塞浦路斯、匈牙利等10个中东欧国家加入欧盟。至此,欧盟拥有25个成员国和4.5亿人口,代替北美成为世界最大的自由贸易区。但是,随着欧盟一体化的深入,新成员国的入盟,欧盟面临着严重的效率问题、民主赤字和对外关系代表性问题等,欧盟也在不断寻求进行更深层次的改革。二、欧洲各中央组织的宪法决定2000年5月,德国外长菲舍尔在洪堡大学演讲时提出欧盟最终应当建立一个欧洲联邦,率先发表关于欧洲宪法问题的见解,各国领导人纷纷随之参与辩论。同年12月,尼斯首脑会议决定在全欧洲范围内分两个阶段展开欧洲制宪大辩论。2001年在比利时举行的首脑会议上作出制定宪法的决定,确立了欧洲未来大会主持制宪工作。来自28个国家的105名成员经过16个月的艰苦工作,终于就欧洲第一部宪法草案达成一致。2004年6月,欧盟25个成员国一致通过了《欧盟宪法条约草案》。事实上,欧洲宪法草案并不是一部真正的宪法,而是将欧盟原有众多条约进行整合、简化和修改并添加了一些新内容而形成的。虽然欧盟内部曾展开关于欧洲是否需要一部宪法的辩论,但它无疑是欧洲一体化进程中一个新阶段的标志。草案中进行修改整合的主要内容可以概括为以下几点:第一,欧盟的法律人格。草案规定欧盟具有独立的法律人格,能与第三国或国际组织缔结协议,并能在国内和国际法院以自己名义提起诉讼。第二,欧盟的组织结构。1第一,欧盟的中央经济委员会草案新设常任理事会主席取代了现行的轮值主席国制度。理事会主席,也被称作欧盟总统,任期两年半,可连任一届。其职责是负责主持欧盟理事会,与欧盟委员会主席合作,在理事会每次会议后向欧盟议会提交报告,在共同外交和安全政策的问题上可以充任欧盟的对外代表,但不能妨碍欧盟外长的工作。制宪委员会希望借此制度提高联盟的透明度和效率。2共同外交和安全政策新设的专职欧盟外交部长通过有效多数票表决制选出,负责实施共同外交和安全政策。该职务等于是将欧盟共同外交和安全事务高级代表和对外关系委员的职务合二为一,借以保证欧盟在今后的国际事务中保持一致,各国外长职务不受影响。3欧盟背景下的立法和预算作为欧盟公民的唯一直接代表机构,欧洲议会的权力一直显得薄弱。基本上只是作为监督和咨询机构存在的。草案扩大了欧洲议会立法和预算方面的权力。部长理事会与议会共同立法的领域进一步扩大。议会还将批准对欧盟外长和所有欧盟委员会成员的任命,欧盟委员会主席的人选也需要议会多数票的通过。4欧盟的决议通过作为欧盟的执行机构,由现行的单一制委员会变为双层制委员会。拥有投票权和决策权的委员人数减为10人,其余15人可以参与政策的起草和实施,但没有表决权。第三,欧盟的表决机制。草案在绝大多数政策的表决机制中引入了有效多数票表决制,取消了20个领域的一致通过制。规定自2009年起,任何决议的通过都要求有至少半数以上成员国的赞成票,并能代表欧盟60%的人口;在某些领域要求三分之二以上成员国同意并代表欧盟人口的80%。第四,法律体制。草案简化了欧盟现有法律体系,以法律和框架法代替法规和条例,明确提出欧盟法优于国家法。三、联邦制的性质从上述内容可以看出欧盟显然已经不是一个普通的政府间区域组织,而具有了诸多超国家的特征。欧洲一体化使民族国家的决策角色和地位发生了变化,民族国家不再是独家决策者,决策方面的国家主权观念已经成为过去。欧盟成员国政府已经接受了许多事务上与欧盟层次的机构共同决策,共享主权和协调政策的事实。那么今天的欧盟究竟是什么?尤其是在欧洲宪法草案出现后,欧洲人是否已经建立了一个欧洲合众国?事实上,欧洲联合的思想,已经存在了几个世纪,大体上可以认为是两种思想的争论。一是联邦主义,二是邦联主义。欧洲近代早期,法国人圣·皮埃尔的邦联主义是第一个系统阐述欧洲一体化的理论,而康德在他的《永久和平论:一个哲学方案》中提出了联邦主义理论。丘吉尔也曾表示希望建立英法联邦,不过他所说的联邦实际上更类似于邦联。2000年,德国外交部长菲舍尔再次呼吁成立欧洲联邦,认为所谓欧洲联邦,就是一部成文宪法加上一个强有力的议会,还有一个灵活的开放性原则。目前,关于联邦与邦联的争论,主要表现在以德国为首的欧洲联邦模式与以法国为首的政府间合作主义的联盟模式之间的争论。现在的欧洲联盟,究竟是类似于联邦,还是倾向于邦联,抑或是兼而有之或两者都不是,我们还是应当从联邦和邦联这两种政治结构的特点去着手分析。通常意义上的联邦,是两个以上的联邦成员国组成的国家联合体,其中央机构和地方行政单位通过具有共享和独立的权力而共存,任何一方对另一方都没有最高权威。在联邦制下,通常有一个对外交和安全政策具有唯一权力并往往经选举产生的中央政府。有统一的货币和统一的武装力量,具有联邦和地方性的法律机构,具有一部成文宪法,具有一个能对不同政府组成单位间的纠纷进行仲裁的法院,而且至少具有两个主要层次的政府官僚机构和税收。联邦内的公民具有一个共同的国籍。换言之,联邦设有最高立法、行政、司法机构,联邦各组成单位也在自己的活动范围内具有各自的立法、行政和司法机构。联邦政府与联邦各组成单位政府的职权范围都通过联邦宪法加以明确规定。联邦政府通常在外交、国防、财政等方面具有统一管辖权。有学者认为,联邦制必须满足两个基本条件:一是分权,即中央和地方政府各有划分明确的事务范围,并且在各自事务范围内享有充分自主权;二是制衡,即地方政府有足够的制度保障或政治实力,可以反对中央的随意干预,使之不能单方面削减地方政府的自主权。邦联,是两个以上主权独立国家为了实现军事、经济等特殊的目的而自愿联合组成的一种国家联盟。邦联不是国家主体,不具有国家性质,邦联的成员国除了根据协约明确表示让渡、委托给联邦机构的权力外,仍保留着各自对内、对外的主权和政府机构的一切职能,并可以自由的退出。邦联的中央机构只是一种协商性的邦联议会,在一般情况下,它没有统一的最高立法机关和行政机关,没有统一的军队、赋税、预算和国籍。邦联中央机构的决定只有经过成员国政府认可后才有约束力,因此邦联不具有真正的国家性质。由此可见,联邦和邦联的区别主要体现在以下几个方面:(1)联邦的主权在联邦国家;邦联的主权保留在各成员国,成员国各自有独立的立法,行政,外交等方面的全权。(2)在联邦国家,协议或决定经议事机关认可即可通过;在邦联内,虽然也设有议事机构和协商制度,但议事机关的一些协议或决定必须经过成员国的认可方可生效。(3)邦联对各成员国没有强制力。(4)邦联各成员国可自由退出邦联。大致说来,欧盟政制的联邦主义特性表现在:一个独立的欧洲委员会有排他的立法提议权;部长理事会可以颁布法令,这些法令直接针对成员国公民,这与邦联制模式中的国家间关系不同;欧洲议会逐渐增加的立法权;欧洲法院判决具有约束力,而且确立共同体法律具有直接效力和最高地位,成员国公民对欧盟委员会的权力支配行为提出指控可以直接诉诸欧洲法院;部长理事会在一些问题上采取多数或有效多数表决制。欧盟的邦联或政府间合作主义特性表现在:欧盟不是根据联盟公民尤其是欧洲议会议员的决定来取得实权,而是根据所谓的成员国个别授权,要求以成员国一致同意的方式变更和批准条约,这在邦联模式中常常是典型的程序;欧洲理事会和欧洲部长理事会的组成方式是政府间组织,掌握欧盟的决策大权,这一程序显示了邦联制模式中典型的国家间合作特征;很多执行行动依靠成员国的机构;成员国可以自由退出欧盟。因此,一般认为,欧盟可以看成是联邦和邦联的混合体。但从宪法草案的内容来看,制宪机构的意图还是更向联邦倾斜。有效多数票表决制度的广泛引入就是突出的例子。多数表决使欧盟的决议不会因为个别国家的否决就陷入停顿,而即使是人口最多的德国也不能和其他国家单独抗衡。虽然一些敏感的政策领域如税收、外交等并没有被列入多数表决制的范围。但这项制度仍使一些国家可能不得不接受与自己国家意志不符的决议。可以说,权力在逐渐向布鲁塞尔集中,一体化程度加深了,而成员国的主权可能受到限制。事实上,这也是草案在一些国家遭到反对的主要理由。其次,草案规定了欧盟与成员国之间的权力划分。草案将权力粗略地分为三类,即欧盟享有的权限,欧盟与成员国共享的权限和补充性权限。欧盟独享的权力是指由欧盟能够立法并采取具有法律约束力的行动,成员国只有在欧盟授权或为实施联盟所采取的行动时方可行使这些权能。欧盟与成员国分享的权能是指联盟与成员国都有立法和采取具有法律约束力行动的权力,成员国可在联盟没有行使或放弃形式的范围内行使该权能。补充性权限是指为了宪法的落实,联邦在不取代成员国行动权的前提下,可以采取支持、协调和补充成员国行为的行动。尽管草案对各类权力划分的具体内容并不清晰,但可以看出欧盟是努力在立法层面落实授权原则。授权原则在联邦制国家内普遍采用,用来限制联邦政府的权力,达到分权制衡的目的。正如在前面提到过的,分权是联邦制的重要特征。再次,如果从欧盟的法律体系来衡量,欧盟已经是联邦了。卢森堡欧洲法院制订的基本权利宪章被纳入草案,欧盟法高于成员国法已经被明确规定,即使是国内宪法也不能与欧盟法相冲突。欧盟已经形成了自己的独立的法律体系,并一点点蚕食着成员国法院的审判权。当然,据此认为欧盟已经成为联邦也是不正确的。欧盟宪法草案尽管有扩大一体化程度的愿望,毕竟还是政治妥协的产物,必须协调多方的利益。即使在共同外交和安全政策这一领域,尽管设有欧盟理事会主席和欧盟外长,各国还是保留了一票否决权,草案前言中容易引起争议的联邦字样也被删除。因此,这部宪法草案仍然没有解决欧盟的前途问题,更令人担忧的是,草案自身的命运如何也尚不明了。四、欧盟的宪法危机2004年11月起,欧盟宪法草案交由各成员国批准通过,截至2005年5月29日,已有西班牙、意大利、德国等9个国家批准了草案。但5月29日,法国通过全民公决的方式否决了宪法草案,随后,6月1日,荷兰全民公决否决宪法草案。荷兰和法国均是欧盟的创始国,宪法草案在两国未获通过,对《欧盟宪法条约草案》甚至欧洲一体化进程都是沉重的打击。尽管随后拉脱维亚和卢森堡两国批准通过宪法草案,欧盟第一部宪法的命运仍然笼罩着阴影。欧盟25国领导人经过讨论于6月16日晚决定,延长《欧盟宪法条约草案》的最后批准期,而且欧盟各成员国可以自行决定是否继续批准欧宪条约。目前,批准宪法条约的工作陷入停滞,西班牙首相萨帕特罗表示,欧盟成员国批准《欧盟宪法条约草案》的时间可推迟至2008年底,而生效时间也可顺延。这次危机爆发的主要原因是:欧盟扩大步伐太快,民众担忧自身利益受到社会变革带来的冲击,担心民族国家的主权会受到损害。同时,欧盟迅速扩大到25国之后,矛盾和问题明显多于以往,在许多重大问题上也出现了更多不同声音。尽管宪法危机对欧洲一体化的推进来说是不