环境税改革经济增长与碳能源政策的新格局

环境税改革经济增长与碳能源政策的新格局

欧洲的环境税改革（etr）可以追溯到20世纪90年代初。第一个引入瑞典、丹麦、挪威、芬兰和荷兰，第二个引入英国和德国，以及新成立的欧盟国家（1）。作为一个税种替换概念的具体落实在各个国家间存在着诸多差别,在很大程度上取决于其起点如何及其政治目标。比如,瑞典1991年引入的环境税是一个更大规模的财政改革进程的一部分,其明显的政治意图是减少财政负担。德国1999年引入环境税时采取的是十分不同的选择,政府更坚决地坚持收入中立性以便改善环境,尤其是减少温室气体排放,减少雇主和雇员的法定养老金缴纳额以便减少劳动力成本和增加就业。英国的目标与德国类似,而爱沙尼亚作为第一个引入环境税的欧盟新成员国,更接近于瑞典的情形,其增加的环境税收入被用来平衡个体收入税率降低所带来的财政收入减少。但是自2001年以来,环境税改革在欧洲呈减缓趋势。欧盟新成员中只有爱沙尼亚,以及在某种程度上的捷克,引入了环境税改革。这部分是由于21世纪第一个十年更高的国际能源价格,同时也是由于欧盟委员会在90年代力劝成员国引入整个欧盟范围的碳/能源税的失败而出台的欧盟排放交易系统(ETS)。欧盟排放交易系统是欧盟层面上的主要的削减温室气体政策。然而,从2013年起拍卖大部分(到2027年达到100%)欧盟排放交易系统的排放补贴的决定,意味着将会产生一种新的与环境相关的收入来源。这也就导致一个更宽泛的、也就是本文所指的环境税改革概念,即世界银行的环境财政改革(EFR)一词的用法,意指“既可以增加财政收入、又能够改善环境的一系列税收或价格工具”(P1)。因此,对环境税改革的界定不但应包括来自环境税的收入,尤其是来自能源和碳的收入,还应包括来自欧盟排放交易系统的排放补贴拍卖的收入。日益严厉的碳减排目标与众多欧洲政府通过税收来减少公共赤字的需要相结合,正在导致人们对碳/能源税和环境税改革兴趣的再次提升,比如,丹麦、爱尔兰和瑞典都在2009年引入了新的(或重组的)绿色财政工具。一、环境税改革的影响、潜力和条件(一)环境税改革对经济增长的影响环境税改革主要是通过提高资源使用和污染的价格,向相关的环境排放、资源使用或某些近似物征税。为了便于管理,征税应广泛适用于经济的许多部门。因而十分重要的是,如果环境税改革能够成为能源使用上的一个有效工具,那么,它对于有着不同能源使用结构和水平的不同工业部门也都将是有效的,尽管会由于它们的产品与生产过程而有所差异。本文研究所基于的基本假设是,环境税改革作为一种政策工具可以借助三种路径增进人类生活福祉:环境改善;经济生产和就业;刺激绿色技术和新环境工业。每种路径都可以大大增强欧洲的可持续经济增长。对环境税改革成效的评估必须考虑上述各个方面,并回答如下问题:环境税改革是否减少了能源消耗和污染(在此指二氧化碳排放)?环境税改革是否激励了绿色革新和绿色技术发展?环境税改革是否增加了就业和总产出?环境税改革的环境改善效果很好理解。通过提高资源使用和污染的相对价格,将会相应减少资源使用和污染排放。相关研究表明,工业部门中能源需求的价格弹性是-0.6,而能源需求的收入弹性是+0.5。这意味着,在经济增长的状况下,能源需求(以及相应的温室气体排放)将会上升,除非潜在的能源需求增长受到能源价格上升的抑制。这其中环境税的作用是显而易见的。很难设想,如果没有这类措施(或者一种近似的碳价格机制,比如排放交易),未来十年内大幅度削减与能源相关的温室气体排放的政治承诺该如何兑现。大量研究已表明(1),环境税改革是环境改善效果显著的和对更大范围的经济影响中立性的或有积极作用的。笔者也确信,环境税改革对能源消费和二氧化碳排放的影响将是颇为明显的。征税会带来收入,而环境税改革所表明的是,它往往被用于减少其他税负,特别是劳动力和资本等生产性要素的税负。减少这些不受欢迎的税负可以增加劳动和总产出,而这是环境税改革带来的又一直接好处。不仅如此,就环境税改革的经济影响而言,笔者研究发现,环境税改革对就业的影响往往是小幅度的或是积极的,这取决于劳动力成本因此而减少的数量和在何种程度上劳动力使用随着能源价格的提高而增加。非常可能的是,环境税改革是减少能源使用和二氧化碳排放的有效政策方法,在增加就业的同时并不会导致总产出的太大变化。T.Barker等人对欧洲的环境税改革做了宏观经济模型下的前景分析(P204-235)。该分析使用了两个大规模的宏观经济模型,一是欧盟27国(E3ME),二是同时也包括来自其他国家和地区的重要代表(GINFORS)。环境税改革的主要内容可归纳为:(1)欧盟到2020年温室气体排放削减20%的目标通过拍卖的排放交易系统补贴和碳税的结合而实现;(2)物质材料税从最初5%的税率逐渐提到2020年的15%;(3)通过雇主社会保险缴纳额和收入税的减少而实现收入循环。基于此,该分析构建了不同的场景来阐明环境税改革的主要方面,以及在两种国际能源价格体系、通过生态工业实现的收入分享和碳减排国际合作等因素作用下的不同前景,并利用E3ME和GINFORS两种方法(P175-203)做了初步评估。1.碳价格模型的高端性分析上述两种模型下的分析都表明,实现温室气体减排的目标可以带来每单位碳、能源和原材料投入等生产率指标上的重大改善。然而,达到这一目标的碳价格要比欧盟排放交易系统目前规定的高得多。这既表明了我们目标的雄心勃勃性质以及实现这些目标在时间上的紧迫性,同时也会导致我们反思如下假设的正确性,即不存在环境税改革的补充性政策,比如通过行政规制或新能源战略从而以更低的成本实现碳减排。成本降低还可以进一步通过从国际冲抵机制比如清洁生产机制(CDM)购买信贷来实现。因而,上述模型中的碳价格有望处于现有各种设想中的高端位。劳动生产率将会由于这种改革而有所降低,但这不应简单视为一种消极性结果。由于劳动成本随着收入的循环而下降,雇佣不太熟练工人对于公司来说变得更加有利可图,这意味着劳动雇佣总量的提升,尽管平均生产率有所降低。2.税收增加、能源提高与能源消耗的关系一个总是与旨在改变人们行为的税收相伴随的议题是,这些税收是否会带来稳定的收入,或者,所引致的行为变化是否会导致收入的渐趋下降。需要指出的是,旨在改变人们行为的征税事实上已经提供了长期性的稳定收入。比如,香烟、烈酒和燃料税肯定会导致人们吸烟、喝酒和驾驶的相应减少,这部分是目的所在,同时也会为许多国家提供大量的长期性稳定收入。因此,行为税包括环境税和实现稳定收入之间并不必然存在着矛盾。第二,当行为税提高时,对收入的影响将取决于税收在受影响产品价格中的比例和价格的需求弹性。如果价格的需求弹性在0和-1之间,就像大多数能源产品一样,那么对产品征税的增加将导致收入的增加,因为税率的成比例增加将会高于需求的成比例下降,结果是产品征税数额和产品数量都会增加。即便价格的需求弹性低于-1,即需求的下降比例快于税率的增加,如果税收仅是被征税产品价格中的一小部分,那么,税收收入也会增加。不仅如此,鉴于正向的收入的能源需求弹性,经济增长往往会增加对能源的需求,并冲抵税收的价格影响。当然,这也是为什么要想实现能源需求以及相应排放量的实质性减少,大幅度增税是必要的。如果没有能源价格的持续上升,不断增加的收入和能源效率提高带来的反弹效果有可能会导致能源消耗的持续增加,就像过去所发生的那样。最后,尽管来自碳税的收入会在21世纪中叶趋于下降,如果工业部门能够成功地实现激进的去碳化———这被认为是避免严重气候变化所必需的,仍然有理由对能源和碳征税(因为所有的能源都对环境有着消极性影响,而能效问题是由于广泛的市场失败),而某种形式的能源是所有经济的核心性投入要素之一。而且,物质税可以成为重要的收入来源之一,而对物质材料的需求即使在去碳化的背景下仍是不可或缺的。因此,并无证据支持,来自环境税改革的环境税收入(可能要占到GDP的7.5%左右)是不稳定的和必然会下降的。恰恰相反,碳排放量的减少或许会要求更高的碳税,而且在2020—2050年间,能源税将会取代碳税而增加,而物质材料税将会提高以便实现进一步的资源效率改进,因而,环境税总量可以较容易维持在一个不断上升的状态,并使得其他税负保持较低水平。鉴于欧洲不断老龄化的状况,这很可能是一个更加安全可靠的收入来源,尽管就业税目前在大部分欧洲国家中占了一个相当大的税收份额。至少可以说,我们应该借机拓宽目前的税收基础,比如增加目前仍占很小份额的碳/能源和物质材料税———实际上,环境税占GDP和总税收的比重自1999年以来一直呈下降趋势(P109)。3.环境税改革对于gdp总量的影响上述两种宏观模型下的分析都表明,环境税改革将导致就业的增加和失业的减少。尽管增加的规模在两种模型下有所差异,但结果显示,可以带来2.7%左右的较高改变。环境税改革对于GDP总量的影响是不太清晰的,E3ME方法认为到2020年会带来明显的增长,而GINFORS方法却认为会导致略微的下降。造成这种差异的主要原因是由于两种模型对贸易换算的不同规定和对技术变化的不同设定,但两者都认为,影响将会是无足轻重的,尤其是相比于国际能源价格上升的经济效果对于年度经济增长率的影响而言。4.分配有关部门之间的收入分配就像许多改革一样,环境税改革会造成获益者和失利者。并不奇怪的是,失利部门将会是那些生产能源与原材料的部门和那些大量消耗这些产品的部门,而获益部门将会是那些劳动密集的部门———它们的成本会有所下降,和那些为消费者直接提供商品与服务的部门———它们会受益于较低的收入税和家庭支出的不断上升。如果收入的一部分投资于低碳技术,这将会有利于生产投资产品的部门,比如工程和建筑。这些部门中的相当一部分在2008/9年的经济与金融危机后有着闲置的生产能力。5.“欧洲合作”的结果上述分析表明,环境税改革可以带来长期性的经济与环境收益,因而它在欧洲有着光明的未来。研究结果显示,环境税改革可以为欧洲带来福利方面的净收益和创造100万~600万的额外工作岗位。然而,环境税改革应该尽可能在欧洲层面上进行协调,因为成员国之间的贸易在决定竞争效应方面是十分重要的。正如在“国际合作”研究场景下所展示的,如果欧洲的主要贸易伙伴能够达成一个类似的协定的话,完全可以实现一种更理想的结果,因为那样可以进一步减少竞争效应。那将给予欧洲削减内部温室气体排放的更大空间,并提供更多用于其他领域减税的税收收入。(二)从绿色政策的全球化角度推行土地政策比环境税改革对总产出的直接影响更重要的或许是它的间接影响,比如刺激绿色革新和环境产业。有充分证据表明,引致资源使用与资源节约的相对价格变化的政策,可以刺激后者方向上的技术革新。不仅如此,如果在欧盟中投资于绿色技术(研究场景HS2),可以大大降低实现削减20%目标中的碳价格和可能的GDP减量。和R.Zieschank对联邦德国不断扩大的环境工业的研究表明(P313-339),德国在一系列环境工业部门中激励绿色革新方面的政策是成功的,带来了在产出、就业和出口上的诸多明显经济收益,并且会随着这些技术的全球性扩散而有着更光明的未来。有着强烈的支持性证据,尤其是德国环境工业的增长和已经或将会大大有助于德国经济表现的重要革新,恰恰是由诸多金融政策工具的落实所推动的,比如“电网回购”政策(Feed-inTariffs)、促进建筑能效的低息贷款和以前实施的环境税改革措施。相比之下,英国在刺激环境工业发展方面就不太成功。除了环境税改革之外,刺激效果是利用某些税改收入来研发低碳新技术的强烈理由,以便作为克服这些技术落实障碍的总体政策的一部分。环境工业不仅可以防止或减缓由工业增长带来的环境破坏成本,而且还可以促进经济增长———它现在已构成国内经济中迅速成长的一部分并通过减少资源使用成本而提高其他部门的生产率。随着绿色技术需求的日益全球化,这可以带来新的比较优势、工业和出口市场,从而进一步刺激就业和总产出。因此,环境工业可以促进欧洲的竞争力并带来经济福利和环境改善,而这些都是可持续或绿色增长的基本特征。(三)对全球经济合作场景的影响欧盟的经济活动和环境影响是全球总量中一个相对较小的、而且趋于下降的部分。假使只是欧盟引入环境税改革,尽管它对欧洲的经济与环境影响巨大,但对于经济与环境的全球总量来说都是不具有决定性的。如果环境税改革在一个气候变化全球合作的背景下展开,那么,它对二氧化碳排放和资源消耗的影响都将是重大的。S.Giljum等人的宏观模型分析表明(P291-312),欧盟的环境税改革在单边行动场景(HS1)下的全球性影响是有限的,但在全球气候合作场景(HS3)下的效果将会是显著的———当全球二氧化碳排放量到2020年大致实现稳定或低于基准线15.6%时,全球资源消耗也将下降5%以上。与此同时,全球GDP在全球气候合作场景下只低于基准线1.4%。这一结果与斯特恩评估报告的估算相仿,但远低于该报告对无视气候变化情景的成本的估计。这意味着,很有必要把环境税改革作为国际气候变化谈判以及相应的国际气候协定一揽子政策的一部分。(四)hs1:基础设施结构的考量至少有两方面的理由支持实施环境税改革时应与其他政策相结合,而不是作为一种孤立的工具。首先,以市场为基础的政策工具并不是环境政策中的唯一选择。环境税改革的环境效果将会由于与其他政策,例如行政规制、自愿性协议、信息的协同落实而大大提高。因此,一种旨在应对气候变化的有效的环境税改革应基于一个更大的政策框架,比如对碳与能效、建筑、交通工具和电站的更严格的行政规制。等的个例研究表明,德国的环境税改革得到了一系列补充性政策的支持,后者在刺激环境技术发展方面是非常有效的。如果这种方法可以提高环境税改革的环境效果———就像T.Barker等的宏观模型分析所表明的(P30-45),行政规制可以补充价格政策,以便实现更低碳价的严厉目标,那么,它就会以比单独实施环境税改革更小的成本实现既定的环境改善。这可以让我们设想,欧洲环境税改革宏观模型分析中所设定的碳价格(未考虑其他辅助性措施)很可能是实现2020年目标所需的价格上限。如果配合以其他举措的话,碳价格水平可以大大降低。其次,不宜单独实施环境税改革的另一个考量是政治性的。集中于碳排放的环境税改革所带来的一个不可避免的后果是化石燃料价格的上升(正是目的所在)。在HS1的场景下,这将意味着电力(高碳电力组合)价格上升30%,天然气价格上升25%~30%和交通燃料价格的微降(约11%)———因为它们的税赋水平已经相对较高。尽管随着环境税改革的进行,这些价格提升会由于其他税负的减少而有所冲抵,减税的承诺恐怕难以获得公众信任,而且即便真的如此,它也未必能够消除能源价格上升的不受欢迎性。环境税改革很可能遭到那些从改革中失利的部门的反对。碳排放和物质耗费的削减量越多,这些部门的经济损失就会越大(尽管其他部门和家庭会获益)。M.S.Andersen等详细探讨了环境税改革背景下旨在支持那些脆弱部门的制度安排(1)。无需重述,但值得强调的是,鉴于这些弱势部门也许在政治上是有影响力的,因而这些制度设计必须使得深刻的环境税改革在政治上可行。其挑战性在于,如何在引入这些制度的同时不影响环境税改革的环境效果。变得日益迫切的是,与特定脆弱部门相关的竞争力议题最好通过全球层面上的行业协议来解决,而不是借助于区域(如欧盟)或国家层面上的价格信号扭曲,就像现实中仍广泛发生的那样。至于环境税改革的全球性实施,这将取决于抑制气候变化的全球削减温室排放协定的新进展。脆弱部门的存在并非是实施环境税改革中必须考虑其他补充性措施的唯一政治原因,就像D.Blobel等分析指出的(P236-290),还有一个脆弱家庭的公正对待问题。这是环境税改革筹谋、计划、实施过程中必须充分考虑的一个议题。然而,很难设想不同国家运用同样的方法来处置这一议题,因为它们的内部状况、财政制度和政治背景都如此不同,环境税改革实施中的许多议题都必须考虑到这一点。(五)政府间财政结构、政治和经济增长因素的直接影响,在一定程度上只是一个长期的国家,一个不同国家实施环境税改革的背景并不相同。财政制度是一个复杂的、因各国情况而不同的制度框架,而且任何关于财政制度改革的建议必然会与其他议题相交织———尤其是商业竞争力和对家庭支出的分配性影响,这些都在政治上极为敏感。因此,各国希望通过不同的方法来实施环境税改革,也希望在全面的经济、制度、文化和经济的因素分析的基础上展开。对欧洲环境税改革的宏观模型分析清楚表明,它将会导致雇主的社会保险缴纳额(SSC)的大幅度减少(假定其他因素不变)和就业的增加。而环境税改革在英国和德国过去十年中的实践显示,社会保险缴纳额的减少并不是一个持续性的现象,因为政府很快就提高了缴纳额比率———尽管可以争辩说,如果没有这一改革,缴纳额比率只会更高。虽然超出了本文讨论的范围,社会保险缴纳额的水平应该被置于欧洲老龄化社会的更大背景下来讨论,因为正是后者导致了更大数量的养老金、健康保健和长期看护等领域中的公共支出需要。然而,就像环境税改革本身一样,与老龄化欧洲人口相关的议题对各国的影响并不相同。对未来与年龄相关公共支出的估算在很大程度上依赖于对公共养老金支出的估算。养老金制度在欧盟国家中有着很大区别,比如在波兰、爱沙尼亚和拉脱维亚,它们已经改革了其养老金制度———从一种公共资助性制度转向私人化运营的制度,因而其未来支出水平将会是下降的。这显然会影响到削减社会保险缴纳额作为环境税改革一部分在某些国家中的实际效果。需再次指出的是,不同国家的背景差异使得很难做出一种普遍化的概括,但应该承认,对欧盟范围内环境税改革的宏观模型分析———所有成员国都设定采用相同的循环利用政策(为了简化分析而没有考虑不同成员国的财政结构及其状况),不太可能是实践中的最佳模式。在现实中,并不存在一种普遍适用的环境税改革方法,因为国家间存在着财政、政治和经济等方面的重大差异。但这并不意味着,不可能在欧盟层面上实施一种较为协调的环境税改革。二、碳税的进一步发展上述分析已表明,对于应对环境议题尤其是气候变化来说,环境税改革是一个非常理想的政策工具,只具有很小负面的、甚至可能是长期正面的经济影响。而且,近年来有迹象表明,在经历了一个短暂的政治失势之后,各国政府又开始对环境税改革恢复兴趣。在丹麦和瑞典,政府在2009年宣布了进一步的环境税改革举措。在法国,围绕着一种碳税的环境税改革本计划于2010年初引入,但遭到了宪法法院的阻挠,因为它存在着太多的豁免条款。在爱尔兰,2009年底通过的2010年财政预算引入了一种每吨排放征收15欧元的碳税(相当于每升汽油4欧分多)。这些措施并没有伴随着相应的其他领域减税,而是旨在减少爱尔兰财政赤字的一揽子税收方案的一部分。欧盟排放交易系统作为一种重要的环境政策工具的出台———可以通过补贴的拍卖获得相当可观的收入,以及许多成员国应对财政亏空难题的需要,蕴涵着环境税改革概念从一种简单的税负转移措施的拓展(尽管这种概念在某些情形下仍然是必要的)。更适当的说法也许是环境财政改革,就像经济合作与发展组织(OECD)和世界银行已倡导的那样,它强调的是环境税改革的聚敛收入潜能,可以在目前财政亏空背景下减少其他领域的增税需要,比如收入税和资本税。(一)到2020年的减排要求和能效提高20%财政亏空并不是欧盟主张增加碳—能源税的唯一现实需要。对气候变化采取严肃行动的科学律令一直在强化,而且很可能会长期如此。欧盟气候一揽子方案———到2020年时削减20%的温室气体排放、可再生能源占到最后能源需求的20%和能效提高20%———的实现远不是确定无疑的,而且可能会由于更进一步的减排需要而变得更加艰难。碳—能源税是促进欧盟上述3个20%指标得以实现的唯一举措。国际能源局(IEA)强调了能源价格在推动能效提高上的重要性(P31)。在欧盟,提高能效20%的目标将会带来能源总支出节约1千亿欧元。环境税改革是实现这些支出与能源节约的低成本方式。(二)欧盟的交易系统即将实施的欧盟排放交易系统拍卖意味着,在欧盟层面上将会获得一种来自欧洲环境政策工具的收入。已长期得到承认的理解是,一种允许拍卖的环境交易计划在很大程度上是与环境税相类似的。在前者得到落实后,欧洲理事会也许会重新考虑后者,尤其是后者可以加强欧盟排放交易系统并使之变得更加有效;或者,排放交易系统中的拍卖会得到一种非排放交易系统中的碳—能源税的补充,就像法国政府建议的那样。欧盟层面上的碳—能源税问题得到了欧盟排放交易系统中碳价格持续较低的刺激,该价格被认为远低于对低碳技术进行大幅度投资的激励力度。因而非常可能的是,把欧盟排放交易系统与一种碳税结合起来(P241-255),从而可以在碳价格的基础上再加上一层保障并减少围绕着未来投资经济效果的不确定性。(三)关于能源税的问题不仅如此,欧盟能源税指令也会扮演某种推动性角色,它规定了能源税的最低水平。能源税目前还太低而不足以具有环境或财政影响,但欧盟委员会正在修改能源税指令,建议包括区分对能源和碳的征税。如果这一建议被接受,那么,欧盟层面上就会出现一种政策工具,可以在所有成员国中不断提高能源/碳税的水平,最终导致整个欧盟范围内的比较均衡的环境税改革。这样一种发展还只是一种可能性。目前显而易见的是,欧盟成员国在历史背景、现状和公共理解上的严重差异,以及税收是一个欧洲理事会必须一致同意的议题,使得这种改革前景似乎还相当遥远。(四)物质材料税与环境税改革的二元化本文所讨论的大都是将去碳化作为其焦点。这是相对简单的,因为碳排放数据及其与经济活动的关系要比其他物质材料的流动更容易弄清楚。然而宏观模型分析的结果,即物质材料税有助于物质生产率的提高表明,环境税改革也是促进更广泛的去物质化过程的一种有效工具。对未来研究与政策的一个新挑战是创建数据库与证据,以便使环境税改革可以更广泛地应用于减少碳排放之外的物质流动。(五)环境税改革的重要性欧洲已经拥有较小范围内的环境税改革的大量经验。本文的分析表明,作为一种宽泛的政策工具,环境税改革可以应用于不同的经济部门。与其他研究的结果相一致,环境税改革对于环境是有益的,对于就业则是中立性的或略微促进性的。它通过削减污染和资源消耗而改进经济的环境表现,并且可以通过以下两个方面提高经济表现:一是减少扭曲性的劳动与资本征税,二是刺激生态革新。改进的环境表现和经济表现都有利于提高人类福祉。当然,有证据显示,一种欧洲范围的环境税改革的实施在政治上不会是一帆风顺的。在欧盟层面上,它需要得到其27个成员国政府的一致同意,这绝非易事。它与欧盟排放交易系统的关系也需要慎重考虑。在成员国层面上,它的贯彻落实需要认真考虑不同国家的特殊背景与状况,就像等对捷克的个例研究所表明的(P131-147),环境税改革的引入阻力重重。然而,大量研究表明,一种欧洲范围内的环境税改革是欧盟实现2020年减排目标十分有效而经济的手段,尤其是在全球性气候合作的背景下。它还可以用来提高一般意义上的资源利用效率。当然,很难想象其他政策能够在像欧盟这样环境与经济充满异质性的区域内得以实施。气候变化的最新迹象已显示,我们必须尽快找到大幅度削减温室气体排放的有效方法。因此,环境税改革是我们应对全球气候变化的一个巨大政策机遇,它不仅是代价较低的(环境经济工具的特征),而且有助于就业、技术革新和可以长期经济发展的新工业。它们都是来自公共政策的巨大收益。最后,同样值得关注的是,环境税改革与必要的制度性落实结构相关的方面———在全球层面上碳税相对于交易系统的优越性(至少短期内是这样),或许可以作为向一种全球性交易计划的过渡性手段。这些论点在后京都谈判中已被一再提及,尤其是,如何把新兴的发展中国家适当纳入一个后京都协定之中。欧洲环境税改革的经济与环境收益是巨大的,环境税改革理应成为实现温室气体大幅度削减目标的政策工具中的重要组成部分。当然,这有赖于政治家和决策者找到应对环境税改革引致的政治挑战的方法,从而代表欧盟实现这一改革的收益。三、倡导环保的思想本文的基本论点是,环境税改革是一种促进绿色增长的政策,也就是说,在欧洲和其他地方的环境可持续的经济增长。接下来,笔者将结合欧洲的实践对此做进一步的分析。经济增长与环境之间的关系是每当环境问题突显时都会出现的话题,并且往往会导致环境主义者和经济学家之间激烈的争论,然后又归于风平浪静。这方面的第一波争论是由于20世纪70年代初罗马俱乐部报告《增长的极限》的发表。第二波争论与1992年举行的里约首脑会议相吻合。对于直到世纪末的相关争论,P.Ekins曾做了系统性阐述。《增长的极限》团队在2005年发表了一个“30年之后”的新报告,并引发了持续至今的新一轮争论(1),更多关注的是气候变化,较少关注的是生物多样性减少。这一争论迄今为止还没有对经济增长优先的公共政策产生任何实质性影响,而且每一个周期所遵循的都是,尽管在主要是富裕国家中的地方性环境议题上实现了相当程度的环境改善,但在全球层面上,却总是导致了进一步的环境恶化,并引起人们更大的环境担心。这一增长—环境争论可以大致做如下概括。最初处于经济主流看法边缘的主张存在“极限”一方的主要观点是:(1)地球及其物质资源注定是有限的。(2)人类对环境的开发存在着一定的限度,只有这样,环境才能保持其涵养生态环境的功能,或者提供人类经济与社会所依赖的生态系统惠益和服务。(3)在许多领域中,这些界限正在被超越,而这将会逐渐给人类生活带来严重的危害。(4)经济增长是导致这种界限超越的主要原因,更重要的是,它冲抵了我们在能源和物质生产率提高方面所取得的积极成果。(5)很少证据显示,实质性有助于环境可持续性规模上的(比如在全球变暖方面,全球平均温度升高不超过2摄氏度)经济增长和环境破坏之间的“绝对解构”(AbsolutelyDe-coupling)可以真正实现。相应地,(6)富裕国家应该停止其经济增长的追求(或者至少其不容置疑的优先性),逐渐适应一种低速增长或无增长经济。与此同时,一般承认,在新兴经济体和发展中国家中的增长有利于消除贫穷。(7)最近出现的一种观点是,低速增长或无增长经济并不一定意味着福利水平的降低,因为很少证据表明,富裕国家近年来的经济增长实质性改善了普通民众的福利。另一方最初致力于批驳上述的每一个观点。但近年来,上述的前三个看法在实践中已被普遍接受,尤其是在气候变化和生物多样性减少方面。而其他看法也越来越获得主流的认可,这尤其是由于近年来法国政府委托研究的《施蒂格利兹—森报告》(2009)、欧盟委员会2009年一份《通讯》和仍在进展中的包括OECD、罗马俱乐部和世界野生动物基金的创议(2)。英国可持续发展委员会的报告《没有增长的繁荣》,也对这一争论做出了贡献。同名出版的著作(3)被《金融时报》评论为“2009年的最佳著作之一”。英国政府2005年制定的《可持续发展战略》将“在环境极限内生存”作为其主要的目标之一,而最近等认为(P472-475),人类在9个环境议题的3个(气候变化、生物多样性减少和氮循环)上早已超出生态极限。与此同时,人们对“绿色增长”概念的兴趣正再度兴起。这部分是由于近年来的经济金融危机及其回应,联合国环境署呼吁“全球绿色新政”并发起了一个绿色经济创议(4),部分是由于主流经济机构根深蒂固的观念,应对环境难题必须以一种强化增长和竞争力的方式进行。最近一轮争论中的一个重要观点是,经济增长与环境影响之间的解构程度已经如此之高,而历史证据已表明,充分尊重环境极限意义上的解构很难实现,那么我们就必须承认,经济增长和环境可持续性是不相容的(P61)。就此而言,本文主张的环境税改革可以在欧洲这样的富裕地区带来环境可持续的增长或绿色增长的观点,并不是没有争议的。本文研究表明,环境税改革及其相应的补充性政策可以使全球的温室气体排放在2020年时实现稳定,其整个支出不超过当年GDP的2%,或者说只相当于每年的经济增长率降低0.1%。这对于过去数年中3%的全球平均年增长率来说只是很小的一个比例。很显然,2020年后,如果要把全球气温平均升幅控制在2摄氏度以内,需要更大规模的温室气体减排,就像科学证据已显示的那样。然而,这些排放的大规模削减的成