农村土地使用权流转机制研究

农村土地使用权流转机制研究

土地使用转让是农村经济发展和农村劳动力转移的必然结果。完善土地使用权流转机制,既是不断丰富和发展家庭承包经营制度的客观需要,也是加快转移农村剩余劳动力和提高农业竞争力的重要途径。加入WTO之后,如何在长期稳定家庭承包经营制度的前提下,正确引导土地流转,优化土地资源配置,已成为现阶段农村工作亟需解决的一项重大课题。一、反租倒包/变租包模式(一)转包模式。即农户经发包方同意,将自己承包期内的部分或全部土地,以一定条件转包给第三者,承包方与发包方仍按原承包合同履行权利义务关系。该模式是新承包人向原承包人履行义务,原承包人再向发包人履行义务,由新承包人、原承包人共同承担风险。土地转包后,由受让人履行承包规定的权利和义务。该模式可分为两种类型:一是委托转包。农户将全部或部分承包土地的经营权委托村集体经济组织,由村集体经济组织转包给他人经营。委托转包绝大多数都是无偿的。如安徽省寿县隐贤镇姚祠村,在保留农户耕地承包权的前提下,将29户330亩抛荒地的经营权由村委会收回,然后公开发包,与接标的18户农户签订了《农户抛荒耕地的经营权发包协议》。二是自行转包。一些外出打工或无力耕种的农户,通过私下协商或口头协议等形式将其承包地转包给亲朋好友耕种。自行转包一般没有正式合同、变动性较大。该模式运作简便,对地方经济发展水平没有过高的要求。其主要特点是:从转包主体看,多数是非农业户、举家搬迁户、人口自然减少户等;从转包数量看,有全部转包的,也有部分转包的;从转让范围看,一般仅限于本集体经济组织。转包农户多数外出务工经商,同时又能获得一定的土地转包收益,而第三者承包土地从事高效农业生产,经营收益也比较高。该模式是目前全国土地流转的主要形式,在部分地区的土地流转中占有较大的比重。随着种田比较效益的下降和外出务工人员的增加,这种模式的流转面积将呈上升趋势。(二)反租倒包模式。即在农户自愿的前提下,由村里向农户支付一定租金,将农户承包地的使用权收归村集体,村集体再将其租赁给外来的公司、大户,或在进行一定投资后将其“倒包”给本村的部分农户。该模式形式多样,有的经过乡村统一规划和建设必要的设施后,以收取承包金形式发包给愿意承包的农户或工商企业;有的由村集体统一经营,农户承包田间管理,取得劳动报酬等。该模式是现阶段我国农村经济发展的必然产物。近年来,由于农产品市场疲软,价格低迷,农民负担重,加上受技术、资金等条件的制约,许多农民往往“入不敷出”,有的甚至弃耕抛荒。与此同时,一批种田大户以及有能力、有技术的农民、企业法人纷纷把农业作为新的投资经营领域。这样一来,反租倒包模式自然是一种较为理想的模式。该模式的特点是倒包面积往往连片较大,形成规模经营,经营户一般都是种养大户或经营能手。从更深层次看,该模式在保持原来的土地承包关系不变的前提下,较好地体现了土地的资本属性,不仅为农村中土地、科技、劳力、资金、信息等生产要素的优化组合和集约化、产业化生产开辟了新的途径,而且也为解决家庭经营与农业规模经营之间的矛盾找到了最佳切入点。该模式是当前各地采用比较多的流转形式。无论是经济发达地区还是欠发达地区,都具备一定的推广价值。一是有利于吸引大量社会资金投入农业。如安徽省天长市芦龙乡通过反租倒包形式,使2500亩低洼田块变成了精养渔池,吸引资金500万元,提高了科技水平和土地资源利用率。二是有利于提高农民收入。从天长市反租倒包的租金看,每亩一般在350元左右,要高出常规农业每亩纯收入100元左右。同时,农民还可以受雇于土地经营者或外出务工经商,挣得一笔工资收入。三是有利于实现土地规模经营。以安徽省桐城市挂河镇为例,2000年4月成立了“桐城市益民土地资源开发有限责任制公司”。该公司以每亩每年200元的价格从农民手中租赁土地,经过统一规划和整治后,再以300元的租金发包给开发商或农户,实现了土地连片开发利用。目前该公司成功开发810亩特色养殖业基地。在实际操作过程中,该模式也存在三个不容忽视的问题。一是关于农民就业问题。土地“倒包”以后,新的承包方虽然可以雇佣农民,但不可能全部雇佣,未能雇佣的农民就业成为一个问题,这一点应引起足够的重视。二是关于工商企业从事土地经营问题。大公司、大企业直接进入农业的生产领域,虽然实现了大规模生产,但代价是减少了农民的就业机会,使自耕农变成了雇农。从我国现实情况来看,对工商企业大量占用农民的耕地从事直接的农业生产活动,应当慎重对待。三是关于村集体自行收回农民土地问题。调研中我们发现,少数村集体经济组织在实际操作过程中,已由“反租倒包”的中介者变成了土地的实际支配者,有的还出现了强行收回农民土地等现象。使“反租倒包”违背了农民意愿。(三)股份合作制模式。即村集体将农户土地承包权或经营权量化入股,土地由村集体统一经营或发包给其他公司经营,按土地股份,村集体将土地经营及发包所得在年终进行分配。这种流转形式主要分布在城郊和村级集体经济较发达地区。该模式目前主要有两种类型:一是在非农业产业进行的。以集体经济组织的资产与土地一起折价入股,参与土地股份合作组织的利润分配。如浙江余杭市乔司镇泥桥村成立的农村土地股份合作制企业,是由该村285户农户以259.9亩承包地入股,村民小组用水渠、道路等农业生产公共设施的集体所有权形式入股,村里则以土地流转经营管理权和1000多万元的村级集体积累入股组建的。按照每亩土地折1000股方式计算,农户共拥有土地承包股259885股,每股每年分红为1元。二是在纯农业领域进行的。仅以土地经营权折价入股,参与入股产出的利润分红。如浙江德清市钟管镇沈家墩村,村里300名青壮劳动力常年务工经商,全村40%土地荒芜。1999年10月,村委会与本村118户农民签订合同,将210亩土地入股,再以每亩640元的价格反租给本村7家养殖大户,租赁期为3年。原承包农民按账册上的“股份”,每年每亩获得红利550元。该模式赢得了农民的普遍称赞。该模式已成为目前土地使用权流转的重要形式之一。其实际意义在于:一是促进了农村生产要素的合理流动和优化组合,推动了土地适度规模经营。实现了土地所有权、承包权和使用权的彻底分离,把农民承包的土地从实物形态变为价值形态,突破了原来一家一户承包土地的凝固格局,使一部分不愿意种田的农民在获得股权后可以安心从事二、三产业,为土地在更大范围内流动创造了条件,促使土地向种田能手集中。二是明确了集体资产权属。实施股份合作制以后,把土地及其他集体资产和积累折股到人,明确了每个农民所占集体资产的份额,理顺了集体与农民之间的分配关系。三是对土地进行企业化管理和市场化经营,促使农村集体经济组织向专业化土地经营公司职能转变,壮大了集体经济实力。从实践看,推行土地股份合作制的基本条件是:一是当地二、二产业比较发达,占经济总量比重比较高,一般在70%以上。二是从农业转移出来的劳动力较多,达到50%以上。三是农民已有较稳定的收入来源,其中来自非农产业的收入占70%。四是当地农民多数愿意放弃承包土地。五是干部素质好,有较高的经营管理水平、较强的市场经济意识和民主管理意识。(四)租赁模式。即土地使用权人将土地租赁给其它公民、法人使用,承租人向出租人支付租金。该模式的受让人既有个人、也有企事业单位;既有农民,也有干部和科技人员。该模式对经济发展水平没有特殊要求,是目前我国土地流转模式的主要类型之一。如安徽省无为县华康食品有限公司,1999年以来,以每亩150元租赁费,先后租赁了无城镇560亩和赫店乡200亩的抛荒田,建成了高产高效的原料基地,亩收入达1500元,农户获得租赁费近9万元。(五)土地信托模式。即在坚持土地所有权不变和承包权稳定的前提下,土地信托机构按照“依法、自愿、有偿”的转让原则,将土地承包者的土地使用权在一定期限内转让给其它单位和个人。该模式发端于浙江绍兴县。2000年初,该县农办联合农业、土管、林业等部门在县里设立“土地信托服务中心”,镇一级设立土地信托服务中转站,村一级由村经济合作社具体接受农民土地信托服务。通过土地信托,使土地经营权、农户承包权和土地使用权分离,突破了原来土地使用权仅仅限于村一级内部搞活的界限,形成了一个县一级的土地使用权流通市场,并取得了“多赢”的效果:一是吸引了大量资金。绍兴县目前已有65家工商企业投资高效农业,总投资超过4亿元。二是提高了土地效益。该县柯桥镇四个村共流转土地1481亩,农户得到土地出让金18.9万元;村集体通过土地倒包,比流转前增收17万元;经营者通过发展水产、茶叶、果蔬等效益农业,每亩收入提高2至10倍。从更深层次上看,土地信托服务是从改革土地经营制度入手,在坚持家庭联产承包制的前提下,实现了农业的规模化、专业化经营;土地信托服务为农民提供了改变身份、进入城市的机会,加速了人口向二、三产业和城镇集聚,推动了农村城市化进程。推行该模式的基本要求是:一是经济发展水平较高。2000年,绍兴国内生产总值高达185亿元,财政收入14亿元,农民人均纯收入5505元,这为土地信托提供了重要前提。二是浙江省率先在全国实施了粮食购销体制的市场化改革。取消粮食定购、保护价和价外加价之后,即意味着把土地的经营自主权交给了农民。这样,不少兼业经营的农户放弃了小规模的土地经营,使土地使用权的供给量明显增大。三是健全的信托服务体系。健全的信托服务体系,为土地流转提供全方位的服务,主要包括土地流转前的土地使用权供求登记和信息发布等。四是农民具有强烈的信用意识。(六)土地置换模式。即农户经发包方同意,把承包地部分或全部互相调换经营。其特点是经营大户与农户或农户与农户之间进行土地使用权互换,达到耕地连片集中,方便耕地管理的目的。该模式是土地流转的初级形式,仅涉及土地位置变动。如安徽省寿县隐贤镇姚祠村,抛荒地多分布在沿梁家湖一带湖洼地,通过与湖洼地未抛荒的农户进行协商置换,将全村200多块400多亩零散抛荒地集中成块,每块连片均在30亩以上。村里经过公开招标,已将抛荒地全部转包给28户农民。土地置换后,使过去无人问津的零散抛荒耕地一下子变成“抢手货”,有利于土地连片开发。二、“定心丸”:从“生产、经营、流转、农民权益”的角度消除“土地流转”的实质违法(一)必须坚持长期稳定家庭承包经营制度的原则1、家庭承包经营制度是我国农村的基本经营制度,是党的农村政策的基石,必须长期坚持。这是因为:一是在相当长的时期内,社会保障制度还不可能覆盖农民群体,土地仍然是他们最重要的收入来源和最安全的生活保障。保证农民有一份稳定的承包地,对于保障农民的基本生活、保持农村社会的稳定,具有极为重要的现实意义。二是家庭承包经营制度不仅适应传统农业,也适应现代农业。农户经营规模细小不是家庭承包制度造成的,而是我国人多地少的基本国情决定的。实践表明,家庭经营再加上社会化服务,能够容纳不同水平的农业生产力。农业越发展,要求社会化的服务体系越发达、越完善,但以家庭经营为基本取向不会改变。2、坚持家庭承包经营长期不动摇,是保护农民积极性的关键。土地是农民最大的物质利益所在,要把农民的积极性保护好,核心就是保障农民的物质利益。赋予农民长期而有保障的土地承包经营权,就是在法律规定下,给予农民充分的土地使用权、收益权和处理权。多年来,土地政策上稍有风吹草动,哪怕是提法上有细微变动,农民都会很快作出反应。因此,要坚定不移地把土地承包30年不变的政策落实好,让广大农民群众吃上长效“定心丸”,决不能有丝毫动摇。3、确保家庭承包经营制度长期稳定,是土地使用权流转的基本前提和重要基石。事实证明,承包关系不稳定,农民不安心,土地流转就搞不好。当前,仍有一些干部将“30年不变”与流转对立起来,认为30年不变的土地承包期是土地流转的障碍。实际上,这是个误解。在稳定家庭承包经营制度的基础上,允许土地使用权合理流转,是党的一贯政策。稳定土地承包权和土地流转并不矛盾。另外,土地流转不是将农户的土地使用权从承包权中分离出来,而是要进一步巩固农户的承包权,使农民知道自已在土地上的权利。因此,土地流转必须在落实土地延包政策的基础上进行,任何组织或个人都不得以发展规模经营、现代农业的名义否定农民的土地承包合同,强迫农民搞流转,使农民失去承包土地的使用权。否则,任何形式的土地流转都将成为一句空话。(二)必须坚持从实际情况出发的原则1、土地使用权流转是经济结构变化的必然产物。据国内外研究表明,当人均GDP小于500美元时,农民以分散的自给自足式经营土地为主;当人均GDP大于1000美元之后,农村土地的商业运作和市场价值才能开始体现出来,表现为土地拥有者有流转土地的强烈意愿,土地经营者又有扩张规模的迫切需求,形成了土地使用权流转的根本动力。也就是说,只有第二、三次产业发达、大多数农民实现非农就业并有稳定的工作岗位和收入来源的地方,才有可能出现较大范围的土地流转,发展适度规模经营。现阶段,我国大多数省份的经济发展水平不高,人均GDP低于1000美元。这就决定了这些不发达地区尚不具备大规模推进土地使用权流转的条件。因此,土地使用权流转一定要坚持条件,不能下指标,不能强制推行。2、各地自然条件千差万别,土地经营权流转形式也应多种多样。目前主要有转让、转包、租赁经营、反租倒包、互换、拍卖和竞包、入股、信托等。这些形式各具特色,有着不同的适应性。就大多数地区来说,还应当把稳定家庭联产承包制作为基本方针;部分地区还只能在稳定家庭联产承包制的基础上进行转包、转让和转租等有限的土地流转。各地要根据本地区经济基础以及所能获得的技术、资金等实际情况,扎实稳妥地推进土地使用权的流转,从而实现土地资源与技术、资金、人才等生产要素的最佳配置。(三)必须坚持依法、自愿、有偿的原则1、土地流转要严格按照有关法律法规和中央的政策进行。在承包期内,村集体经济组织无权单方面解除土地承包合同,也不能用少数服从多数的办法强迫农户放弃承包权或改变承包合同。不准收回农户的承包地搞招标承包,不准借土地流转改变土地所有权和农业用途。农村土地流转应当主要在农户间进行,不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地,也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地。土地流转的主体是农户,土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上。目前,按流转主体来分主要有两种:一是农户间的自愿流转,如转让、互换、委托代耕等并成为多数农民乐于采用的主要形式:二是乡村组织出面的流转,如反租倒包、土地股份合作制等。无论采取哪种流转方式,都必须要从实际出发,尊重和